农村法律援助问题研究

李国辉

(广西大学 法学院，广西 南宁 530004)

一 法律援助的概念

笔者认为，法律援助的概念应有广义与狭义之分。狭义上的法律援助是指国家在司法制度运行的各个环节和各个层次上，由政府设立的法律援助机构组织法律援助的律师、公证员及其他法律工作者、志愿者等人员为因经济困难及其他因素而难以通过通常意义上的法律救济手段保障自身基本社会权利的社会弱者提供法律服务并减免收费的一项法律保障制度。广义上的法律援助是指国家在司法制度运行的各个环节和各个层次上，由政府设立的法律援助机构组织法律援助的律师、公证员及其他法律工作者、志愿者等人员为保障广大农村地区的农民及因经济困难及其他因素而难以通过通常意义上的法律救济手段保障自身基本社会权利的社会弱者提供法律服务并减免收费的一项法律保障制度。可见，广义的法律援助概念中受援对象范围比狭义的法律援助受援对象范围要大很多，其中最明显的是把“广大农村地区的农民”这一社会弱势群体整体都纳入了法律援助受援对象范围之内，而不仅限于因经济困难或者其他因素限制而不能通过通常意义上的法律救济手段保障自身基本社会权利的农民。但是还应当注意，在广义的法律援助的概念中，对没有经济困难或其他因素限制而能正常进入诉讼程序的农民要收取相对较低而合理的法律服务费用，而对其他有“困难”并且不能通过通常意义上的法律救济手段保障自身基本社会权利的弱势群体应当免除其法律服务费用。

由于农民的思想文化素质、法律素养薄弱，并且其人数众多、法律需求量大，而农村法律人才极度缺乏，再之，基于农村是中国法治的重要组成部分等因素的考虑。本文以广义上理解的法律援助为出发点来论述农村中法律援助存在的问题及相应对策。

二 农村法律援助的重要性

中国的问题在一定程度上仍然主要是农村的问题。中国社会的现代化的最重要任务之一就是农村社会的现代化。因此，一个真正关心中国人喜怒哀乐的人就不能不关心中国最基层社会的人的生活。因而我们更加应该看到法律援助在农村的重要性。也正是因为如此，本文才着眼于从广义上理解法律援助，把农民这一弱势群体统一纳入法律援助的受援范围之内。

法律援助在保障公民合法权益、发展社会公益事业，实现“公民在法律面前人人平等”原则，健全完善社会保障体系，健全社会主义法制，保障人权等方面有着极为重要的作用。其在农村的重要性则主要体现在以下几个方面。

1.法律援助是贯彻落实党的各项相关政策的具体体现。

党中央、国务院对法律援助工作十分重视，国家“十五”计划纲要将“建立法律援助体系”确定为“十五”社会发展目标，党的十六大明确提出“积极开展法律援助”，并作为建设社会主义政治文明的重要内容。此外，法律援助还符合“三个代表”这一重要思想成果。

2.法律援助有利于我国法制建设，实现依法治国。

依法治国就是依照法律来治理国家。法律援助正是一项保障社会弱势群体的合法权益公益事业，进而引导人民大众培养法律意识并且用法律来维护自己的合法权利。它是我国实现依法治国方略，全面建设小康社会的重要举措。

3.法律援助是实现社会公平正义的内在要求。

法律援助是社会救助制度在司法领域的体现。在农村，由于社会历史条件的制约，处于弱势地位的农民往往凭借自己的力量无法恰当地运用法律手段来解决某些纠纷，这就必然要依靠法律援助。这也有利于提高全体公民的文化、道德、法制等方面的素质，使人们有渴求公平正义的意识、参与公平正义的能力和依法追求公平正义的行为，从而有利于构筑一个公平正义的社会。

4.法律援助对构建社会主义和谐社会有重要意义。

法律援助有利于解决农村在当前社会发展中法治供给与需求的矛盾，有利于农民培养法律意识，提高法律素养，从而运用法律手段正确解决遇到的各种纠纷。我们尤其要注意法律援助在降低社会群体事件及刑事案件等恶性社会事件发生率中的重大作用。法律援助因为给农民等弱势群体提供了正确、合法解决纠纷的途径，这当然很大程度上会解决很多纠纷，防止事态扩大，并有利于社会的和谐。

三 法律援助在农村中存在的问题

1.“无法可依”，即缺乏系统、统一的法律规制。

我国关于法律援助的法律规定主要分布于《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国刑事诉讼法》《中华人民共和国律师法》及《法律援助条例》中。由此可见，我国关于法律援助的法律规定虽然不少，但是规定较为分散，仍然缺乏系统性，如对其性质、职能、设置等各项内容、工作制度规定不详细等。这在一定程度上导致法律援助难以在现实中充分实行。此外，由于《法律援助条例》第五条与第十条分别规定：“直辖市、设区的市或者县级人民政府司法行政部门根据需要确定本行政区域的法律援助机构”与“省、自治区、直辖市人民政府可以对前款规定以外的法律援助事项作出补充规定”。因此，我们还可得知各地区对法律援助的规定有较大的“自主决定性”。从全国范围来说，法律援助的规定既缺乏系统性，又缺乏统一性，从而造成了各地区法律援助司法实践具有明显的差异性，并且容易形成“异地异援助待遇”的尴尬局面，不利于法制与实践的统一。

