对政府公开虚假信息行为的司法审查

2014-03-31王鹏

华北电力大学学报（社会科学版） 2014年6期

王鹏

（清华大学法学院，北京 100084）

一、问题的提出

案例一：2009年，南京市的胡某以当地国土资源局发布的某地块出让、转让、变更及对土地登记等信息为虚假信息为由，请求法院判决发布政府虚假信息的行政行为违法，但法院以起诉针对的信息不明确、不具体为由，驳回了起诉①。

案例二：2011年，曹某诉上海市浦东新区规划和土地管理局，要求公开选址意见书和建设用地规划许可证等政府文件一案中，原告认为该局公开的制作于2000年建设用地规划许可证是虚假文件，因为其签发单位是2001年才出现的“上海市南汇区规划管理局”。对这一可能直接决定案件结果的诉求，法院虽然称该局“不应该提供其他虚假信息”，但并未进一步直接审查其真实性，仅以程序瑕疵为由撤消了相关《告知书》②。

案例三：2014年4月10日，兰州市发生自来水苯超标事件。但兰州市政府、甘肃省环保厅等部门在随后举行的新闻发布会上却称，苯超标时间为4月11日。此外，在之后疾控中心发布的实时水质信息监测报告中，仅包含苯含量数据，对《生活饮用水卫生标准》GB5749－2006规定的其它一百余项数据均未检测，影响了信息的真实性和权威性。之后，5位兰州市民到当地法院起诉自来水公司，被以不符合《民事诉讼法》规定的公益诉讼原告资格为由驳回。

上述案例表明，在信息公开实践中，由于种种原因，政府可能存在公开虚假信息的行为。这里所提的“虚假信息”，根据学界的观点，是指由政府发布的、与真实信息相反的、不具有“及时”、“准确”、“明确”、“客观”以及“完整”等要素的信息。

遗憾的是，当前对政府发布虚假信息行为的救济方式仅有行政救济，缺少司法的审查和救济。以“信息公开”和“虚假”（或“过错”、“责任”、“错误”）检索“北大法宝”网站，能得到2部部门规章和83部地方政府公布的规范性文件，这些文件对政府公开虚假信息行为的规定有三个特点：一是处理方式主要为行政处分，包括责令改正、警告、记过、记大过、降级、撤职以及开除等，此外还包括责令改正、通报批评等；二是处罚对象主要是虚假信息公开的相关责任人，对政府部门的责任没有规定；三是没有提及法院对虚假信息的审查和救济。如果以与“虚假”相反的“准确”、“及时”等词汇检索相关法律，在去除重复和无意义的规范后，能得到7部法律规范①由于这一方面的地方文件全部重复中央文件表述，因此本文只列举检索发现的7项法律和中央政府法规规章，包括：《突发事件应对法》、《传染病防治法》、《国家突发公共事件总体应急预案》、《国务院关于全面加强应急管理工作的意见》、《卫生部关于做好贯彻实施〈中华人民共和国政府信息公开条例〉工作的通知》、《中华人民共和国交通运输部施行〈政府信息公开条例〉办法》和《环境信息公开办法（试行）》。。这些规范规定了政府信息公开的及时准确等正面要求，其中《突发事件应对法》等还规定了违反这些要求的法律责任，但这些规定过于笼统，难以在实践中操作，而且缺乏法院审查方面的规定。此外，信息公开的总“纲领”《政府信息公开条例》（简称《条例》）和《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》（简称《规定》）对政府公开的虚假信息能否进行司法审查也模棱两可。《条例》第9条、13条、33条和35条对政府信息公开的范围、申请资格和责任的规定，《规定》第1条和第2条关于受案范围的规定由于较为抽象，在政府信息司法实践中引起了较多争议，使虚假信息的发布行为成为司法审查的“灰色地带”。另外与法律规范类似，在司法实践中法院也往往难以发挥对虚假信息的审查作用。由于法律规定的模糊及举证困难等原因，法院对政府明显错误的信息有两种处理方式：一是将虚假信息认定为未公开信息，二是对行政诉讼原告请求进行真实性审查的诉求不予回应。

