市场化改革中政府作用研究

姚广利

(天津师范大学 政治与行政学院，天津 300387)

市场化改革中政府作用研究

姚广利

(天津师范大学 政治与行政学院，天津 300387)

在市场经济中，政府作用是一个历史变迁的过程。发达国家政府作用的理论演进和现实模式表明政府应该适度干预市场。改革开放以来，我国的政府作用经历了适当放开、政府引导市场、有限政府三个阶段的历史变迁。当前，在我国市场化改革中，政府主要发挥以下作用：推进市场化改革；培育市场并提供公共服务；健全宏观调控体系；提升社会治理水平。

政府； 市场； 改革； 作用

在市场化改革中，如何界定政府的作用是处理政府与市场关系正确与否的核心问题。考察发达国家和我国的市场经济中政府作用的历史变迁，可以发现它在体现内在规律性的同时，又具有历史时代性特点。即使在市场经济充分发展的今天，发达国家的政府作用模式也不统一。立足历史和现实国情，为我们正确认识政府作用提供有益的帮助。

一、发达国家政府作用的理论演进及现实模式

(一)政府作用的理论演进

发达国家实行市场经济已有几百年的历史，政府的作用并不是固定不变的，而是不断演进的，概言之，大致经历以下几个阶段。

在重商主义(市场经济初期)阶段。有关市场理论普遍认为政府应该积极干预、管控经济生活，保证国内市场主体在对外贸易中居于垄断地位，以吸纳国外财富，促进本国资本积累。

在自由市场经济阶段。政府扮演了“守夜人”的角色，其作用受到严格限制。自由市场经济理论的奠基人亚当·斯密认为，市场这只“无形的手”会自觉引导市场主体的运作，并“有效地促进社会的利益”[1](P325-327)。在这个过程中，政府不必干预经济生活，只需履行好以下职责即可：一是维持社会秩序；二是保护社会成员安全；三是提供基本公共服务[1](P494)。

在凯恩斯主义阶段。市场经济理论认为政府不应该只扮演“守夜人”的角色，还应该积极干预经济生活。凯恩斯认为政府可以通过相关财政政策调整“有效需求”，实现充分就业，推进经济走出泥沼。因为，市场自身不具备调整“均衡”的能力，所以政府的作用就尤为必要，政府干预经济也不是“庸人自扰”[2](P291)。

在新自由主义阶段。货币学派(主要代表为米尔顿·费里德曼)主张由市场调节物价、就业和利息率，反对政府通过财政金融政策干预货币供给。供给学派(主要代表为阿瑟·拉弗、马丁·费尔德斯坦)主张稳定货币供给，控制政府开支，减少政府干预，加强市场自由竞争。无论是货币学派还是供给学派，都主张严格限制政府作用，给予市场自由。在他们看来，20世纪70年代经济“滞胀”是政府干预市场竞争的结果。因此，政府应该退出调节利息率、物价和就业的领域，减少通过政府政策干预货币供给的行为。

(二)政府作用的现实模式

当今，在政府干预主义与新自由主义理论的影响下，发达国家根据各国具体的国情和历史文化等条件，开辟了不同的市场经济模式，主要表现为以市场为主导的美国模式、德国模式和法国模式，以及以政府为主导的日本模式，它们体现的政府作用也各具特色。

美国模式。美国市场经济模式的理论基础是新自由主义，它崇尚市场自由，反对政府干预，认为市场功能的有效发挥依赖于市场自由，政府的干预会削弱这种机能。在经济生活领域，市场几乎起到绝对的主导作用，政府职能受到严格节制，对微观经济的干预极其有限。在市场主导下，政府的主要职责是：健全法律体系、规范法定程序，保证市场主体公平公正的自由竞争；提供公共产品，为市场服务。长期以来，为了满足多层次需求偏好，也为了节省成本、提高效率，政府公共物品的提供也在一定范围内表现出市场化趋势。

德国模式。德国模式也被称为社会市场经济模式，它反对不加约束的市场自由，也反对政府对市场的过度干预，其理想状态是希望通过政府与市场的互动作用达到市场主体自由发挥和社会进步双重目的。它既保障市场主体及其财产的自由，又维持市场自由运行的社会公益性，是市场自由与社会公正的统一。在政府与市场关系方面，它坚持政府进行少而必要的干预原则。实际上，德国的社会市场经济模式是政府干预下的市场经济，政府的主要职能就是制定市场运作框架、完善市场立法、干预市场失灵、健全社会保障。

