非国家行为体的涵义与作用：国际关系学者的争论

徐步华

(安徽师范大学 法学院，安徽 芜湖 241003)

自从1648年近代第一个国际关系体系——威斯特伐利亚体系诞生以来，主权国家一直是国际关系学科研究的主要对象。然而，“毫无疑问，主权国家并不是世界政治中惟一的重要行为体或角色”。[1]除了主权国家之外，世界政治的舞台上还活跃着各种各样的非国家行为体(non-state actors)。可是，国际关系学者不仅对非国家行为体涵义和类别的认识存在分歧，对非国家行为体地位和作用的评价更是褒贬不一。

一 非国家行为体的涵义和类别之辨

非国家行为体和国家是国际社会中彼此相对的两类行为体。在全球化的作用下，非国家行为体的数量和影响都在显著增加。然而，国际关系学者对非国家行为体的理解和认识却存在诸多分歧：这不仅体现在狭义和广义的两种不同范畴界定上，而且还反映在对非国家行为体所包含的国际行为体具体类别的争论上。狭义上来说，最初学者们一般将非国家行为体分为政府间国际组织和国际非政府组织两类。另一种观点则认为非国家行为体主要包含私营部门的公司行为体和第三部门的非政府组织这两类行为体。[2]从广义的角度而言，荷兰学者巴斯·阿茨教授认为非国家行为体是指“那些不是国家或国家的代表、然而在国际层面运作的、且与国际关系潜在相关的所有行为体”，[3]具体包括五类行为体：政府间组织、国际非政府组织、跨国公司、认知共同体和其他类型行为体(包括解放运动、游击组织、犯罪和恐怖组织以及教会和行业组织等)。英国学者达夫妮·若斯兰和威廉·华莱士则认为非国家行为体是“主要或完全独立于中央政府的资助和控制，即发端于公民社会或市场经济，或者源自超越国家控制和命令的政治冲动；以网络的形式或参与到网络之中，该网络至少延伸至两个或两个以上的国家，并进而参与到把政治体系、经济和社会连接在一起的‘跨国’关系之中；以影响一个或更多国家内部或国际机构内部的政治结果的方式行事”的组织，[4]主要包括：受经济等工具性目的激励的行为体(如跨国公司、黑社会团体)、促进原则性观念的行为体(如教会、倡议团体)、受职业道德和理性分析激励的专家(如智库、知识团体)、反映共同种族起源的行为体(如海外侨民)等。

综上，对非国家行为体的界定和分类，国际关系学者存在着分歧，但现在国际关系学界基本达成的共识是，非国家行为体具有非国家性、跨国性和独立性等特点，且至少包含三类主要的跨国行为体，即跨国公司、国际非政府组织和政府间国际组织。事实上，非国家行为体在国际体系的地位和作用才是各种国际关系学派相互争论的焦点所在。

二 非国家行为体的地位和作用之争

现实主义学派(Realism)认为国家是国际体系中的权力中心，处于无政府状态之中的国家，除了他国的权力制约，几乎不受任何限制。现实主义对非国家行为体在国际关系中的作用持怀疑态度。对于现实主义者而言，国际关系结果的最终仲裁者是权力，而结果一般会对最有权力的或最有效地运用权力的国家有利。现实主义者还认为，在当代世界中，国家是拥有最多权力的组织。非国家行为体的影响主要依赖于它们是否能成功地改变最强势的国家的政策和偏好。[5]就政府间国际组织而言，它们是由国家缔造的，其规则是由主权国家制定的，国际组织依赖于国家的资助，而且只有得到大国的支持才会取得成功。政府间国际组织反映了现有的权力平衡和强国的利益，与其说政府间国际组织是发挥着独立影响的独立的行为体，还不如说政府间国际组织是国家权力斗争的工具。至于国际非政府组织，现实主义者认为，它们要么是明显掩饰特定国家利益的幌子，要么就是寻求削弱民族团结和国家体系稳定的潜在革命者。总之，现实主义坚持认为国家是国际关系中最重要的行为体，尽管它并不否认非国家行为体的存在，但认为非国家行为体的影响相对于国家来说可以忽略不计。

