环境公益诉讼制度研究*

闻 雯

(河海大学 文天学院，江苏 南京 210042)

一、环境公益诉讼的相关理论

环境公益诉讼由公共利益和公共诉讼两个部分组成，因此公共利益与公共诉讼是理解环境公益诉讼的基础。所谓公共利益，也可称之为公共的利益，通俗的讲就是大家共同的利益，简称“公益”。公共利益是与个人利益相对的概念，由于“公共”的不确定性以及“利益”的不确定性，使得我国相关的学者对此种公共利益没有达成共识。社会是由市民社会和政治国家这两方面共同构成的这个认知并不是完全科学的，私人利益的结合构成了市民社会，普遍的大众利益则组成政治国家。因此社会利益或者国家利益这两个方面都体现出了公共利益，概况起来我国全体社会成员同时公共享有的所有利益就是公共利益。公共利益的概念在我国法律中并不少见，但遗憾的是法律并没有给出明确具体的解释。在其他国家的法律著作中也存在与公共利益相类似的概念，比如欧美的“公共政策”以及日本的“公共福利”等概念。

在我国目前的法律制度当中并没有对公共诉讼进行专门的概念定义，理论概念把公共诉讼以及涉及公共利益的诉讼规划到了一个版块当中。公共诉讼的历史悠久，可以追溯到古罗马时期，当时对于损害公共利益而提请的诉讼，除由法律特别规定之外，所有的市民均有权提起诉讼。理论上讲维护公共利益的职责理应由国家行使，对危害公共利益的行为应当由国家运用公权力追究而无需私人参与，但是随着社会经济各方面快速的发展，生活日益复杂利益日益多元化，使国家的行政权并不能全面的保障公共利益，公共利益诉讼也就诞生了。

公共利益诉讼使得广大民众有了公益起诉权，并且司法救济的权利也被赋予。公益起诉权不仅使得损害公共利益的行为被披露，还使得这些行为在审判的裁定下得以惩戒，从意义上来讲不仅是对人们的行为有所约束和规范，也是一种对公权力运行的有效监督。由此我们可以对环境利益诉讼下如下定义：在环境受到或者可能受到破坏或者污染的情况下，为维护环境公共利益不受损害，针对有关民事主体或行政机关，社团法人而向法院提起诉讼的制度。

二、我国建立环境公益诉讼面临的困境

(一)实体法上的缺陷

环境权是实现环境公益诉讼的基础。但我国《宪法》中并没有相关规定。我国的基本法《环境保护法》中也没有直接具体赋予公民这项基本的法定权利，仅在第六条中粗略的给出环境权的基本内容，但是这一条款只是原则性规定，并没有其他具体的条款论述。因此在司法实践中并无可操作性。公民并不能据此提起环境公益诉讼。《环境保护法》第四十一条第二款规定：因环境污染损害引起的赔偿责任和赔偿金额的纠纷可以根据当事人的请求，由环境保护行政主管部门处理，当事人对处理决定不服的可以向人民法院起诉，其他环境保护法律法规中也有很多类似的规定。在此《环境保护法》的条款规定下，只有人身和财产受到损害才能进行起诉，另外，只有受害人本方才能进行起诉，提起诉讼的对象也只是针对受到损害的环境，而针对违法行为提请的诉讼是不允许通过的，也就是说针对污染环境行为提起诉讼的权利并没有赋予单位或者个人。

(二)程序法上的缺陷

环境的诉讼权在一定程度上制约了公民进行公益起诉的行为。目前为止，我国诉讼制度只把民事诉讼、行政诉讼、刑事诉讼三种类型包括在内。另外，有关环境的诉讼也把这三种类型包括在内。也就是说不管这三种利益的哪一种利益受到损害，国家公民可以根据相关法律制度提起环境公益诉讼，但在我国目前的三大诉讼法中，只有刑事诉讼法中，环境公益诉讼法被定义了明确规定，只有检察机关有权利用法律的手段对危害环境行为提起诉讼外，其他两种诉讼并没有类似规定，不仅如此，在有些制度上还加以限制。在民事诉讼法中明确的规定了公民对损害任意利益现象的诉讼条件，规定了只有人身或者财产利益受到不法行为侵害的本人才能进行案件的诉讼。严重限制了提起环境诉讼的主体资格。与公益诉讼案件无直接关系的公民法人及其他组织社会团体无起诉权。因其不满足“有直接利害关系”这一要求。行政诉讼法第二条规定：公民，法人及其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依据本法向人民法院提起诉讼。据此条款中“其合法权益”规定了必须是与损害利益有密切关系的当事人，排除与具体行政行为无关的其他人，因此有人认为我国行政诉讼的本质是自诉制度。目前的行政诉讼只对私益诉讼做出规定并没有关于公益诉讼的内容。