然而，现实中法院对政府公布虚假信息行为不予审查的做法，并不代表不应该对其进行司法审查。哲学家休谟认为“是”（实然）与“应该”不能混同，否则“就会推翻一切通俗的道德学体系［1］”。只有在系统全面的分析应然和实然之间区别的基础上，认清实然的特性，并结合具体情形，才能创造合适条件，使实然向应然转化。从虚假信息的危害性、司法的作用和“有权利必有救济”原则来看，法院对政府虚假信息的审查有一定的必要性。当然，由于上述我国法律规范的问题和司法的特性，法院对政府虚假信息的审查存在一定的障碍，因此法院审查应遵循一定的界限和标准，以达到司法谦抑和权利保护之间的平衡。

二、司法救济的必要性和障碍

如上文所说，除行政机关内部救济方式外，由法院对政府公开虚假信息的行为进行审查也是非常有必要的。具体来讲，法院对政府此种行为进行审查既符合法治政府的要求，又避免了行政机关“自力救济”的无效性，而且还有利于维护公民的合法权利，“实现人民群众对政府工作的知情权、参与权和监督权［2］”。

（一）司法救济的必要性

首先这是建设法治政府的必要条件。法治政府应该是“有限有为的政府”和“诚信负责的政府［3］”。随着市场经济的发展和法治社会的健全，政府发布的信息逐渐成为对公民和社会至关重要的“公共产品”。而且由于政府在收集和处理信息方面天然的优势，其发布的信息往往较个人信息有更高的可信度和真实性。但这也是一把“双刃剑”，由于政府处于信息垄断的地位，其可能在发布信息时出于自身利益的考虑公开虚假信息，这在“政府公司化”［4］倾向严重的今天表现尤为突出。在这种“政府失灵”的情况下，仅靠政府自我调整是不可能有效规制其行为的，因此有必要引入独立的第三方——法院，对其行为进行监督。另外从信赖保护原则看，法治政府要求政府要有“信用”与“信赖”，是“诚实政府”［5］，也就是说如果人民对政府存有“信赖利益”，其利益就应受到司法的保护或救济。可见，法治政府信息公开的初衷和基本目的就在于提供真实可靠的信息，这是信息公开的前提条件和题中之义，任何违反这一原则的行为都应当受到法院的外部监督和审查。

其次是行政救济方式的低效率。尽管当前在规范层面已经对政府公开虚假信息的行为进行了规制，但无论是从实践中，还是在理论上，这种单一行政控制方式的低效率都已经有所显示。在现实层面，尽管存在众多规范地方政府信息公开质量的文件，但当前地方政府依然存在大量公开虚假信息的行为，以“政府信息”和“虚假”（或“错误”、“虚假信息”、“不真实”等同义词）检索中国知网“中国重要报纸全文数据库”全文，能得到近800条结果，其中大多数都是关于虚假政府信息的报道。在理论层面，任何没有外部监督的权力都会导致其低效甚至腐败，“为了遏制行政权的恶和保护个人权益不受强势行政权的非法侵害，只有通过外在力量来控制和制约行政权［6］”。同时，行政监督的低效也导致了行政违法成本的降低，出现“发布错误信息－行政自我规制低效－违法成本低－发布错误信息”的恶性循环。因此，对政府公开信息质量的控制，需要引入外在监督机制，主要是社会力量和法院。对于前者，根据《条例》第33条，社会力量对政府不履行信息公开义务的监督方式是向有关行政机关举报，这样在绕了“信息错误－举报－行政内部监督”这样的一个大圈子后，又回到了行政自我规制的范畴。由法院对政府虚假信息进行审查，则能够避免这种尴尬。