法国模式。法国模式是“政府指导型”的混合经济模式，是市场自由与政府干预的结合、市场机制与计划指导的互补。其重要特征是政府制定国家计划，通过国家计划调控宏观经济，对市场行为施加间接影响，实现对市场的干预。法国的国家计划具有指导性、目标性、战略性、结构性、协商性、权威性等特点。它并不要求市场遵照计划执行，但由于计划经过民主协商，社会认可度高，并且上升到立法层面，有一定权威性，所以对市场行为起到一定的引导作用。也就是说，法国模式中政府与市场关系的原则是有限干预与自由的结合，政府主要通过计划干预市场，在计划与市场之间找到自由与共同发展相协调的“中间道路”。

日本模式。日本的市场经济模式非常重视政府的干预作用，政府干预市场的范围、程度、效力远甚于欧美资本主义国家。这种干预可以是直接的，也可以是间接的；可以是行政介入，也可以是政策的和法律的引导；可以是宏观经济，也可以是微观主体。日本政府不仅干预由于市场体制自身导致的市场失灵问题，而且也干预市场机制本身。如在市场作用原则下，通过产业政策引导市场竞争，与大的市场主体协作制定并实施经济计划，凭借政府的强势作用，促进宏观经济的协调发展。因此，日本模式在一定意义上可称之为政府主导下的自由市场经济模式。应该指出的是，20世纪90年代以来，这种模式受到经济徘徊不进的严峻挑战，至今没有完全摆脱困境。

二、改革开放以来我国政府作用的变迁

新中国成立后，我国逐步建立了苏联式的计划体制模式，主要特征是中央高度集权，政府直接对经济生活进行全面干预，排斥市场机制作用。改革开放以来，政府作用的变迁主要经历了以下阶段。

(一)适当放开阶段

1979年11月，邓小平提出了“社会主义也可以搞市场经济”[3](P236)的论断，经济生活开始引入市场机制。1982年召开的党的“十二大”确立了“计划为主，市场为辅”的指导思想，掀开了市场化改革的重要篇章。该阶段，政府除了延续计划经济时期的主要任务之外，还发挥了培育市场、适当放开市场管控的新作用。一是引入市场机制。在消费品领域，政府开始放开农村和城市的日用品、农副商品市场，逐步削减政府直接管控的农副产品种类，允许市场小范围内的自主调节。在生产资料领域，政府改变原有的工业品购销方式，开设新的生产资料公司，打破政府物资垄断的局面。二是扩大企业自主权。传统计划体制下，政府几次调动积极性、扩大自主权的尝试都以失败告终，根本原因在于经济主体享受不到自主权。这次扩权则使经济主体有了一定自主权，如农村家庭联产承包责任制的实行、城市扩大企业自主权的尝试。三是适当放开商品价格。主要是调节农副产品收购价，适度放开部分小商品价格。此外，由于市场尚未发育成熟，政府既扮演投资者，又扮演消费者的角色，通过投资、采购等途径直接或间接介入市场主体活动，实现资源的有效配置。

(二)政府引导市场阶段

引入市场机制之后，计划与市场“主辅”地位之争不绝于耳。针对这种情况，邓小平回应道：“我们以前是学苏联的，搞计划经济。后来又讲计划经济为主，现在不要再讲这个了。”[4](P203)对“计划经济为主”的否定进一步明朗了市场化改革倾向。20世纪80年代末90年代初，国际国内环境突变，实践中又出现了向“计划经济为主”回摆的趋势。该阶段，政府在市场化改革中的作用具有“政府——市场——企业”的特点。一是政府培育市场的主要任务是建立市场体系，即建立各类市场、改革价格机制、塑造市场主体、健全市场规则。在市场建设方面，进一步改革和发展消费品、生产资料商品市场，开放生产要素市场。实现工业消费品、农副产品多种市场主体经营，摆脱国企独营局面。发展具有综合性、层次性、专业性、规模宏大、形式多样的生产资料市场。促进资金、技术、信息、劳务等生产要素市场化。在改革价格机制方面，坚持“调放结合，以放为主”的方针，使国家控制价格与市场调节价格结合起来，实行“双规”并行。在塑造市场主体方面，把国有企业的所有权与经营权分离开来，给予企业更多的自主权，引导市场主体自主经营决策。同时，政府还推动市场规则的制定，加强必要的市场监管，保证市场体系的竞争性和开放性。二是政府运用产业政策、经济杠杆、财税制度等对经济进行间接的宏观调节。三是在政府的积极培育和引导下，消费品、生产资料、生产要素的市场化程度逐步加深，价格逐渐放开，市场主体自主性日益增强，市场规则日趋完善，使得市场作用越来越明显，成为配置资源的重要力量。

