国有企业财务管理监督体制研究

●刘丽娜 丁宇

国有企业财务管理监督体制研究

●刘丽娜 丁宇

国有企业财务管理监督体制建设，是国有企业真正实现政企分开和国有资产保值增值的重要保证。文章回顾了我国国有企业财务管理监督体制的历史沿革和现状，分析了国有企业财务监督体制存在的问题并剖析了问题形成的原因。从强化基础性监管、经常性财务监管、阶段性监督、构建监管与考评互动的业绩考核良性机制、加强日常经营活动、会计信息和重大事项的监管等方面，构建了国有企业财务管理监督体制建设体系。

国有企业 财务管理 监督体制

我国国有企业的治理与改革已经进行30余年。但是从实际运行过程看，与现代企业制度仍然存在差距，归结到一点就是严格意义上的政企分开仍然未真正实现，体现在国有企业财务管理监督方面就是国有资产所有者和经营者权责利关系没有理顺，加强国有资产的财务监督，完善财务监督体制的任务还没有完成。因此，深入研究和完善国有企业财务管理监督体制，是国有企业持续健康发展和国有资产保值增值的重要保证。

一、我国现行的国有企业财务管理监督体制

传统计划经济体制下的我国国有企业不具有独立经营者的地位，企业产供销等财务活动都在国家的直接控制之下，这也使得企业适应市场经济的活动和活力受到限制。从上世纪80年代初期开始的国有资产管理改革至今，我国国有企业国有资产管理体制也逐渐形成了自身的特点。主要是以下几个方面：（1）赋予经营管理者更多的管理权限，不过多地干涉企业日常的经营；（2）建立对经营管理层激励约束制度。国有资产管理体制不断完善的同时，我国国有企业财务监督体制也在不断完善，目前已经基本形成了以维护国有资本权益为主的外部财务监督体制。这种体制的特点表现在：（1）国资委作为企业国有资本代表；（2）建立了较为系统的财务监督法规、条例和制度；（3）形成了政府各个职能部门如审计部门、财政部门、证监会、监察部门等对国有企业的财务监督分工制度和企业内部相互制衡的监督体制；（4）形成了外部财务监督运行程序和运行方式，并建立了一套对国有企业财务考核考评指标体系。

二、我国国有企业财务监督体制存在的问题

目前，国有企业外部财务监督与内部制衡的监督体制已经形成。但是在运行中财务监督体制仍然存在很多问题。表现在以下方面：

一是缺乏对企业经营管理者内部重大财务决策的行业有效监督。实际操作中，国有企业内部的重大财务决策，如投资、贷款、对外担保、企业并购或重组等重大决策，董事会讨论决定就可以实施。讨论过程中，监事会由于缺乏投票权，故而起到的是事后监督作用。事实证明，这种监督作用所起到效果很有限。

二是缺乏对国有企业经营管理高层个人经济状况的监督。由于现行财务监督体制对国有企业经营管理层的职务消费或公款消费缺乏明确规定，企业实际经营管理运行中资金大量流向企业经营管理层的畸形消费而缺乏有效的监督。另外，目前财务监督体制对经营管理层侵吞国有资产、谋取个人利益的监督非常薄弱，往往事后监督检查时发现后果已经形成。此外，国有企业经营管理层利用国有资产作为行贿的手段、逃避财务监督的手段比较隐秘，如赠送原始股票或者私建小金库等，使得外部财务监督的作用大打折扣。

三是缺乏对国有企业虚假会计信息、隐瞒财务信息的监督。由于国有企业委托人和代理人之间存在着信息不对称等原因，一些企业采取关联交易虚增利润手段编制虚假会计信息，造成国有资本大量流失。对于这种状况，目前的国有企业财务管理监督体制往往只能通过事后审计发现，而无法实现事前控制。

四是中介财务监督机构没有尽到应负的责任。作为社会中介机构的会计师事务所承担国有控股上市公司的财务报告审查，一些会计师事务所出具的年度财务报告审计鉴证严重失真。另外，会计师事务所通过与相关职能部门的公关“寻租”获得的业务收入远高于通过提高审计质量取得的业务收入，因此会计师事务所之间的不正当竞争严重，对披露国有企业违反规定的财务收支行为缺乏主动性意愿。