再次是保护公民合法权利的需要。政府公布虚假信息是对公民知情权、监督权等权利的直接侵害。我国信息公开的立法体现了对权利保护范围不断扩大的取向：《行政诉讼法》第11条不仅规定了法院受理“认为行政机关侵犯其他人身权、财产权”的案件，还有“受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件”这一兜底条款，而《条例》33条则将法院受案范围拓展至“公民、法人或者其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益”的行政行为，体现了“原则性与灵活性相结合”与“法定性和实践性相结合［7］18－19”等原则。此外，“有权利必有救济”，政府虚假信息可能会对公民权利产生不利影响，在行政机关不能提供有效救济的情况下，根据“司法最终”原理，应由法院提供最后的救济途径。印度在其 2005《信息法案》（The Right to Information Act）第18条（1）（a）中就指出，公民可就其认为的不完整、误导或虚假的信息（incomplete，misleading or false information）提出申诉（complaint）①The Right to Information Act，2005［EB／OL］．http：／／righttoinformation．gov．in／webactrti．htm．。

（二）司法审查的障碍

1．司法理念障碍

这里主要涉及到对“司法谦抑性”和审查效果的理解。有研究者从法院和行政机关分工的角度指出，“行政管理具有很强的专业性和时效性，法律授予其很大的自由裁量空间，这是司法机关无法替代的。［8］”而政府公开信息的正确与否应该属于行政机关自我判定的范畴，而并非法院所应涉足之领域。法院对政府虚假信息的审查将导致“司法能动主义［9］”，使法院权力过度扩张。另外从审查效果看，由于政府公开虚假信息行为并非一种典型的具体行政行为，而是更多的表现为行政事实行为，不会产生法律上的效果，因此法院对这种行为的审查缺乏法律依据。

2．受案范围障碍

从受案范围来看，当前法律和规范的相关规定较为模糊。《条例》第33条和《规定》第1条关于受案范围的规定都没有明确的将政府公开虚假信息的行为纳入司法审查的范围，这体现在两个方面：一是保护范围狭窄。尽管《规定》第1条第（二）款将信息公开的适当形式纳入受案范围、第（四）款规定与“自身相关的政府信息”不准确的可以提起诉讼，但这两个条款仅是错误信息的一个表现形式，而且根据《条例》第25条，这里“自身相关”的内涵较为狭窄：一方面，仅限于“税费缴纳、社会保障、医疗卫生”等内容［7］29。另一方面，根据《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第1条第6款，“不产生实际影响”的行为不属于受案范围。二是上述两规范仅将诉讼范围限于“具体行政行为”，在这种语境下，对于多表现为行政事实行为的虚假政府信息公开行为很难纳入诉讼的范围。为此有学者认为这是由于我国没有将行政诉讼类型化，只有全面建立“客观诉讼”和“主观诉讼”制度［10］，对《行政诉讼法》、《规定》及《条例》等法律规范进行彻底改造，才能解决这一问题。但对当前存在的政府公开虚假信息问题，没有提出具体可行的路径和策略。

3．制度构建障碍

还有研究者认为，尽管有必要对政府公开虚假信息的行为进行审查，但即便克服了上述两个障碍，法院在实践操作中依然存在众多问题，包括：政府信息有较强专业性和科学性，法院难以判定其真伪；证据问题，包括举证责任分配、调查举证、证据证明力以及证据判定标准等问题；错误信息与国家秘密等的平衡问题；审查标准问题；判决形式问题；对相对人的赔偿（补偿）问题等等。

这三个障碍是相互关联的，只有在解决障碍一与二的基础上，才能考虑障碍三，从理论和实践看，障碍二是关键问题，受到了最多的讨论和关注。由于司法理念和受案范围对制度构建在方向、框架和理念上有根本性影响，因此本文拟首先讨论前两个障碍，并在此基础上进一步探讨具体制度的构建问题。