(三)有限政府阶段

经历了计划经济的“回潮”之后，计划与市场纷争再次激烈。1992年，邓小平在南方谈话中指出：“计划经济不等于社会主义，资本主义也有计划；市场经济不等于资本主义，社会主义也有市场。计划和市场都是经济手段。”[4](P373)“手段论”理论先声肯定了市场在未来改革中的重要地位。同年9月，党的“十四大”正式决定建立社会主义市场经济体制。从党的“十五大”到党的“十八大”，历次党代会对市场地位的强调力度日益加强，政府作用也发生深刻变化，向有限政府转变。该阶段，政府的作用开始从微观干预走向宏观调控，主要通过五年规划(该时期中长期计划的显著变化是名称的改变，由“计划”变为“规划”，凸显计划的指导作用)、货币、财政等手段，引导产业结构调整、弥补市场失灵、保持宏观经济平衡。同时，市场并不完善，政府继续承担培育任务。

三、市场化改革中的政府作用

在市场经济中，配置资源的基础手段是市场，政府不得不围绕市场发挥有限作用。但是，不同国家的政府作用模式又是不同的，发达国家市场经济模式和我国社会主义市场经济演进中的政府作用都证明了这一点。党的“十八届三中全会”首次提出使市场发挥资源配置的“决定性”作用，深刻地指明了市场化改革中政府作用界定的基本方向。结合我国国情，现阶段政府的作用主要体现在以下方面。

首先，推进市场化改革。早在市场经济体制确立之前，邓小平就强调中国如不改革，“只能是死路一条”[4](P370)。在社会主义市场经济逐步深入的今天，我们依然要坚持改革，特别是在社会矛盾日益复杂的今天，只有改革才能解决新出现的问题。当前，社会各界对于推进市场化改革的认识不尽一致，这主要是因为我国正处于传统社会向现代社会、计划经济向市场经济转型时期，涌现了形形色色的社会群体、社会阶层，他们基于不同的利益诉求形成了对改革持不同态度的基本社会力量。其中，有两种力量值得重视。第一种是市场化改革的反对力量。他们是计划经济体制的主要拥护者，他们的利益在市场化改革中受到严重削弱。他们没有从根本上跳出计划经济与市场经济是区别“社”与“资”的主要标志的窠臼，担忧搞市场经济会使中国走上“离经叛道”之路，改变“颜色”。改革中，该群体的利益逐渐得到修复，但他们的思想却始终禁锢。同时，借助抨击社会时弊，他们的思想开始活跃起来，这必须引起足够的警惕。第二种是市场化改革的阻挠力量。我国的市场化改革是一个渐进的过程，是从边缘到核心的外围剥离、由量变到质变的不断积累的过程。这种改革有两个重要特点：一是新旧体制的胶着；二是中期推进的难度远远大于前期。它们导向一个结果，即维持原状，使改革停滞不前。新旧体制胶着的负面影响是体制漏洞严重，为既得利益者谋取个人私利提供了便利，因此他们不希望改革继续推进。中期改革的难度加大往往使改革者产生畏难情绪，害怕承担改革风险，导致改革徘徊不进。改革不能走回头路，更不能原地踏步。权衡好这两种基本力量，使他们朝着有利于改革的方向发展，是政府的首要任务。

其次，培育市场并提供公共服务。市场经济体制的建立在我国已有20余年，但还不成熟，政府的培育任务并没有结束。相比经济发达国家的市场经济，他们之所以比较成熟，除了它发展的水平比较高以外，关键在于其形成了一套比较完善的制度体系。我国现阶段的市场经济还不成熟，除了它的发展水平较低以外，还在于制度很不完备。也就是说，我国市场不成熟的一个重要表现是市场秩序不够成熟，这也是政府继续承担培育任务的主要原因。因此，政府培育市场的重点在于发展和完善一套规则有效、法律完备、体制健全的制度体系，以利于统一、开放、竞争、有序的市场体系的形成。同时，政府还应该继续提供公共服务。在有些发达国家，公共服务的提供在一定程度上由政府转向市场。我国也曾在一些领域进行了市场化尝试，但是效果不明显。公共服务的重要特点是公益性，完全的市场化是不利于公益性的体现的。在市场还不成熟的条件下，政府应该在公共服务的提供中扮演主角和主导作用，并逐渐向市场转型。除此之外，政府还应促进市场中介组织的发展。市场中介组织是游离于市场与政府之间的“第三种力量”，承担着政府与市场不宜承担的任务，扮演着“润滑剂、助推者、桥梁”的角色。我国的市场中介组织已具备一定规模，但是独立性和行业自律性明显不足，这在一定程度上与政府的过度干预有关，也与它们之间缺少统一管理有关。今后，应该吸取这方面的经验教训，促进它们的健康发展。

