“乱收费”行为的刑事规制探究

张 强，蔡中军

(1.青海民族大学,青海 西宁 810007； 2.华东政法大学,上海 201620)

一 “乱收费”行为的表现形式及其危害

“乱收费”行为的常见表现形式主要有：违规自立收费项目；擅自提高收费标准；擅自扩大收费范围；违规将无偿公务活动改为有偿收费服务；利用职权和行业垄断强买强卖、变相收费；越权出台行政事业性收费项目。“乱收费”行为严重增加了企业的生产经营成本和公民的社会生活成本，最终会制约整个国民经济的发展和人民生活水平的提高；同时，“乱收费”行为严重损害了国家机关的公信力和国家工作人员的形象，成为滋生腐败的温床，使人民群众对政府产生不信任。决定颁布十几年来，“乱收费”的现象一直没有消失，成为社会的一大顽疾，严重影响国计民生。究其原因，有多方面的因素，如各种政策法规交错重叠、经济利益的驱动、权限划分不清和执法水平低下、监督流于形式并且缺乏有效的救济措施等等，但刑事立法的不完善定是其中重要的一方面。

二 我国刑法对“乱收费”行为刑事规制的困境

对于数额不大或者情节较轻的“乱收费”的行为，对相关责任人予以党纪政纪及适当数额的罚款即可，被违法征收费用的企业和公民也可以通过行政复议和行政诉讼的途径维护自己的合法权益。但是，对其中一些给企业和公民造成严重损失和违法收取数额较大的“乱收费”行为缺乏针对性的刑事法律规制，必然会降低其违法成本，助长不正之风的蔓延。而我国刑法对单位“乱收费”行为却没有做出专门规定，对国家工作人员个人“乱收费”行为，目前也只能依据刑法第三百九十七条的滥用职权罪予以定罪处罚。

根据我国的司法实践，滥用职权主要表现为以下几种情形：一是超越职权，擅自决定或者处理没有具体决定、处理权限的事项；二是玩弄职权，随心所欲地对事项做出决定或者处理；三是故意不履行应当履行的职责，或者说任意放弃职责；四是以权谋私、假公济私，不正确地履行职责。[1]滥用职权行为，只有使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的，才成立犯罪。同时，滥用职权罪的犯罪主体是国家工作人员，而实践中“乱收费”行为大多是单位行为。因此，滥用职权罪无法规制单位实施的“乱收费”行为，难以满足司法实践的需要。对此，我们只能根据其“乱收费”之后对这些资金的不当使用进行刑事处罚，如单位违法“乱收费”后，以发放福利的名义集体私分的行为，可以以私分国有资产罪对其单位主管人员及直接责任人员进行定罪处罚。而对于“乱收费”后资金的使用状况，被收费的企业和个人难以查知，司法机关也难以认定资金的来源，故也难以对其进行刑事处罚。

显然，我国刑法在这方面的不完善使得许多严重的“乱收费”行为被轻纵。因此，我国刑法对“乱收费”行为做出专门规定势在必行。我国台湾地区的刑事立法则对”乱收费”行为有较为完善的规定，有值得借鉴的地方。

三 我国台湾地区对”乱收费”行为的刑事规制分析

我国台湾地区刑事立法对”乱收费”行为主要通过违法征收税费罪予以规制。根据台湾刑事立法规定，公务员对于租税或者其他入款，明知不应征收而征收者，构成违法征收税款罪，处1年以上7年以下有期徒刑，得并科7000元以下罚金。[2]

1. 本罪客观方面构成要件。

本罪的行为是指征收不应征收的各种租税和其他入款的行为。租税指“中央政府”与地方政府依法征收的各种税捐，如所得税、遗产与赠与税、印花税、货物税、营业税、关税、房屋税、土地税、契税、使用牌照税、宴席及娱乐税、工程收益税等。其他入款则指税捐以外的一切公法上的收入，如行政规费、行政手续费、诉讼费用等。而对于我国大陆地区普遍存在的乱罚款行为，其认为属于行政不法行为；我国台湾地区对于违法收取刑事罚金的行为，可成立违法执行刑罚罪，类似于大陆地区的执行判决、裁定滥用职权罪。于法无据和于法有据却违法征收税款的行为，均可以构成本罪的行为。本罪虽属侵害“国家法益”的犯罪，但被违法征收税款的个人，也同时直接受害，所以，受害人也可以提起自诉。

