环境执法工作中的制约因素及对策分析

苏 丽

（河北政法职业学院，河北 石家庄 050064）

环境执法指的是依法享有环境管理权力的行政主体，依据职权适用法律来监督管理环境违法行为的活动。环境行政执法的内容丰富，包括环境行政许可、环境行政处罚、排污收费、现场检查等。环境执法对于实现环境权利和履行环境义务意义重大。英国哲学家培根曾说过：制度如果不执行，比无制度的危害更大。环境执法的地位由此可见一斑，环境执法是比环境立法更艰巨的工程。我国目前的环境执法形势不容乐观，环境行政执法已成为目前环保工作的薄弱环节。

一、我国环境执法中存在的问题

1.环保法律位阶低，法律操作性不强

环保法律法规在整个中国特色社会主义法律体系中的位阶较低，不能使领导干部、企业主和广大公众意识到环保法律的严肃性和权威性，且环境法的价值理念大多停留在理论层面，没有为环境执法实践起到应有的指导作用，而环境法制常被架空。且环保法律法规有些规定过于原则，缺乏具体的实施细则。环境执法配套的法律法规出台有些滞后，执法人员面对不同的情况有时无所适从，甚至争权推责。另外，我国环保法律存在漏洞，有些规定处于空白，例如目前就没有规范转基因生物安全的规定。

2.环保行政主管部门执法力度较弱，缺乏必要的强制执行权

由于体制机制上的原因，地方环保部门隶属于地方政府，很多时候地方政府既是违法主体又是执法主体。这种既是运动员又是裁判员的状况，使环境执法面临困境。环境行政主管部门申请法院强制执行时，法院由于受结案率、工作量等因素的制约，不愿意处理环保部门的申请，造成环保部门付出很大成本开出的罚单到最后却无法实现，这在一定程度上打击了环境执法的积极性。

3.基层环境执法面临困境

具体表现在：第一，基层环境执法缺少资金。由于地方政府对环保工作的重视程度不够，地方财政对环保部门的支持力度不够，导致在基层环境执法队伍中资金缺口达一半以上［1］，环保车辆和装备不能专职用于环境监察执法，公车私用现象明显。且自动化监控设备，环境监察执法的科技含量很低。受环保机构自身建设能力所限，由于缺乏检测手段，因此只能降低检测标准，导致常出现环保监测不到位的现象。第二，基层环境执法人员素质不高。现有的执法人员缺乏正规的专业培训，对企业的污染防治原理和机制缺乏必要的认识。

二、我国环境执法难的原因分析

1.地方行政干预环境执法

（1）环保部门受同级政府领导，政府为了经济利益牺牲环境。长期以来中国实行以GDP论英雄的政绩考核标准，地方政府为了发展经济不惜以牺牲环境为代价。环保部门在全国范围内还未完全实现垂直管理，最终要受同级政府的领导，并对其负责，这导致了环保机关的行政执法受各级政府的制约。环保部门职务的升迁变动往往由地方领导来决定，环保的工作经费和工资由同级政府的财政供给。环保部门面临如何处理经济利益与环境利益冲突的难题，在环境执法时很难实现公正。（2）环境监管体制存在弊端，未建立起环境监管部门联动长效机制。目前我国的监管体制是以行政区域为单位，各区域环境保护行政主管部门统一监管和各部门分工负责的环保监管体制［2］。这一体制在实践中存在两方面缺陷：一个是各自为政的环保监管体制不利于解决跨区域的环境纠纷问题；另一个是该体制容易造成环境执法部门协调难，并给行政相对人造成很大的不便。

2.环境执法的公众参与不足

（1）公众参与环境执法程度低、方式单一。国家环保总局在2006年和2007年分别出台了《环境影响评价公众参与暂行办法》和《环境信息公开办法（试行）》。但近几年这两部法的实施效果并不理想，公众实际参与环境执法的程度较低，参与途径单一，其方式以环境信访投诉为主，信访投诉集中在直接影响群众正常生产生活，可以听得到、闻得到的噪声污染和大气污染，而水污染和固体废弃物污染的信访投诉相对少［3］。环境信访投诉主要通过来信、来电和来访。近年网上信访投诉案件呈逐年上升趋势。参与环境执法的多是单个人或几个人的小团体，很少有民间团体。（2）信息公开范围小、程度低，无法满足公众的知情权。地方政府因为把握不好环境信息公开的内容、范围和形式，所以常用牵强的理由拒绝公开环境信息，虽然公开了一些信息，但却不能及时更新信息。（3）听证制度的实施范围不够明确，公众表达意见的平台不畅通。听证制度作为保障公众参与权的另一个关键制度，在环保部门环境执法中变相地缩小了范围或者以其他简单方式取代。由于听证制度本身巨大的成本和繁琐的程序，再加上政府未能从观念上给予足够的重视，导致实践中通过个别走访等简缩程序来变相剥夺公众的听证权利。