五是监督机构专职人员，如非上市的国有企业中的总会计师和国有控股上市公司的财务总监等，其在监督体制中的地位是归属董事会管理还是由政府主管部门指派规定不明确，这对企业整体财务监督体制的设置影响较大。其次，内部审计机构在监督体制中的地位也存在着相似的问题，直接影响到了财务监督的效率和作用。最后是现行的财务监督体制中，财务人员既要维持正常的财务运行，负责日常财务事项处理，又要代表有关部门对所在企业财务收支行为进行监督。这种身兼“运动员”和“裁判员”的多样化身份，带来了企业财务人员内部监督往往流于形式的问题。

以新疆金昆仑矿业有限责任公司为例，2009年10月新疆金昆仑矿业有限责任公司由宝钢集团八钢公司、新疆地矿局下属的新疆宝地矿业公司、巴州天山地质矿业公司共同出资组建成立。为了防止企业出现国有资产流失、财务监督弱化，会计信息失真等问题，该企业先后进行了财务管理制度改革，运用了会计委派制等制度。虽然会计委派制在一定程度上防止了国有资产流失，强化了会计监督，提高了财务信息的准确性。但实践证明，会计委派制只是一种治标方法，在企业现有的内部监督体制运行环境下其效果大打了折扣；此外，该企业属宝钢集团八钢公司下属的分公司，财务人员应由集团公司指派管理，但目前都是由公司自行管理，而公司的财务又是集中管理。这就造成了实际运作中财务人员无法对企业的经营决策给出合理建议的局面。

三、国有企业财务监督体制问题形成的因素分析

以上问题是由多种因素影响形成的，重要的因素有以下几个方面：（1）国有企业财务管理监督机制物质激励不足。目前国有企业的激励仍以传统的行政晋升和授予荣誉称号等精神激励为主，物质激励没有得到很好的采用，这样的结果不符合企业市场化的本质，同时也使得企业财务人员的业务活动缺乏经济效率。（2）国有企业财务运行机制即财务活动运行过程中各种因素相互作用、相互制约的关系。目前国有企业财务运行机制受到计划经济财务管理模式的影响，运行机制方面尚有不完善之处。如目前国有企业预算还是按照自上而下流程执行，而这种流程和方式显然已经不适合当前竞争激烈和变化的市场。再如国有企业的财务决策权还是掌握在政府相关主管部门手中，这使得政府与企业之间权利不清，责任不明，事实证明这种企业和政府共同控制的决策机制与市场经济发展的要求是不契合的。（3）国有企业财务控制机制不健全的影响。当前国有企业按照法律规定，政府的主管部门掌握企业关键管理人员的人事任免权，同时也就掌握了企业重大经营和财务决策控制权，而采取委托—代理形式的产权制度又使得政府不拥有企业的所有权，也不承担企业的经营风险，企业的实际控制权被转移到企业经营者手中，这也说明了国有公司财务管理控制机制不健全。（4）国家监督政策及执行还存在不足，使得监督机制实际运行方面效果较差。从目前看，很多国有企业尚未按照市场规则形成国有控股经营管理者的委托—代理关系。按照当前国家所有，分级管理的委托模式进行委托代理，导致委托环节和层次过多，使得不对称的信息更易发生扭曲。财务信息在委托过程中被各层级代理人按照符合自身利益的方式重新解读，致使财务监督机制在执行中往往流于形式。