自由主义学派(Liberalism)强调国际合作，对国际法和国际组织寄予很大的期望，希望建立世界性组织(或世界政府)来实施集体安全，达到规范国家行为、制止侵略和实现和平的目标。与之一脉相承的新自由主义(Neoliberalism)，在承认国家角色的重要性的同时，更重视非国家行为体在国际关系中的作用。尽管国家仍然理所当然地是强有力的行为体，但是，它们现在必须与越来越多的非国家行为体分享国际政治的舞台，这本身就是对传统的以国家为中心的威斯特伐利亚国际政治体系形成了冲击和挑战。在新自由主义看来，战后特别是20世纪60年代以来，随着经济全球化和经济一体化的深入发展，各国无论在经济领域还是政治领域都出现了日益增长的相互依赖。全球化促使国际关系的多中心化，国家不再是国际关系唯一的行为体，国家过去拥有的许多权威逐步流入非国家行为体尤其是跨国公司、政府间国际组织和国际非政府组织手中。

建构主义学派(Constructivism)批判了现实主义与自由主义的理性原则，主张应用社会学视角看待世界政治，注重国际关系中所存在的社会规范结构而不是经济物质结构，强调机制、规则和认同在国家行为及利益形成过程中所具有的重要作用，而非国家行为体的作用和影响正是通过对规范结构的影响或者说发挥其“软实力”来实现的。玛莎·费丽莫指出，权力并不像现实主义所宣称的那样总是在世界中起作用。像政府间国际组织和国际非政府组织这些非国家行为体能够通过操纵观念、规范和价值而不是枪炮和金钱而变得强大。[6]凯瑟琳·辛金克则指出，全球权力结构本身不足以精确地为全球的稳定和变革提供全面的解释，只有通过增加对规范结构的理解，我们才能更为有效地描绘出全球体系的结构。由于我们谈论的世界政治结构是特定的权力结构和规范结构的结合体，也因为非国家行为体对新规范和话语的创造至关重要，因此，她认为非国家行为体通过改变全球治理的规范结构而促进了“世界政治的重构”。[7]

激进的理想主义(Idealism)学派是对现存的以国家为中心的国际秩序的更为激进的批评者。从卡尔·马克思和戴维·米特兰尼到当代的理想主义者等，都认为未来国家将会消失，未来的世界将是一个和平与互惠的全球公民社会。[4]当代理想主义者以一些全球主义者和全球治理论者为代表。全球化的拥护者认为跨国民间行为体起着建立跨国网络、促进共识、甚至促进国际团结的作用。一些“全球主义者”甚至认为全球化会不可避免地走向一个没有边界的世界和经济的“公平竞争场”，在其中真正全球化的跨国公司会成为主要的行为体。除了提供商业所需的基础设施和公共物品之外，国家几乎没有或很少有什么作用。[8]而主张全球治理的学者经常把非政府组织描述为正在兴起的、挑战国家天生的权威主义和国际资本的权力的全球公民社会的先锋，一些学者甚至把非国家行为体视为“自下而上”抵抗全球化和国际机构的发起者，从而挑战了国家的权威和实践，塑造了全球治理的界限与特征。[9]在他们看来，全球治理不仅意味着正式的制度和组织——国家机构、政府间合作等——制定(或不制定)和维持管理世界秩序的规则和规范，而且意味着所有的其他组织和压力团体——从多国公司、跨国社会运动到众多的非政府组织——都追求对跨国规则和权威体系产生影响的目标和对象。[10]换言之，一元等级制的、以国家为中心的国际格局已经演变为网络状的无极多元的世界格局。

三 结语

由于非国家行为体活动的多样性和复杂性，国际关系学界对非国家行为体的涵义和类别存在不少争论，但都一致认为非国家行为体具有非国家性、独立性、跨国性等特征。因此，从比较宽泛的意义上，我们可以将非国家行为体界定为主权国家之外的、所有独立进行跨国运作的国际行为体。一般而言，跨国公司、政府间国际组织和国际非政府组织等跨国行为体都可以纳入非国家行为体的范畴。这些非国家行为体彼此之间并且与国家行为体之间发生着密切的互动关系，进而共同作用于当代世界政治。

