乡村治理模式变迁的推动力分析 *

吉 青

(安徽师范大学 法学院，安徽 芜湖 241000)

*收稿日期：2013-11-11

基金项目：安徽省教育厅人文社科项目“善治视域下乡村治理变迁的实证研究”(2009sk080)；安徽省教育厅青年教师资助项目“后农业税时代的乡镇政府改革”(2007jqw022)成果。

中国是一个农业大国，农村无疑在中国的发展中占据着重要地位。新中国成立以来，农村社会发生了翻天覆地的变化，与此相适应，农村的治理模式也经历了不同的发展阶段。梳理乡村治理模式的变迁，厘清和总结乡村治理变迁的推动因素，对促进乡村治理的进一步发展具有重要意义。

一、建国以来乡村治理模式的变迁历程

新中国成立以来，我国的乡村治理大致经历了以下几个发展阶段：

(一)建国之初的乡村治理模式

新中国成立之初，为巩固新生政权，党和国家很快在全国范围开展了土地改革运动，改变原来的地主土地所有以满足农民对土地的需要。此举也使得国家政权逐步的深入对农村社会的控制。1950年12月8日，政务院第62次政务会议通过的《乡(行政村)人民代表会议组织通则》和《乡(行政村)人民政府组织通则》规定：乡与行政村并存，共同作为农村的基层政权组织。并明确指出乡(村)人民代表大会和乡(村)人民政府是人民行使权利的机关。

为适应当时农村的发展和农业合作化的需要，1954年1月中央人民政府内务部(当时的民政部)颁布《关于健全乡政权组织的指示》，对乡政权组织、民主制度以及工作方法作出了调整。《指示》规定，在普选的基础上，建立乡人民代表大会和乡人民政府委员会，以领导生产建设和组织人民行使权力。1954年9月，新中国第一届全国人民代表大会第一次全体会议通过了《中华人民共和国宪法》，《宪法》第五十三条第三款明确规定：“县、自治县的行政区域划分为乡、民族乡、镇”。而“区”一律改为县政府的派出机构，取消原来的行政村建制，一律改为乡、民族乡、镇。由此，由土地改革开始，国家政权逐步深入至村庄内部，建立起了自上而下的空前严格的控制体系。

(二)人民公社体制

1958年8月，中共中央公布《关于在农村建立人民公社问题的决议》，随后建立起了工农商学兵五位一体的高度统一的人民公社，人民公社成为了农村社会的基层单位。人民公社是一种政社合一、经社合一的政权组织，国家通过高度严密性和严格纪律性的行政系统对农村社会实行无处不在、无处不有的严格控制。

人民公社具有三个特征：“政社合一”、“一大二公”和党政不分。所谓“政社合一”即国家政权组织与人民公社组织合而为一。一方面，作为经济组织，公社要负责生产经营、组织、领导；另一方面，作为行政组织，公社又必须接受上级政府的领导，管理公社内的行政事务。“一大二公”，即人民公社规模大，且追求公有化程度越高越好，公社垄断了农村的绝大部分资产，包括土地及其他生产资料和资源。对于人民公社的规模，《决议》中有明确规定：“社的组织规模，……一般以一乡一社、两千户左右较为合适。……有的地方根据自然地形条件和生产发展的需要，也可以由数乡并为一乡，组成一社，六、七千户左右。” 此外，人民公社还实行党的一元化领导，公社权力大多集中在公社党委，尤其是党委书记手里，因而形成了权力高度集中的组织和管理体制。[1]

“政社合一”的模式确立了党和国家在乡村社会的绝对权威，实现了国家权力对乡村社会的全面渗透，使得国家对农村的动员和整合能力得到空前增强，也对中国六七十年代的经济发展和社会稳定发挥了相当显著的作用。人民公社通过小社并大社扩大公社规模，把大范围内的农民归于统一公社，大大降低了公社的管理成本；而通过严密的意识形态教育，农民对人民公社的认同和内在的生产积极性得以提升，发展了农村的生产，提高了农民的素质，也为当时快速实现工业化提供了一定的保障。[2]但人民公社因为其内在结构和功能的不足，并不能实现对农村社会的有效管理，无法为农村社会的发展提供持久的发展动力。

(三)“乡政村治”模式

20世纪70年代末80年代初，我国农村开始实行家庭联产承包责任制。作为我国农村经济体制改革的第一步，家庭联产承包责任制打破了人民公社“一大二公”、“高度集中”、“大锅饭”的旧体制，由此也带来了乡村治理结构和模式的变化。尤其是80年代初期的村民自治的出现，为农村社会的重新稳定和发展提供了一个新的路径，也使中国农村呈现了一种新的治理模式——“乡政村治”。