(三)国家承担了很大的责任

在担当保护神的同时也充当了维护环境安全主体的角色。国家应在环境受到威胁或者破坏的第一时间出来承担保护公民和环境利益的责任，对侵害环境利益的主体提起诉讼。但就目前国家在环境破坏中发挥的作用并不能令人满意。笔者认为其中原因有二：首先以政府名义做出的国家行为，使我们也认识到经济人政府这一概念，目前的中国处在一个经济快速发展的时期，很多地方政府为追求眼前利益和局部利益，不惜破坏环境一味的追求经济的快速增长，从而出现了诸多环境污染事件也不足为奇了。另外，捍卫环境利益的政府并没有采取有效的监督手段，仅仅凭借权力制约权力的手段不能使人民群众参与到监督之中，进而也不能给政府带来压力和监督的动力，从而影响权力的有效使用与公正。目前，在政府权力的单轨迹运行机制下，势必出现环境问题频发的现象。

三、构建我国环境公益诉讼制度的措施

(一)加快环境权入宪

很多人认为宪法中写入环境权是一项十分多余、完全没必要的事情，但是这种观念是十分错误的。作为国家的根本大法将环境权入宪可以体现一个国家对环境的保护与治理的决心。首先，环境公益诉讼的理论基础是环境权，环境权是环境诉权的基础，没有环境权在法律上的确认，就谈不上环境诉权的保护。如果我们要想建立环境公益诉权制度，那我们首先要做的就是在宪法中确立环境权的基本法律地位。虽然目前我国有关环境权的确立工作已经有所进展，但是由于这些法律法规的位阶层次过低，并且不能起到很高的能效力，这使得我国的环境权一直未得到足够的重视。

(二)扩大原告范围

诉讼主体资格是困扰着环境诉讼提请的重要因素，很多地方法院多以不符合起诉资格以及不在受理范围为由拒绝受理。因此，构建环境公益诉讼首先要摆脱过去民事诉讼行政诉讼中与损害利益有直接关系这一条款的限制。只要有损害的事实存在，无论是个人利益或者公共利益，公民法人其他组织就有权利提起诉讼。具体讲，基本的诉讼主体应该包括以下几种：第一，公民作为原告，一般的受害者及其亲属都属于公民的范畴。对于一般的损害事实，公民首先会向有关的行政机关请求保护，但由于种种原因，行政机关不主动履行或者不完全履行，致使公民权益得不到有效保护。现实告诉我们，必须在法律法规上加强有关对环境公益诉讼权利的保护，并对违法环境保护的行为进行有效的监督。第二，行政机关作为原告。行政机关作为国家权利行使的主体，作为公民权力的代理者，在环境公共利益的保护上理应承担相应的责任和义务，对环境的行为有监督检查的义务以及对违法行为的处罚权。因此，环境机关有权代表人民对损害环境利益的行为提起民事诉讼。第三，社会团体等非直接利害关系人。社会团体在环境公益诉讼中蕴含着巨大的作用。这类团体由于资金雄厚，技术强，人才专业等得天独厚的优势，这使得他们在保护环境提起公益诉讼中有着重要的作用。

(三)延长诉讼时效

针对环境公益诉讼的具体情况，传统的法律法规中有关诉讼时效的规定并不能完全适用，这是因为环境污染的两个主要特征就是隐藏性和滞后性。从现实情况来看，环境污染的潜伏时间长，有的几年甚至几十年才会显露出来，并且确认和推定的因素复杂、技术要求高等，从而提高了推定和确定的难度。因此仅仅从传统诉讼时效来计算，这显然是不公平的，因此有必要延长诉讼时效。

(四)拓展受案领域

环境公益诉讼权的拓展受案范围具有一定的限制，人民法院受理的有关公益诉讼案件的集合是我们讲的受案范围。目前的司法实践中环境公益诉讼有两种：一种是违反环境法律法规，违规或者过度向公共环境排放废弃物和污染物或者没有违反法律法规，但其行为确实损害环境保护的利益。另一种是自然资源的违法开采。公民，法人及其他组织违反相关规定开采自然资源，造成了损害浪费自然资源的后果。自然资源是我们共同拥有的资源，自然资源的保护不仅仅是国家的责任，而应当是每个公民的权利，理应将资源案件纳入受案范围。

(五)赔偿范围的合理规定

环境公益诉讼的最终目标是使我们生存的公共环境得到保护，环境公益诉讼的对象所损害的是公共利益，对起诉者所造成的损失可能是很小的，这对起诉者的积极性会有一定的打击。赔偿的范围局限性会使得诉讼效益低于诉讼成本，这样人们就不会大费周章的浪费人力物力提起环境公益诉讼了，从而使环境公益诉讼失去其存在的价值。此外，站在违法者的角度看，其违法成本远远低于所获收益，不足以对其起到惩戒的作用，这会导致法律权威的丧失与威信的损害。为此，我们必须考虑到环境价值体现的各个方面，从多种角度出发，使赔偿范围变得合理，不仅赔偿了所损失的经济财产还理赔了一些非财产性的损失，譬如健康环境以及环境人格等各种权利。

参考文献：

[1] 别涛.环境公益诉讼的立法构想[J].环境保护，2006,(12)：23～27.

[2]邓一峰.环境诉讼制度研究[M]北京:中国法制出版社, 2008:90～92.

[3]徐祥民,等.环境公益诉讼研究——以制度建设为中心[M].北京：中国法制出版社,2009.53.

[4] 齐树洁,等.台湾环境公民诉讼制度述评 [J].台湾研究集刊，2010：84～94.

[5]步雪琳.建立公益诉讼制度-代表环境公益发言[N].中国环境报,2008-03-14.