关于非国家行为体在当今的世界政治经济体系中的地位和作用问题，一方面，我们既不能像现实主义者那样完全否认非国家行为体在全球化的作用下数量和影响两方面不断增加的发展趋势，这是由于非国家行为体的活动渗透到国际社会的各个领域，对当代世界政治的演变和发展产生了重要而深刻的影响。这主要体现在：首先，非国家行为体所掌握的“信息和专业知识，对于民族国家在应付各种问题时可能很重要”；其次，非国家行为体“对政治话语、日程设置、法律制定和决策的影响力，以及在政策执行过程中所起的公开作用”；最后，非国家行为体“本身就是国际体系中的政治、政策和制度安排之一部分”。[11]可以说，对国际关系和世界政治的任何理解和诠释都离不开对非国家行为体作用的考察，如果再固执地坚持绝对的国家中心主义论点显然是不合时宜的。另一方面，我们也不能像激进的理想主义者那样，过分拔高了非国家行为体的地位和影响力，甚至产生民族国家即将被取代或走向消亡的幻觉，这是因为国家仍然是世界政治中居于主导地位的行为体，且保留着相当程度的重要性，正如著名国际学者凯格利和韦特克普夫所指出的，由于国家几乎垄断了使用暴力的使用和保留着塑造全球和国家福祉的巨大能量，国家“依然更多地塑造着非国家行为体的活动，而不是相反”。[12]国家与非国家行为体之间关系的本质是“有时冲突，但经常依存”，[2]然而，这种相互依存是不对称的，显然非国家行为体更多地依赖于国家，而不是相反。这种不对称的权力也表明了，相对于国家而言，非国家行为体的脆弱性及其影响的有限性。

[1][英]赫德利·布尔.无政府社会:世界政治研究(第二版)[M].张小明，译.世界知识出版社,2003：212.

[2]Richard A. Higgott, Geoffrey R. D. Underhill and Andreas Bieler. Introduction: Globalisation and Non-State Actors[C]//Richard A. Higgott, Geoffrey R. D. Underhill and Andreas Bieler. Non-State Actors and Authority in the Global System. London: Routledge, 2000:1,6.

[3]Bas Arts. Non-State Actors in Global Governance: A Power Analysis[Z].Paper to be presented at the 2003 ECPR Joint Sessions, Edinburgh, Scotland, March 28 - April 2, 2003:3-4.

[4]Daphné Josselin and William Wallace. Non-State Actors in World Politics: A Framework[C]//Daphné Josselin and William Wallace.Non-State Actors in World Politics. Houndmills: Palgrave, 2001:3-4,11.

[5]S. Krasner. Power Politics, Institutions and Transnational Relations[C]//T. Risse-Kappen. Bringing the State Back In. Cambridge: Cambridge University Press, 1995:257-279.

[6][美]玛莎·费丽莫.国际社会中的国家利益[M].袁正清，译.浙江人民出版社,2001.

[7]Kathryn Sikkink. Restructuring World Politics: The Limits and Asymmetries of Soft Power[C]//Sanjeev Khagram, James V. Riker and Kathryn Sikkink. Restructuring World Politics: Transnational Social Movements, Networks, and Norms. Minneapolis: University of Minnesota Press, 2002:302.

[8]Kenichi Ohmae. The Borderless World: Power and Strategy in the Interlinked Economy[M]. London: Collins, 1990.//Kenichi Ohmae. The End of the Nation State: The Rise of Regional Economies. London: Harper Collins, 1995.

[9]Sanjeev Khagram, James V. Riker and Kathryn Sikkink. From Santiago to Seattle: Transnational Advocacy Groups Restructuring World Politics[C]//Sanjeev Khagram, James V. Riker and Kathryn Sikkink. Restructuring World Politics: Transnational Social Movements, Networks, and Norms. Minneapolis: University of Minnesota Press, 2002:4.

[10]J. Rosenau. Along the Domestic-Foreign Frontier[M].Cambridge: Cambridge University Press, 1997.转引自[英]戴维·赫尔德等.全球大变革：全球化时代的政治、经济与文化[M].杨雪冬等译.社会科学文献出版社,2001:70.

[11]Bob Reinalda, Bas Arts and Math Noortmann.Non-state Actors in International Relations: Do They Matter? [C]//Bas Arts, Math Noortmann and Bob Reinalda. Non-state Actors in International Relations. Aldershot: Ashgate Publishing Limited, 2001:3.

[12]C.W. Kegley Jr. and E.R. Wittkopf. World Politics: Trend and transformation[M].New York: St. Martin’s Press, 1995：196.