3.环境影响评价制度和“三同时”制度的执行率低

（1）环境影响评价制度指的是对可能影响环境的重大工程建设、规划，事先进行调查和评估来防止环境损害。环境影响评价制度和“三同时”制度是我国最重要的两项环境法律制度，它们执行率的高低直接决定着我国环保工作的实际效果。我国法律规定超过90%的具体建设项目应进行环境影响评价，但据实际统计，目前全国大部分省级建设项目环评执行率仅有约70%，地市级仅有约40%，县级环保部门审批的建设项目评价执行率仅刚超过30%［4］。如此低的环评执行率使我国环境执法现状堪忧。（2）“三同时”法律制度要求新建、改建项目的污染防治设施必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产。该制度的实行将有效地控制项目的施工建设中所产生的环境安全隐患。但有些企业为了节约成本，而逃避安装污染防治设施，或者在防污设施存在故障和安全隐患时，不去修理和排除故障，使“三同时”制度被架空。

三、当前解决我国环境执法困境的对策

1.在理论根源上完善立法，巩固执法根基

首先，提高环境立法位阶，使其与我国环境保护的基本国策相适应。完善我国环保法律体系，借鉴国外环境保护制度发达国家的成功经验，对恶性排污等严重污染环境的行为从严处罚，加大违法成本，必要时纳入刑法规制。其次，赋予环保部门查封、扣押、冻结、没收等必要的强制执行权［5］，这样环保执法才能硬起来。最后，完善建设项目环境影响评价制度和“三同时”制度。使得环境影响评价制度和“三同时”制度相结合，能够有效地预防可能产生的环境问题。

2.扩展多种渠道，提高公众参与环境执法的积极性

首先，彻底践行政府环境信息公开制度，保障公众知情权。知情权乃参与权和监督权的前提，而知情权又依赖环保部门的信息公开才会实现。公众只有获得全面准确的环境信息，才能有效行使环境权。其次，健全环境听证制度，保障公众听证权。作为最正式公众参与形式的听证制度，我国在《环境影响评价法》《环境保护行政许可听证暂行办法》中都对听证制度作了明确规定，即有重大环境影响的建设项目都应举行听证会。最后，要广泛拓展渠道，保证公众参与成为常态。环保部门可在实践中考虑运用非正式听证方式，提供多种渠道让公众以口头或书面的方式来发布意见和建议。

3.加强环境保护机构的软硬件建设，提高环境执法能力

环境执法机构的执法能力依赖于软硬件、主客观的建设情况。软件主要指法律法规等配套规定和公众的环境法律意识等，而硬件主要指环境执法机构的装备和设施。第一，学习环境法律法规，进一步规范执法行为。加强环保人员专业化培训，尤其是对于高科技治污设备的使用技能培训，提高环保执法机构的规范化、标准化。第二，加强财政对环保部门的倾斜支持力度，加大对基层尤其是县级环保的财政投入，保证环保经费充足。政府财政要开通环保专项资金科目，大力支持环境执法。第三，提高公众的环境法律意识，自觉参与环境执法。尤其要加强各级领导干部环境保护的价值理念，加强对领导和企业主的宣传教育，对于带动周围群众和企业员工环境意识的提高具有重要作用。探索环保执法新形式。第四，在重点污染源安装主要污染物在线监控装置，实施远程在线定量化监控。第五，以社会管理体制改革为契机，积极培育民间环保组织。

4.建立干部环保政绩考核制度，实行环境责任追究制

首先，加大政绩考核指标体系中环保指标的权重，把环保指标作为政绩考评的硬指标。各级政府财政应拿出专项资金用于环保执法，把节能减排目标与政绩考核挂钩，把政府环保政绩水平作为奖惩升迁的重要标准。在发展经济与保护环境之间发生冲突时，政府应自觉地把环境保护放在第一位。其次，实行环境责任追究制，对重大环境问题的责任人绝不手软。采取明查暗访抓典型的方式，建立环境举报制和违法企业黑名单制度，健全企业环保诚信档案，揪出重大环境违法行为。对连续三年环保信用评价为红牌的企业向社会公开道歉。每年都应制定稽查方案，并在内容上有不同侧重点。开展经常性的严打工作，增强执法工作的主动性和实效性。对重点单位要进行重点管理和监控，采取企业领导人约谈制度和环境执法情况新闻通报制度。最后，建立环境联合执法制度和环保行政审批协调机制。实行联席会议制度，邀请有关环保部门和民间环保组织共同出席环保会议，共同分析环境违法犯罪活动中出现的新情况、新问题，研究重大环境违法案件，部署打击环境违法行为的联合行动，形成环境执法合力。要建立环保行政审批协调机制，对环保审批未获通过的建设项目，工商部门应不予登记，金融部门应不予贷款，国土资源部门应不予批准用地，供电部门应不予供电，如此方能保证环保执法的权威性和有效性。

［1］李琼，张永宁.当前制约环境执法的因素与提高环境执法力度的调查思考［J］.北方环境，2013（8）：9-10.

［2］许岭.对我国环境执法问题的思考与建议［J］.安徽理工大学学报（社会科学版），2010（2）：33-39.

［3］谢昕.公众参与环境执法监管的机制研究［J］.环境保护，2012（18）：53-54.

［4］许岭.对我国环境执法问题的思考与建议［J］.安徽理工大学学报（社会科学版），2010（12）：77-79.

［5］张丹平，孙江河.环境执法工作中存在问题、成因及对策分析［J］.资源节约与环保，2013（3）：18-19.