三、障碍的克服：司法理念与受案范围

（一）对司法理念的再认识

如上所述，当前认为司法机关不宜审查行政机关虚假信息的原因，在很大程度上是出于对司法地位的考虑和对审查效果的担忧。从司法的地位来看，其应保持谦抑性，但这种谦抑性并不是对行政权一味的退让。以美国为例，其最高法院对谦抑性的理解就随着时代和案件的变化而变化，甚至出现了以“忽视先例”、“法官造法”以及“结果导向”为特征的“司法能动主义”（Judicial Activism）倾向［11］。但应注意的是这种司法的主动性不是无限的，美国最高院提出了多种限制的标准，如在“俄亥俄林业公司诉塞拉俱乐部”（Ohio Forestry Ass＇n，Inc．v．Sierra Club）①118S．Ct 1665，1668（1998）．案中，在处理司法权与行政权关系问题上最高院提出了法院受理案件的三个标准：延迟审查的危害、司法审查是否对行政权构成了不当干预以及事实情况是否有利于司法审查［12］。可见，司法的谦抑理念并不代表其对政府行为的过度退缩，只要遵守法定的标准，法院就能达到谦抑性和审查权扩张之间的平衡。在审查效果上，尽管对虚假信息的判定需要一定专业知识，但一方面，法院可引入第三方专家证人，以提高对专业知识的判定能力；更重要的是，由于是“程序决定了法治与态意的人治之间的基本区别［13］”，法院对虚假信息的审查必然包含程序合法性问题，而现实中，如本文的三个案例，行政机关发布的错误信息往往是由于未遵守法定程序，因此法院能够通过对程序的控制达到控制信息质量的目的。

（二）受案范围的明确

法院对政府虚假信息审查的受案范围是理论和实践中讨论的关键问题，从笔者搜集到的几十篇重要文献和著作看，几乎都涉及到法院受案范围的研究。这些成果可分为两类②限于篇幅，这里不再一一列举学者观点，具体内容可参见本文所引注释和参考文献。：一类是将诉讼类型化作为解决这一问题的根本途径，另一类是主张“细分”虚假信息的种类，尽量将“合适”的政府行为纳入法院的审查。笔者认为，当前解决政府公开虚假信息的基本思路是保证法的稳定性和变动性的统一，因此应综合这两种认识，对公开虚假信息的行为进行分类，使当前法律能最大限度的容纳一部分此类行为，并根据法理和国外经验对法规范进行修改，以实现法院对虚假信息的全面审查。从我国《行政诉讼法》和《条例》、《规定》体现出的“与公民利益直接相关”的精神来看，公民对公开虚假信息行为的诉讼可分为两类：一类是主观诉讼，即虚假信息与公民有直接利害关系，另一类是客观诉讼，即虚假信息与公共利益有直接关系。但鉴于问题的复杂性，需要对这两类诉讼作进一步细分。

1．主观诉讼与法院审查

主观诉讼强调的是法院对利害关系人诉求的直接回应，“法院审判须更强调回应原告的诉讼请求［14］”。从实践看，关于虚假信息的主观诉讼所针对的对象主要有两种：单纯发布虚假信息的行为和作为具体行政行为组成部分的发布虚假信息的行为。

在主观诉讼视角中，法院可对单纯发布虚假信息的行为直接进行审查。根据我国《行政诉讼法》第11条、《条例》第13条、《规定》第1条第四款和第5条的规定：a．如果行政机关依申请公开的的信息不准确，则利益相关人在提供了“更正申请以及政府信息与其自身相关且记录不准确的事实根据”后，能够向法院提起诉讼。b．如果行政机关主动公开的信息不准确（包括因情态发展而导致的不准确），且其内容确实关涉特定第三人利益的，该第三人得依上述证据规定，提出对该信息的审查权。国外在这一方面也有类似的规定，如澳大利亚的《信息自由法》（Freedom of Information Act 1982）第五部分“对个人信息的修正和注释”（Amendment and Annotation of Personal Records）第48条（a）款就规定公民可就政府公开的与其相关的“不完善、不正确、过时或误导”（incomplete，incorrect，out of date or misleading）的信息提出更正，并可提起诉讼。借鉴其经验，我国法院应该对“准确”一词的外延做扩大解释，使其能与虚假信息的外延重合，将不完整、有涂改的信息都作“不准确”解释。这也就意味着，在主观诉讼方面法院可在不改变法律规范的情况下，对虚假信息行使较为完整的审查权。

