农村土地承包经营权流转的问题与建议

王金山 李炳义 张卫红

农村土地承包经营权流转的问题与建议

王金山 李炳义 张卫红

2014年中央一号文件明确指出，在土地承包关系保持稳定并长久不变的前提下，坚持依法自愿有偿原则，引导农村土地承包经营权有序流转，鼓励和支持承包土地向专业大户、家庭农场、农民合作社流转，发展多种形式的适度规模经营，是发展现代农业的客观要求。我们对盐山农村土地经营权流转情况进行了调研。

一、基本情况

党的十七届三中全会作出《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》以来，我县高度重视农村土地流转工作，按照《土地承包法》的规定，坚持依法、自愿、有偿的原则，积极引导农民开展农村土地承包经营权流转。全县家庭承包耕地总面积57.75万亩。已流转面积7.06万亩。初步建立了土地流转服务机构，目前共建立县级土地流转服务大厅1个，乡镇土地流转服务中心12个。

农村土地承包经营权流转为当地农村经济发展注入了巨大活力，有力地促进了主导产业的形成和发展，成为农业增效、农民增收的重要手段。一是提高了土地产出效益。土地向种养大户、科技能手和龙头企业集中后，使以往由于缺资金、缺技术、缺劳力等原因导致农业生产效益降低的状况得到有效改善。二是拓宽了增收渠道，增加了农民收入。通过土地流转，农民不仅能获得一份稳定的土地流转收入，又能以产业工人的身份为企业或大户打工，获得务工收入。据对部分流转大户调查，转出户平均每亩可获流转费收入400元左右，土地转出后，腾出的剩余劳力每年可获务工收入1.5—2万元。三是加快了产业结构调整，促进了“一村一品”的形成和主导产业的发展。目前，通过土地流转催生了一批种养大户和专业村，也形成了一批具有地域特色的农业板块经济。加快了高效农业标准示范园区、设施蔬菜示范园区以及枣业园区的规划的初步实现。四是促进了农民分工分业。使一批从事农业生产的农户逐步摆脱了土地的束缚，从单纯种养业向从事农业技术、市场服务等身份转变，形成了一批农产品营销专业户和农村经纪人队伍，推动了农业的市场化、专业化、企业化发展。

二、主要工作措施

1、强化组织领导，确保三个到位。一是确保组织领导到位。2013年县政府出台了《关于推动农村土地流转发展适度规模经营的意见》，成立了农村土地流转工作领导小组和办事机构。二是确保思想认识到位。召开专题会议，学习了省、市文件精神；三是确保宣传发动到位。全县上下充分利用各种宣传媒体，采取召开培训会、动员会、办宣传专栏、印宣传资料等形式，大力宣传有关政策法规知识，让广大农民群众了解政策，消除误解，为农村土地健康有序流转创造良好的群众基础。

2、把握三个原则，依法推进农村土地承包经营权流转。一是坚持土地承包关系保持稳定并长久不变的原则。二是坚持依法、自愿、有偿的原则。制定出台了《农村土地承包经营权流转工作实施方案》，从流转的方法和程序上对流转双方的行为进行全面规范，坚持以市场化的手段推进农村土地承包经营权流转，达到“双赢”效果。三是严格坚持“三个不得”的原则。即：农村土地承包经营权流转不得改变土地集体所有性质、不得改变土地用途、不得损害农民土地承包权益。

3、因地制宜、科学制定发展规划，积极引导农村土地承包经营权流转。按照“区域规划、连片开发、项目招商、集约经营”的思路，将最具发展潜力的土地资源整板块、成规模地包装成优质项目，引进有实力的业主参与土地流转。对转出农户，利用“新型农民职业培训”、“阳光工程”等项目，对农民进行免费专项技术培训、职业技能培训及创业培训，增强就业能力。

4、加强管理，确保农村土地承包经营权有序流转。一是夯实基础，健全管理制度。二是规范流转合同，健全合同管理档案。我县统一印制了规范的土地流转合同文本，乡镇农村土地流转服务中心也积极深入村指导流转双方规范签订流转合同。全县初步建立起了县有库、乡有档、村有册的档案管理体系。三是积极推进县、乡、村三级流转信息服务平台建设。四是抓好以仲裁机构队伍建设为核心的纠纷调处机制建设，建立健全包括协商、调解、仲裁、司法等多渠道调处流转纠纷的调处制度，努力为土地流转培育良好的市场环境。

三、存在问题

盐山县虽然土地流转取得了一定成绩，但据我们调查，依然存在着一些问题，主要表现为：

1、农民的恋土情结较重。由于农民长期受农村传统思想的影响，尽管一些农民已经长期从事二、三产业，但仍不愿放弃土地承包经营权，把土地看成了“保命田”、“退路田”，担心土地流转后，万一失业，今后的生活得不到保障。还有不少农户怕政策多变，对农村土地的所有权、承包权、经营权、收益权、处分权等概念混淆不清，担心土地流转后，可能会丧失以后的土地增值收益和征用时的经济补偿。

2、集中成片流转难度较大。一是当前土地分户经营的分散性与土地流转规模经营之间的矛盾日益突出。在实施土地规模流转时，往往因为一户或几户承包户不能谈妥，而使得土地规模流转操作困难，从而导致土地流转比较分散，难以吸引规模化机械化程度较高的高效农业产业化项目落户，制约了农业规模经营的发展。二是土地规模流转受经营条件的制约。农业生产的季节性较强，生产旺季用工短缺现象严重，而且用工成本较高。市场风险和自然风险阻碍着农业生产规模经营的发展。