2.法律援助资源匮乏，导致供需矛盾紧张。

资源配备是法律援助事业顺利开展的重要保障，主要包括法律援助人员、法律援助经费等。在人员配备方面，由于我国城乡发展不平衡，导致我国大部分法律人才集中于东部发达地区的中心城市，而广大中西部地区的法律人才则相对较少。农村的法律人才那就更加匮乏了。在经费配置方面，政府财政拨款是法律援助费用的主要来源，但是法律援助经费的投入远小于其发展的需要，甚至在一定程度上影响到了法律援助工作的正常运行。

由于中国社会的不断发展，当前农村正处于一个社会变革与经济转型的关键时期，一些长年累月积聚下来的矛盾不可避免地呈现出来，农村对法律援助的需求将会很大。然而，由于当前农村法律援助的资源匮乏，法律援助人才与资金的紧缺，这无疑加大了法律援助的供需矛盾。

3.法律援助的覆盖面还不够大，即受案范围与受援助对象过于局限。

根据《法律援助条例》有关规定，我国法律援助主要采用三个标准：经济困难或者残疾人等特殊对象、特殊案情的情况。《法律援助条例》第二章的几条规定从受案范围与受援助对象都对法律援助进行了一定程度上的限制，如：依法请求国家赔偿的，请求给予社会保险待遇或者最低生活保障待遇的，经济困难没有委托代理人的，可以向法律援助机构申请法律援助等。这直接排除了很多在法律上需要帮助的弱势群体，即部分经济并不富裕但非贫困的农民等群体。在一定程度上使很多需要帮助的人们排除在法律援助受援范围之外，使他们得不到应有的帮助，继而违背了法律援助弱势群体的初衷。

4.由于农村的法制状况及历史传统的影响所带来的问题。

我国是一个农业大国，虽然经过不断的城镇化建设，农业人口仍占有很大的比例。由于社会历史条件的制约，农民的文化素质较低，法律意识淡薄，同时由于农村宗族意识较强，个人之间的纷争往往很容易演变为家族的纷争。此外，再加上目前在农村的法制宣传与教育的力度也远远不够，农民对法律的认同感与信赖感不强，因此直接导致其不能很好地利用法律来维护自己的权利而更倾向于使用 “人脉”“上访”等非正常解决矛盾的方式，甚至在有些矛盾得不到很好地解决的情况下，有的人会走向极端而违法犯罪。这一定程度上影响了我国农村的和谐发展，极大地阻碍了我国的法制建设。

5.法律援助机制与机构有待完善。

由于全国各级法律援助机构存在缺乏统一的运作制度、管理机制等问题。同时，法律援助不同级别、不同地区的机关之间、法律援助与其他司法相关部门之间缺乏统一的协调机制。这些问题严重影响与制约着法律援助工作的开展与发展，此外，当前我国的法律援助机构基本上是四级组织框架，即分别在国家司法部、省或自治区、地市(含副省级)地方、具备条件的旗县或区级地方各设立一级法律援助中心。但是这些法律援助机构的最低一级也设立在旗县或区级地方而并没有真正深入农村，加上农村的法律援助的宣传也远远不够，致使农村广大人民对法律援助的知晓率不高、认同感不强，因而给农民获得法律援助带来诸多不便，使法律援助在农村收效甚微。

6.服务质量有待提高。

法律援助服务质量是法律援助事业的生命。由于法律援助资金与人才等资源的短缺、法律援助工作及监管机制与机构等制度的缺陷，法律援助的质量当然难以得到保证。因此在社会中，法律援助存在很多“名存实亡”“走过场”等现象，这又反过来影响农民对法律援助的信任，阻碍法律援助在农村的发展。

四 完善农村法律援助制度的建议

1.完善相关立法。

目前，没有统一可行的立法是阻碍法律援助在农村发展的重要因素。因此，要想使法律援助工作能在农村顺利开展，促进农村的法治建设就必须制定法律援助的专门法，对法律援助的性质、职能、机构设置、管理体制、各部门协调机制等相关方面从立法上予以明确，使法律援助在各个环节上都具有可操作性，做到 “有法可依”。必要时，还可以把公民获得法律援助的权利写入宪法。此外，在全国施行统一的《法律援助法》的情况下，还可以赋予地方一定的灵活性，即由地方根据本地实际情况制定相应的实施细则，使法律援助达到全方位、网状式的法律保障。

2.建立多元化的资金与人事保障机制。

资金保障方面，由于法律援助是国家行为或者政府行为，因而我们仍然需要坚持国家投入为主，并且根据现实需要不断加大国家对法律援助的投入力度，各级政府应当把法律援助的投入资金作为财政预算中的专项资金，以保证国家财政对法律援助的强有力支持。此外，还应当采取各项鼓励措施，积极动员社会各种力量参与到建设法律援助事业中去，增设多种法律援助捐助渠道，如鼓励捐款与动员有关法律从业者作为志愿者等。随着社会的不断进步，人们的法律素养不断提高，法律意识也不断增强，在条件允许的情况下，还可以把法律援助纳入到公民社会保障制度中去，结合社会保障其他方面制度，使公民获得从人身安全、财产安全到法律安全的全方位保障。