在政府公开虚假信息的行为属于具体行政行为组成部分的情况下，由于公开虚假信息行为被政府的一项具体行政行为所包容，会出现两种情形：a．公民以虚假信息作为起诉对象。由于此时虚假信息仅是具体行政行为的一部分，从节约诉讼成本和诉讼实效性考虑，法院应不予受理或驳回此诉求。如在“夏国芳等224人诉北仑区人民政府政府信息公开案①（2006）甫镇行初字第22号。”中，原告以政府主动公开信息的行为违法为由，而非征地行为违法，提起诉讼，对此法院认为既然原告明知公告内容，其诉求“无实际意义，也没有必要”。b．公民以具体行政行为为起诉对象。根据《行政诉讼法》第11条，人民法院有权对具体行政行为进行审查，据此法院应以行政行为违法作为主要案由，并附带审查信息的真实性，并将其作为行政行为是否违法的判定标准之一。如经审查确认为虚假信息，则法院可判决具体行政行为违法或无效。

2．客观诉讼与法院审查

与主观诉讼相比，客观诉讼较为复杂，需要平衡法律规定和法理、现实之间的冲突。一方面法律和司法解释之所以没有明确赋予法院审查权，是因为这类诉讼“带有公益诉讼的性质，这在目前的《行政诉讼法》的架构之下是较难突破的［15］”；但另一方面如上所述，法院对虚假信息的审查确有其必要性。为维护二者平衡，防止出现“囚徒困境”，“折中”无疑是最好的选择。具体思路是：首先尝试将客观诉讼“迂回转化”为主观诉讼；对无法转化的，发挥立法和司法裁量的作用，将其逐步纳入诉讼范围。

（1）将客观诉讼转化为主观诉讼

根据法律和规范，客观诉讼转化为主观诉讼的关键在于对“合法权益”的认定。《条例》第6条规定，行政机关发现可能影响社会稳定、扰乱社会管理秩序的虚假信息，应当发布准确信息予以澄清，这构成了政府法定义务的一部分。而根据《规定》第3条，公民在“行政机关不依法履行主动公开政府信息义务”的情况下，可提起诉讼。同时根据《行政诉讼法》第11条第（八）款“认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的”和《规定》第1条第（五）款“认为行政机关在政府信息公开工作中的其他具体行政行为侵犯其合法权益的”的规定，对于政府公开的虚假信息，如果公民认为侵害了其合法权益，可向法院提起诉讼。此外应该注意的是，这里的合法权益有两层含义：一是法定性，即公民“应当证明其与被诉的行政行为有法律上的利害关系②京高法发［2009］150号：《北京市高级人民法院关于行政审判适用法律问题的解答》。”；二是直接性，即利益（或损失）与虚假信息的公布在法律上有直接的因果关系。之所以需加这样的限制，是因为“权利是一种相对的，而不是绝对的主张［16］”，即便在较为重视公民知情权的美国，其《信息自由法》（Freedom of Information Act）也规定，公众请求公开起诉时，限于受到不利影响的人［17］。在司法裁判中，法院首先应考虑能否将客观诉讼转化为主观诉讼，以尽量在当前法律的范围内实现对虚假信息的审查。

（2）立法明确客观诉讼的范围

立法扩大客观诉讼的范围有其必要性。“从现有政府信息公开专门法律规范内容来看，其主要立法目的是反腐倡廉和推进民主政治建设，保障知情权”［18］。“行政诉讼受案范围的确定应当以保护公民、法人和其他组织的诉权为原则，不能仅仅因行政行为的分类就将某些类型的行政行为排除在司法审查范围之外。［19］”我国台湾学者也同样认为，对于行政行为，无论是具体行政行为还是行政事实行为，只要其导致了不利后果，相对人就对此有“结果除去请求权［20］”。而且扩大范围并不意味着“滥诉”的出现，因为在中国“诉讼是要成本的，没事找事或以诉讼为乐的情况，极难出现。［21］”