1983年10月12日，中共中央、国务院发出了《关于实行政社分开建立乡政府的通知》，《通知》指出：随着农村经济体制的改革，现行农村政社合一的体制显得很不适应。宪法已明确规定在农村建立乡政府，政社必须相应分开。此后，人民公社逐步被乡镇政府所取代。1987年11月颁布的《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》明确规定：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”，村民自治得以在全国范围内试行。1998年11月又通过了正式的《中华人民共和国村民委员会组织法》，将“乡政村治”这种新型农村管理模式以法律的形式确定下来。所谓“乡政村治”，是指乡镇一级作为基层政权，代表国家对本乡镇的事务行使行政管理的职能，但并不直接管理基层具体事务；而在乡以下的村建立村民自治组织——村民委员会，对本村相关事务行使自治权。[3]在“乡政村治”模式下，从法律的角度而言，乡镇政府与村之间是“指导关系”，而非“领导关系”。而在实际运作中却呈现出村委会行政化的倾向，并未能真正体现出村的自治。甚至在上个世纪末期，还导致干群矛盾激化、农民负担加重、村民自治陷入困境等诸类问题的产生。

二、乡村治理变迁的推动力解析

由以上论述可见，建国以后，我国农村治理的结构和模式经历了不同的发展阶段，乡村治理何以能够不断向前推进，笔者以为，主要可以从以下几个方面来分析。

(一)市场经济的发展是推动乡村治理变迁的物质基础

经济基础决定上层建筑，经济发展是政治民主的先导。同样，乡村治理的变迁也离不开农民生产力和经济的发展。“如果要政治变革和行政变革的成果巩固下来，没有社会物质生产力的高度发展是难以想象的。”[4]新中国成立后，土地改革使得农村社会生产生活单位小而分散，恢复农村社会秩序的现实客观上也需要国家政权下沉到农村基层。从这种意义上来说，社会主义改造完成后，大一统的人民公社的产生有其必然性。改革开放后，各种非农产业在农村社会兴起，大量乡镇企业异军突起，改变了农村的经济结构，使得乡村治理的资源基础发生了质的变化。尤其是市场经济的深入发展，不仅为农村的经济发展提供了新的活力，也对农民的政治参与和农村的整体发展起到了很大的推动作用。具体来说，市场经济的孕育和发展，打破了农村的单一经济结构，形成了公有制为主体、多种经济充分并存的格局，农民的利益出现分化，利益冲突也凸显出来，更多的农民关注村庄内的资源配置。此外，市场经济的发展，促生了农民的主体意识和平等意识，也使农民更加富有思想和理性，积极参与对村庄事务的管理。广大农民经常化的政治参与为乡村治理的变迁提供了根本的动力。

(二)政府治理理念和战略的变化和发展

任何一个时期的乡村治理都必须在一定的制度框架内进行。无论是全国性的制度安排，还是地方的政策法规，都是由政府建制并供给的。纵观上述建国以来的乡村治理变迁历程，从建国之初的土地改革到农业社的成立，其目的都是国家为了促使新生政权的政策能在农村得到有效推行，并有效的动员农民而建立的。这些建设一方面把乡村社会纳入了国家政权的管辖范围以内，保证了国家政权在农村的稳定，也推动了广大农民参与到国家对农村的建设之中来。1958年之后，人民公社建立，国家为快速实现工业化大量汲取农村资源。至此，国家行政力量得以大幅度推进，实现了对农村社会的控制，国家权力也进一步向乡村社会延伸。即使是农民创造的家庭联产承包经营和村民自治，在其发展、完善的过程中，也需要政府的支持和推广。《村民委员会组织法》的颁布与修订，既是对村民自治的约束也是对村民自治的保障。“在自发的制度安排，尤其是正式的制度变迁中，往往也需要用政府的行动来促进变迁过程。”[5]

(三)乡村精英对乡村治理变迁具有“推波助澜”的作用

所谓乡村精英是指村庄内在某些方面较一般村民拥有更多的优势资源，能够利用这些资源取得成功，并为村庄做出了贡献，从而具有某种权威并能对其他成员及其行为产生影响的村民。“只有能够提供社区公益的需求，以不同的方式提供保护的人，才能在众多的地主中获得与众不同的精英地位。”[6]笔者曾撰文将乡村精英划分为政治精英、经济精英、宗族精英和文化精英。[7]在乡村社会发展的不同时期，乡村精英都发挥着重要的作用，也对乡村治理模式的变迁起到了推波助澜的作用。在传统的中国社会，国家政权力量所及仅至县级，即所谓“皇权止于县政”，而乡村则处于族长、乡绅和地方名流的共同治理之下，这些人依靠自己的经济实力、良好的品行威望及村庄传统的支持而取得精英权威。人民公社时期，“政社统一”的模式使乡村社会中传统的精英权威遭到了摧毁式的破坏。只有农会干部成为了国家和农民之间的连接点，但在不断的政治运动下，农会干部作为当时乡村社会仅存的精英却带有强烈的国家的意识形态。改革开放后，国家开始对农村政治上实施放权，经济上推行家庭联产承包责任制，宽松的环境使农村涌现出了一大批农业生产专业户、工商业经营者等经济能人，即所谓的“经济乡绅”，也为宗族的回复提供了契机。村干部、村庄里的经济能人、家族中有威望的人成为村庄这一治理场域中的重要力量，通过各种途径对村庄内的事务施加影响。近年来出现的“富人村长”、宗族势力控制村民选举是最典型的表现。由此可见，在中国乡村治理变迁的过程中，尽管具有明显的政府主导性，国家也为乡村社会设计了不同的治理结构，但国家必须充分利用乡村精英才能实现对乡村社会的有效治理。