3、政策措施激励作用不强。一是对流转农户及经营主体政策激励较弱。二是对乡镇、村做好土地流转服务工作的激励措施还不够有力，基层干部积极性普遍不高。

4、土地流转行为不够规范。主要表现在流转程序的不规范和流转契约的不完善，一是由乡镇政府引导推动的土地流转，通过村流转出租，尽管有较为正规的协议合同，但合同的某些细节还不详尽，存在一些可能引起纠纷的潜在问题。二是农民相对文化素质不高，契约意识不强。以前在不少地方，农民在亲戚、熟人、同村农民之间的土地流转，往往通过口头协议、或私自订立的简单协议为主，容易引发纠纷。三是土地流转纠纷调解仲裁机制不完善，针对土地流转中产生的纠纷和矛盾，缺少快速有效的调处机制。

四、建议

1、提高思想认识，正确把握新一轮农村土地经营制度改革的内涵。一要明确农村土地流转的主体是农户，充分尊重群众意愿，坚决杜绝以集体组织是土地所有者身份、或以农业产业化为借口强迫农民搞流转。二要充分认识农村土地流转是路径而非目的，农村土地流转必须同农业产业化、规模化、现代化有机结合起来，并不是只要搞了土地流转，农业就会发展，农民就会增收。三要强化法律和政策的宣传引导，通过多种渠道，广泛深入宣传《农村土地承包法》、《农村土地承包经营权流转管理办法》等相关法律法规以及已经出台的政策措施，大力宣传土地流转的意义和目的、对农民带来的利益和好处等，使广大基层干部和农民群众理解并积极支持土地流转工作，消除思想顾虑。

2、加大扶持力度，加快推进农村土地承包经营权流转和发展适度规模经营。一要重点围绕当地农业区域布局规划，结合特色优势农业产业基地建设、农业科技示范园区建设和土地整理、农业综合开发等项目，积极引导从事二、三产业和小规模的兼业农户把土地承包经营权流转出来，实行集中开发，连片规模经营，积极探索长期流转农户的保障机制，提高对流转农户的补助力度。二要鼓励有资金、懂技术、善经营、会管理的种养大户、家庭农场、农业龙头企业、农民专业合作社等单位或个人投资效益农业，连片开发农户流转的土地，提高对流入主体扶持力度，增强终端带动力。三要在自愿、协商、有偿的基础上，鼓励村或其他土地流转服务组织将农户的土地承包经营权集中流转给规模经营主体，鼓励农户以土地承包经营权入股组建农民专业合作社，允许以土地承包经营权出资，投资成立种植、养殖业等农业企业。

3、规范流转行为，促进农村土地承包经营权有序流转。一要规范土地承包经营权流转手续。土地承包经营权流转，必须在平等互利、协商一致的基础上，签订统一文本格式的书面流转合同，明确流转土地的面积四至（或权属）、流转的期限和起止日期、流转土地的用途、双方当事人的权利和义务、流转价款及支付方式、调价原则及方式、流转合同续签约定、流转合同到期后地面附着物及相关设施的处理和违约责任等内容。二要进一步建立健全农村土地承包经营权流转备案、登记和档案管理制度。村经济合作社要建立农户承包土地流转登记簿，并落实管理责任人，对承包方提出的转包、出租、互换或其他方式流转承包土地的要求，应及时进行办理和登记备案，确保土地流转手续规范、程序合法、档案齐全，并报乡镇经管站。各乡镇政府要充分利用农村土地承包和流转管理网络平台，分村建立农村土地承包经营权流转情况登记册，及时做好土地承包经营权流转情况登记、流转资料的收集、整理、归档和管理工作。

4、完善工作机制，加强对农村土地流转的管理和服务。一要进一步加强对农村土地承包经营权流转工作的领导，各级政府要把这项工作摆上重要议事日程，落实工作责任。县乡有关部门要按各自职责，密切配合。二要加快土地流转组织建设。利用现有组织和网络资源，建立健全县乡土地流转服务中心和村土地流转服务站三级农村土地流转组织网络，做好信息沟通、政策咨询、主体引入、规范管理等方面工作。三要建立健全土地流转纠纷调处机制。抓紧建立由县农村土地承包纠纷仲裁委员会、乡镇农村土地承包纠纷调解委员会和村土地承包纠纷调解小组组成的三级农村土地承包纠纷调解组织网络，健全工作制度，落实必要的工作人员和经费。四要建立健全耕地抛荒约束机制，努力提高复种指数，对季节性和零星弃耕的土地，做好季节性流转的引导和服务工作，对无正当理由且全年性弃耕抛荒的，按国家有关法律法规的规定予以处理。

5、健全保障制度，营造有利于农村土地流转的社会环境。农村社会保障体系的缺位，使农民不得不把土地作为最后一道吃饭、就业、养老的心理防线。只有逐步建立和完善农村的社会保障体系，才能为走出土地的农民解除后顾之忧。因此，要以保障农民基本生活为目的，积极探索农村社会保障体系建设的新途径，提高农村社会保障水平。同时，要不断完善农业生产社会化服务体系，改善农业生产条件，加快推行农业保险制度，为农业、农村的发展提供保障基础。

（作者单位：盐山县农林局）