但受案范围的扩大并不是没有限制的。首先，受案范围的扩大应与社会现实相适应。在1989年制定《行政诉讼法》过程中，原全国人大常委会副委员长王汉斌指出：由于观念更新、不习惯、不适应以及承受力等问题，“对受案范围现在还不宜规定太宽，而应逐渐扩大，以利于行政诉讼制度的推行。［22］”这一论断在当前我国司法资源紧张且司法机关地位较低的情况下依然成立。其次，即便是在法治发达的国家或地区，法院对具有公益诉讼性质的客观诉讼也不是一概受理的，“客观诉讼是否应为司法审判权的范围，亦在国外引起争论［23］”。境外对客观诉讼的限制主要有两类：一是以“公益代表”替代公民行使诉权；二是以单行法律确立公民或检察官诉权。前者如在德国，根据其《行政法院法》第35条第1款和第36条第1款，公益检察官（或代表人）参与体现公益的客观诉讼，民众则无此权利。后者如在美国和我国台湾地区。美国最高法院早在1943年就于“纽约州联合工业公司诉伊斯卡案”①134F．2d694（2dCir．1943）．（Associated Industries of New York State，Inc．v．Ickes）中指出，国会“有权以法律指定其他当事人作为私人检察总长（Private Attorney General），主张公共利益”；《联邦行政程序法》（Administrative Procedure Act）第702条也确立了“申请保护的利益可能属于有关法律或宪法所保护的利益［24］”这一标准。可见，美国对客观诉讼范围的规定是原则性的，必须经过单行法的进一步规定方可实施，如美国通过《清洁空气法》、《清洁水法》及“缅因州人民联盟诉马尼科洛公司案”②471F．3d277．（Maine People’sAlliance v．Mallinckrodt，Inc．）等司法判例进一步建立的环境公益诉讼制度。与美国相似，我国台湾地区“行政诉讼法”第9条在赋予公民公益诉讼权的同时，附加了一个但书：“但以法律有特别规定者为限”，使该规定成为衔接其他单行法（如“空气污染防治法”第74条第1款）的原则性规定。

因此，我国未来相关立法应考虑现实情况，并借鉴国外经验，在原则上规定公民和检察机关有权提起客观诉讼的前提下，在单行法（或部门法）中分门别类的授予公民或检察机关对政府虚假信息提起客观诉讼的权利。首先应修改《行政诉讼法》第11条，将公民提起客观诉讼的权利纳入行政诉讼的受案范围。因为根据《立法法》第8条，诉讼制度必须由法律规定，受案范围作为诉讼制度的组成部分，必须首先由《行政诉讼法》进行规定。在此基础上修改《条例》第33条和《规定》第1条，规定公民可对虚假信息提起诉讼，但具体应由法律规定。之后修改单行法，在特定领域将行政机关公开虚假信息的行为纳入司法审查的范围。从维持法律体系完整性的目标和国外实践来看，当前可在《突发事件应对法》、《传染病防治法》和环境性立法（如《环境保护法》和《大气污染防治法》）中首先确立对政府虚假信息的审查。之所以是这三类法律，是因为如本文第一部分所述，前两部法律已经有了较为完整的信息公开责任体系，而且突发事件和传染性带有紧迫性，对政府虚假信息的审查既能最大限度保持法体系的完整，又能维护社会稳定和政府公信力。环境性立法之所以需要建立这一机制，是因为从西方法治发达国家的实践来看，其客观诉讼基本上都包含了环境保护的内容，因而有丰富的经验可资借鉴。