人事保障方面，在国家及社会加大资金投入的情况下也要积极吸引优秀法律人才到法律援助工作中来，并加强对农村基层法律服务人员的培训，提升法律援助工作者的法律素质与工作能力。同时也应当鼓励律师参加到法律援助工作中去，让他们积极履行有关法律规定的法律援助的义务，发挥其主力军的作用。此外，还应当充分利用高校法学专业学生这一重要的后备力量，鼓励高校成立法律援助服务中心并积极开展法律援助服务活动。

3.加大法律援助的覆盖面。

笔者之前已经论述：农村仍属于中国法治的薄弱环节，农民仍是这个社会的弱势群体，为不断提高农民的权利意识，提升其法律素养，促进农村的法治建设。因此法律援助的对象应该包括整个农民群体，而只是根据农民的经济条件等因素来决定是否减免其法律援助的必要费用。从法律援助的受案范围上看，由于农村的经济与法制状况与城市有很大的差异，因而在农村中发生的纠纷种类也有其特殊性。随着我国城市化的不断推进，城市的面积不断扩大，越来越多的农村土地被征用，因此农村的土地因征地而发生的纠纷越来越多。此外，随着社会的发展，农民法律意识的不断增强，村委会选举不公、村务不公开、子女赡养、家庭暴力、离婚以及人身损害赔偿等引发法律纠纷事件也日益增多。因此法律援助受案范围的限制性规定应当被取消。这样才能与时俱进，符合社会的发展。

4.加大法律宣传，提升法律援助机构在农村中的认可度。

评价法律援助制度是否是成熟与高效益，公众的知晓率是一个最基础的指标。只有接触了才会了解，只有了解了才可能运用，只有运用并见证了法律给大家带来的良好效果，才能更好地宣传法律，才能有利于培养农民的法律意识，增强法律援助在农民群众中的影响力。因此，有必要加大“普法”的宣传力度，并且积极开展“送法下乡”等活动，引导农民群众增强法律意识并依法维权，进而推动农村的法制建设。

5.加强各部门的联动机制并设立“司法所”来完善法律援助制度。

法律援助是一项系统而又复杂的工程。它并不是某一机构能凭借一己之力能够单独完成的。因而要加强法律援助不同级别、不同地区机关之间、法律援助与其他相关部门之间协调与合作，完善各部门、各单位的衔接机制，从而积极有效地保障公民的合法权益，提高办案效率、降低办案成本，使人民真正从中获得好处。

在法律援助的机构设置上，我国采取的是中央、省、市、县四级设立方式，然而由于这些机构与远在农村的农民有一定的距离并且导致农民对这些机构并没有清楚的认识，致使很多农民虽然有维权意识，但仍然不知向何处申诉或如何申诉。因此我们应当在已有法律援助机制的基础上，在乡镇建立司法所，派遣专门人员负责乡村的法律援助工作，使法律援助深入农村，把法律援助带到农村的每个角落。

6.建立法律援助的质量监督体系。

农村法律援助质量的好坏直接影响农民对法律援助的信任度。因而要确立一定的监督机制，对法律援助的管理工作及法律援助工作的质量进行监督。尤其是在法律援助工作中的案件应当采取“门诊式”一一处理，严把质量关，而不需要单纯追求数量。此外，还可以开通某些渠道听取和反应群众的意见，以不断完善法律援助的制度及提高法律援助的质量。

[1]耿瑞珍. 农村法律援助面临的困境及改进建议——以河南省为例[J]. 河南商业高等专科学校学报, 2010, 23(6): 94-97.

[2]龙爱华. 浅谈农村法律援助[J].中共伊犁州委党校学报,2005(4): 53-54.

[3]叶显伟. 论农村法律援助的实践问题[J]. 中南财经政法大学研究生学报, 2006(3): 026.

[4]梁高峰. 积极推动和发展农村法律援助的路径选择[J].西北工业大学学报 (社会科学版),2009(4).

[5]谭玉, 易想. 农村法律援助现状及对策研究——以湖南省龙山县为例[J]. 湖南警察学院学报, 2011, 23(5): 13-17.

[6]王涛. 论农村法律援助制度的构建[J]. 行政与法, 2007(2): 012.

[7]许小莲. 完善我国农村法律援助之思考[J]. 重庆科技学院学报: 社会科学版, 2011 (4): 83-84.

[8]张同波. 论农村法律援助制度的建设[J]. 山东省农业管理干部学院学报, 2006, 2(22).

[9]王林林, 张书格, 何亚军, 等. 农村社会的纠纷解决途径和法律服务机构──“农村法律援助小组” 项目调查报告[J]. 中南财经政法大学研究生学报, 2006,(2):004.