再次，健全宏观调控体系。现代市场经济不是自由放任的市场经济，在实际运行中往往表现为市场机制作用+政府有限干预，即市场在资源配置中起决定作用，这是立足点。同时，市场作用不可能尽善尽美，需要政府干预加以弥补。即使在市场经济发达的国家，他们也开始注重政府的宏观调控作用。市场经济体制建立伊始，我国政府就把宏观调控作为一项主要任务来抓。几十年来，宏观调控的准确度和有效性不断提升，这是一个良好的结果。但是，一些长期存在的问题仍然没能解决，如行政审批过多问题和微观干预过度问题，抑制了市场机制的正常运作。因此，为了健全宏观调控体系需要以下几方面的努力。一是明确政府宏观调控的目的。政府宏观调控有两个主要目的。首先是促进经济良好发展并弱化“市场失灵”影响。它规定了政府保持经济总量平衡、优化经济结构、合理布局生产力的基本任务。其次是政府的调控具有间接性。它以货币、财政政策等为手段，以国家发展战略(如可持续发展)、国家规划(即国民经济和社会发展中长期规划，如五年规划(计划))为导向。再者是政府宏观调控应增强前瞻性、针对性、协同性，促使货币、财政、价格、产业等政策有效配合，使目标制定、政策运用有章可循。

最后，提升社会治理水平。改革中期是矛盾凸显期。人口增长与资源有限的矛盾、经济发展与生态平衡的矛盾、公平与效率的矛盾等成为越来越严重的、不可回避的问题，它们威胁着社会的安宁。在中国这样一个地域广大、国情复杂的国家，如果不能维持社会稳定，一切改革发展的问题都无从谈起。这些问题无疑是对政府治理能力的严峻挑战。发达国家在自由资本主义上升时期也经历了相同困惑，甚至出现了矛盾激化的状况，但经历长期的调整和改革，形成了一套处理危机和治理社会的体系，有效地促进了社会矛盾的缓和。我国的社会矛盾是人民内部矛盾，但是如果处理的不好，也有可能激化，嬗变为敌我矛盾。现实的情况是，发达国家市场经济的发展历史已有几百年，我国实行计划经济向市场经济转型仅几十年。发达国家在市场经济发展过程中，有足够的时间解决其间产生的各种社会矛盾，而我国面临的社会矛盾任务则是发达国家几百年的压缩量[5]。不仅如此，我国还缺乏完备的、有效的社会治理体系。因此，改革中期我国政府治理社会的任务异常艰巨，提升社会治理水平不仅是当前市场化改革的迫切要求，更是构建和谐社会的长期需要。

[1] [英]亚当·斯密.国富论[M].唐日松，等，译.北京：华夏出版社，2005.

[2] [英]凯恩斯.就业利息和货币通论[M].徐毓枬，译.北京：商务印书馆，1997.

[3] 邓小平.邓小平文选(第2卷)[M].北京：人民出版社，1994.

[4] 邓小平.邓小平文选(第3卷)[M].北京：人民出版社，1993.

[5] 吴敬琏.中国：政府在市场经济转型中的作用[J].河北学刊，2004(4).

(责任编辑：董红克)

StudyonFunctionofGovernmentinReformofMarketization

YAO Guang-li

(CollegeofPoliticsandAdministration,TianjinNormalUniversity,Tianjin300387,China)

In market economy, the function of government is a process of historical change. The functions of government on theory evolution and practice mode in developed countries show that the government should intervene market appropriately; since reforming and opening, the functions of government in our country have experienced historical change in three phases, which are appropriate release, government guiding market and limited government. At present, in reform of mercerization of China, the government mainly plays the following functions: pushing on reform of mercerization, cultivating the market and providing public services, improving the macro-control system and promoting ability of the social governance.

government; market; reform; function

2014-02-10

姚广利(1987—)，男，河南固始人，天津师范大学政治与行政学院博士研究生，研究方向为中国特色社会主义理论。

D6

： A

： 1008—4444(2014)04—0039—04