以上的因素内在地影响了国有企业财务监督体制，其在实际中的表现形式有以下几点：（1）缺少真正代表国家投资人利益的财务监督机构和人员。从监事会制度看，监事会或者外部监督人员虽由国资委选派，但是其个人的薪酬、福利等均由其任职的企业承担。因此很难保证这些专业人员能真正代表国家所有者行使监督权。从治理结构的角度看，董事会成员的自身利益与国家所有者的利益存在差异，这种差异必然限制其代表国家所有者实行监督的愿望，很难实现对国有资产权益负责。另外，这些人员即使想真正起到监督作用，但是由于缺少专业财务知识的背景，使得进行财务监督成为不可能实现的任务。（2）董事会和监事会主要成员个人利益和政治前途与企业经营业绩挂钩，追求个人利益的考量促使企业往往在财务报表方面制造虚假财务信息，这使得企业财务年度报告审计委托制度的设计效果往往落空。（3）错综复杂的人际关系网往往影响财务监督制度的实施、违规财务事项以及相关人员的处理。加上人员素质参差不齐，个人的业务能力、政治素养和对待个人利益的态度等都决定了企业财务决策执行的不同效果。例如在财务监督方面，缺少监督所需必要财务知识的人员往往占据着关键的财务岗位，个别财务监督人员甚至会以手中的监督权谋取个人利益。这些都将在一定程度上影响财务监督作用的发挥。

四、国有企业财务管理监督体制建设体系研究

针对国有企业财务管理监督体制存在的问题和形成原因的剖析，可以从以下几个方面构建国有企业财务管理监督体制建设体系。

1.理顺法人治理结构，强化基础性监管。法人治理结构中所有者、董事会、监事会、经理层人员职务不能兼容；董事会下设财务委员会，确保董事会有能力进行财务监督；董事会成员应当包括社会化独立董事和专业化的执行董事，保证董事会代表公司管理公司财务和经营。

2.强化经常性财务监管。主要从以下几个方面进行财务监管。一是通过授权控制，对容易造成损失和资产流失的重要项目做出明确规定，规范日常财务活动的规范运作。二是通过资本预算强化对各责任单位经营管理业绩进行考核评价，确保经营管理和奖罚有一定的依据性。三是通过国资委向大型国有企业派驻监管代表，参与企业重大经营决策，加强控制。四是通过各级审计机构和企业内部审计，稽查和评价内部控制制度并加以完善。

3.强化阶段性监督。通过构建绩效考核平台的形式，与企业的绩效管理考核融合，最大限度地实现和保障国有资产的利益。

4.强化业绩考核体系，构建监管与考评互动的良性机制。在考核业绩时，可以综合考核财务信息和非财务信息。财务信息重点考核传统财务指标和现金流量指标。非财务信息指标方面，主要考察评估企业团队合作意识、创新能力与持续发展能力等。同时完善企业业绩考核指标体系和流程，将业绩目标层层分解，实现个人绩效与组织绩效有机结合。最终实现经营者激励与约束相结合，短期与长期一体化的薪酬框架，从而减轻财务管理监督的压力。

从完善国有企业财务管理监督体制来看，可以从日常经营监管、会计信息监管、重大事项监管等几个方面形成国有企业财务管理监督重点体系：（1）加强对采购、生产、销售、实物与货币资金等日常经营活动的财务监督。（2）加强对基本会计报表，会计政策、会计估计变更和会计差错更正、非货币性交易、关联方交易、合并会计报表等会计信息的财务监管。（3）加强对投资活动、项目实施环节、项目管理环节等重大事项的财务监管。

[1] 陈艳玲.新型国有资产管理体制下的国有资本财务监管研究[D].大连:东北财经大学硕士论文，2004:1-54

[2] 李燃.国资委对国有独资公司财务监督研究[D].合肥:合肥工业大学硕士论文，2005:1-64

[3] 王鹏举.国有企业财务监督探析[J].辽宁经济，2006(10):55

[4] 宋文阁.简论构建出资人财务监督体系[J].会计之友(上)，2007(1): 50-51

[5] 杨亚萍.试论集团公司如何实施对子公司的财务控制[J].上海会计，2001(12):27-29

（作者单位：宝钢集团新疆八一钢铁有限公司财务部 新疆乌鲁木齐 830052；新疆农业大学经济与贸易学院 新疆乌鲁木齐 830052）

（责编：若佳）

F234.3

A

1004-4914（2014）02-091-02