（3）司法裁量权

对虚假信息的审查需要法院司法裁量权的运用。政府信息公开诉讼是一种“新型”、“特殊的诉讼类型［25］”，仅靠规制传统行政行为的《行政诉讼法》来确定受案范围有一定的局限性。同时，规定信息公开的《条例》作为行政机关制定的行政法规，根据“不能做自己案件的法官”原则，不得规定行政案件的受案范围。因此在立法和行政机关均有局限性和滞后性的情况下，对政府虚假信息的审查就需要发挥法院的裁量作用。例如在美国环境公益诉讼中，其最高法院就发挥了积极作用，其在“联邦电讯委员会诉桑德斯兄弟无线电广播站案”③309U．S．470（1940）．（FCC v．Sanders Brothers Radio Station）、“数据处理服务公司诉坎普案①397U．S．150（1970）．”（Data Processing Service Organizations，Inc．v．Camp）、“塞拉俱乐部诉莫顿案②405U．S．727（1972）．”（Sierra Club v．Morton）及“卢坚诉野生动物联合会案③496U．S．871（1990）．”（Lujan v．National Wildlife Federation）等系列案件中，在尊重法律规定的前提下，对法律权利、损害认定及原告资格等进行了一系列解释，促进了环境客观诉讼制度的构建。当前我国法院也应积极运用其司法裁量权，在处理政府公开虚假信息的案件中，应特别注意四个方面：首先，在原告资格认定方面，法院应该对当事人权益受损程度、诉求针对行政行为的性质及证据是否能初步证明信息虚假等方面进行主动审查，以明确原告资格，防止“滥诉”的发生；其次，将虚假信息造成相对人信赖利益损失的情形纳入主观诉讼的范围，作为相对人的“合法权益”对待；再次，区分政府公开虚假信息行为和不公开信息的行为，因为二者在行为方式和法律责任上都有所差别，不能同等对待。最后，最高院可考虑发布审理虚假信息的指导性案例，以期对下级法院的审判活动形成更为细致的指导。

四、障碍的克服：制度构建

司法理念和受案范围是进行制度构建的前提。在明确了政府公开虚假信息受案范围的基础上，应进一步探讨法院在处理这类案件中的制度构建，以完善相应的审查机制。具体来说，在审判实践中主要有四个方面需要明确和完善，即审查标准、举证责任、判决形式以及赔偿（补偿）责任。

（一）审查标准

在审理政府公开虚假信息的案件中，法院应该坚持合法性审查原则。尽管无论是在大陆法系还是在英美法系国家，其法院均有权对行政行为的合理性进行审查，如“美国的宪法至少为司法审查对行政机关是否滥用自由裁量权提供了保障［26］”，但一方面，从作为上位法的《行政诉讼法》的基本架构看，除行政处罚“明显不当”外，法院仅能审查行政行为的合法性；另一方面，即便是进行合理性审查的国家，法院也较为谨慎，常常“只在其特长范围内就法律问题进行裁决”，“并不阐释合理的具体涵义［27］”。因此我国法院对公开虚假信息的行为进行合法性才是较为稳妥的选择。具体来说，根据《行政诉讼法》第5条和第54条，法院应审查行政机关在公布虚假信息时有没有出现适用法律、法规错误、违反法定程序、超越职权以及滥用职权等行为。另外，根据《条例》第6条，《规定》第1条第1款第（四）项的规定，法院有权对公开信息的及时性和准确性进行审查；根据《条例》第二章、第三章，法院有权对政府主动公开信息的“范围、方式和程序 ”等内容进行审查。法院在审查虚假信息的过程中应依照上述规定，对实体和程序等内容进行审查。