(四)农民的不断成熟是乡村治理变迁的内在动力

农民是乡村治理的重要主体，对乡村社会的稳定和发展具有重要作用。“乡村问题的解决，天然要靠乡村人为主力。我们组织乡村的意思，就是要形成这解决问题的主力。”[8]建国初期，整个国家处于一穷二白的局面，党和政府没有充足的财力投入教育。虽然在革命期间展开过“扫盲”和教农民识字，但并未能从根本上改变农民整体素质低的状况。农民封建闭塞思想浓厚、政治观念淡薄、文化知识落后，使中央的政策在推行过程中困难重重。新生的人民政权也对农民进行了文化和思想政治教育，但由于基础薄弱和传统臣民文化的影响，收效并不显著。在当时高度集权的控制模式下，农民并未能成为村庄内真正意义上的治理主体，对于组织的依附性使得农民失去了能动性。改革开放以后，伴随乡村经济活动模式的变革，社会主义市场经济得以确立并发展，农民经济活动的范围大幅度扩展，农民阶层结构出现分化，价值观念也发生了变化，独立性和自主性越来越强。“人们受教育的程度愈高，对民主的要求就愈强烈”。[9]农民开始关注自己生活的村庄，希望对村庄内的事务发表自己的意见进而影响村庄的发展。村民自治作为农民的创举应运而生，有力地推动了乡村治理的变革和发展。虽然村民自治的运作还不够完善，但其中的村民选举历练了农民的民主精神和参与村庄事务的能力，为农民参与乡村治理奠定了有力的基础。可见，农民的自主行为推动着乡村治理制度的创新，“农民是具有自主性和创新性的积极行动者。民间力量是推动农村制度创新和乡村治理变迁的主要主体。”[10]

三、结语与思考

从建国以后农村改革的历史进程来看，无论是经济改革还是政治改革，都并不单纯是农民自发行为的结果，也不完全是政府自上而下推动的，而是国家、乡村精英和农民不同方面相互作用的结果。只是在这种相互作用中，国家(如公社、乡镇政权)占据了中心地位，而乡村精英、农民却处于边缘化的从属地位，这使得建国以来的乡村治理表现出明显的国家建构特性。自2000年农村开始税费改革试点，农村社会呈现出新的局面。2002年中共十六大提出“统筹城乡经济社会发展”的战略部署；2005年十六届五中全会提出建设“社会主义新农村”的重要历史任务；2006年全国范围内彻底取消农业税；从2004年开始，中央连发了9个涉及“三农”的一号文件，出台了一系列强农惠农富农的政策措施。国家对农村发展的重视，以及乡村治理面临的现实困境，都在呼唤新的治理模式的出现——多元主体合作治理模式。这一全新的治理模式强调治理主体的多元化和多元主体参与乡村治理的地位平等性，赋予乡村精英和农民真正的治理主体地位，以实现国家、乡村精英和农民在乡村治理过程中的良性互动。

参考文献：

[1]陈焱.乡村治理与国家政权建设[J].江汉大学学报(社会科学版)，2005，(9).

[2]贺雪峰.人民公社的三大功能[EB/OL].http://www.snzg.cn/article/2007/1114/article_7916.html.

[3]金太军.“乡政村治”格局下的村民自治——乡镇政府与村委会之间的制约关系分析[J].社会主义研究，2000，(4).

[4]王沪宁.当代中国村落家庭文化[M].上海：上海人民出版社，1991：281～282.

[5]林毅夫.关于制度变迁的经济学理论：诱致性变迁与强制性变迁[EB/OL].http://www.doc88.com/p-241584993893.html.

[6] (美)约瑟夫W·埃斯瑞克，艾梅瑞·背肯·瑞肯.中国地方精英及其主导模式[M].加利福尼亚大学出版社，1990.

[7] 吉青.村民选举中的精英分析[J].闽江学院学报，2004，(2).

[8]梁漱溟.乡村建设理论[M].上海：上海世纪出版集团，2005:181.

[9](美)阿尔温·托夫勒.权力的转移[M].北京：中共中央党校出版社，1991:232 .

[10]李莉,卢福营.当代中国的乡村治理变迁[J].人民论坛(中旬刊)，2010，(6).