2. 本罪主观方面构成要件。

本罪的构成要件故意是直接故意，间接故意不构成本罪。即行为人明知系不应征收的税款，而仍然决意征收的主观心态。至于行为人出于何种目的在所不问，行为人无论是出于谋取个人不法利益，还是出于谋取单位不法利益，均可成立本罪。

3. 本罪未遂犯。

行为人虽已着手实行征收行为，但尚未完全实现本罪的客观不法构成要件的，如尚未收到税款的行为，即属本罪的未遂犯，以本法规定应当定罪处罚。

4. 本罪与他罪的竞合问题。

本罪可能与他罪形成法律竞合的问题。如行为人使用欺骗的手段而多收税款的行为，除构成本罪外，还可以构成欺诈取财罪(类似于我国大陆地区的诈骗罪)。此时，便属于一行为触犯数罪名的想象竞合犯，应当从一重罪处断。

四 我国刑法中增设违法征收税费罪的建议

有学者认为，针对社会上反应最强烈，人民深受其害的“乱收费”“乱罚款”“乱摊派”，应设立“违法增加人民负担罪”。[3]但遗憾的是该学者并没有对其建议增设的该罪进行深入的探究。一般“乱罚款”属于行政不法行为，可以通过行政复议和行政诉讼程序救济，不宜随意将乱罚款行为纳入到刑事规制的领域。但是，根据我国的司法实践状况，如果不对其中情节恶劣后果严重的“乱罚款”行为予以刑事规制，刑法恐有“失职”之嫌。而“乱摊派”行为，其实质与“乱收费”行为无异。为了有效治理“乱收费”“乱罚款”“乱摊派”行为，我国刑法应当效仿我国台湾地区的刑事立法，增设违法征收税费罪(之所以与台湾地区罪名有所不同，仅因用于习惯不同)，可规定如下。

“国家工作人员利用职务上的便利，对明知不应征收的税款和其他费用而征收或者变相征收，数额较大或者情节严重的，处三年以下有期徒刑，并处罚金；数额巨大或者情节特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑，并处罚金。

单位犯前款罪的，对单位判处罚金，并对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依照前款的规定处罚。

有前两款款行为，同时构成其他犯罪的，依照处罚较重的规定定罪处罚。”

对上述拟制的规定应作如下理解。

1.本罪的主体既可以是个人，也可以是单位。这里的“单位”应指，国家机关、事业单位、经授权或者委托代行政府职能的社会团体以及其他组织；这里的“个人”应指，在上述单位中依照法律从事公务的人员。这与我国台湾地区违法征收税款罪的主体不同，其犯罪主体仅为公务员。台湾刑法理论和实务界认为，法人在民法上虽与自然人同样得为权利主体或者义务主体，可是在刑法上，法人并不具有行为能力，法人在刑法上并不能成为适格的行为人。[4]而我国刑事立法和刑法理论界的通说都承认单位可以成为犯罪主体，而且实践中“乱收费”行为的主体也大多是单位。

2.本罪的行为方式是征收或者变相征收不应收取的税款和其他费用。这里的“变相征收”，是指以摊派、变相收费等方式征收。“税款”是指，我国税法规定的流转税、所得税、财产税、资源税、行为税；“其他费用”主要是行政事业性收费、诉讼费用、罚金等。

3．本罪的“数额较大”“数额巨大”，国家工作人员个人犯罪的标准可以贪污、受贿罪的数额为准，单位犯罪的可以私分国有资产罪的数额为参考标准；所谓“情节严重”是指，违法征收行为造成企业生产经营严重困难或者公民生活严重困难等情形；所谓“情节特别严重”是指，违法征收行为致使企业破产、倒闭或者公民精神失常、自杀身亡等情形。

4.本罪的主观方面为直接故意，即行为人明知不应征收的税款或者其他费用而决意征收或者变相征收的心理态度，间接故意不足以构成本罪。

[1]张明楷.刑法学(第四版)[M].北京:法律出版社, 2011:1093-1095.

[2]林山田.刑法各罪论(下册)[M].北京:北京大学出版社, 2012:44-45.

[3]蔡鹤.完善我国职务犯罪的刑法规制研究[J].理论与改革, 2009(5).

[4]林山田.刑罚通论(上册)[M].北京:北京大学出版社, 2011:125.