在合法性审查过程中，法院对虚假信息的审查可能与反信息公开④即阻止行政机关公开某信息的行为。发生冲突。这里又可分为两种情形：一是虚假信息与第三人利益相关。根据《条例》第23条，行政机关不得随意公开公民的个人隐私或商业秘密，在这种情况下就会产生公民权利之间的博弈，如知情权与隐私权，对此恰当的做法是通知相关第三人，允许其作为利害关系人参加信息真实性诉讼，或者允许其作为原告，单独提起反信息公开诉讼。二是虚假信息与国家秘密等相关。在这一方面与《条例》形成博弈关系的法律主要有：《保守国家秘密法》第2条、第9条、第13条和第20条，《档案法》第2条、第13条、第16条、第19条和第20条。尽管这些法律“都是上世纪制定的，有些规定与政务信息公开原则有冲突［28］”，但其位阶较高，在司法实践中不宜随意改变，对此类信息，应主要通过政府的内部监督保证其真实性，法院也可通过不公开审理的方式，尽量保证对此类信息的审查权。

另外，在单行法（或部门法）专门规定了客观诉讼情形下，法院应当对虚假信息有更严格的界定标准。这是因为这类法律规范的对象都具有较强的危害，虚假信息可能导致极为不利的后果。对此法院审查可考虑两个方面：一是信息的社会效果，“突发事件信息公开需要对社会效果的考量［29］”，对引起了社会恐慌的信息，如果其较为模糊，法院应该认定为虚假信息。二是信息的针对性，对于行政机关发布的技术性过强且内容混乱复杂的信息，如果其没有通俗的文字对信息内容进行讲解或说明，法院可认定其为虚假信息。

（二）举证责任

在政府公开虚假信息的情况下，根据《行政诉讼法》举证责任的规定，结合《条例》和《规定》的内容，原告需要提供的证据包括：（依申请的情况下）证明申请信息属于公开的范围并且符合法定条件，被告提供的信息内容，其与公开信息的利害关系，初步证明虚假信息的证据资料等。被告的举证责任包括：遵守了信息公开法定程序和期限的证明；公开信息属于法定公开的范围；证明信息正确性的相关材料，包括信息公开的方式、时间与载体等。

（三）判决形式

1．原告请求确认政府信息为虚假信息。在这种情况下，如果法院经查明发现政府信息为真实信息，则应判决驳回原告诉讼请求；如果法院查明信息确实为虚假信息，则可发布确认判决，并可同时责令行政机关限期重新公开信息。对于重新公开信息真伪有争议的，仍可提起行政诉讼。

2．原告以信息虚假为由，请求撤销政府公开虚假信息的行为。在这种情况下，如果法院查明信息为真实信息，则应驳回原告诉求；如果法院查明信息为假，则可据此撤销该行政行为，并可要求政府限期重新发布信息；如果法院查明信息为真，但公开行为在程序等其他方面违法，根据《行政诉讼法》第5条、第54条第一款规定的“全案审理原则”，法院仍应依程序错误等理由撤销该行政行为。此外对于上文提到的，在公开虚假信息行为是一个具体行政行为组成部分的情况下，法院应审查该具体行政行为，对原告单独的提出的审查该虚假信息的诉请不予受理或直接裁定驳回。

（四）赔偿（补偿）责任

对公开虚假信息行为的赔偿要求可按照《国家赔偿法》和《行政诉讼法》的规定进行。从条件来看，虚假信息应对申请人造成了现实的、确定的损害，二者必须有直接的因果关系，而且这种损害不能是间接地或预期的损害。从申请机关来看，根据《行政诉讼法》第67条，公民可在提起行政诉讼时一并提出赔偿申请，或者先向行政机关提出，对其决定不服的，再行提起赔偿诉讼。

如果政府由于客观原因发布了虚假信息，则应根据公平、合理、及时与公开等原则［30］对受害人进行补偿。“政府公开的信息总会受到一系列外部条件的影响，因此其真实性并不能绝对得到保证［31］”。由于社会信息复杂多变且内容极其庞大，政府在收集整理过程中，由于认识本身的局限性，难免会出现公开虚假信息的情况。如果相对人出于对政府的信任而为某种行为并造成了损害，其对政府的“信赖利益”应当得到法律的保护。在这种情况下，行政机关应通过公平原则和正当法律程序，对相对人予以补偿，以弥补其合法权利因政府行为而导致的特别损害。

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