水文业务经费定额标准应用与绩效评估

2014-03-31何劲草

华北水利水电大学学报(社会科学版) 2014年3期

关键词：测报定额水文

何劲草

(黄河水利委员会水文局，河南郑州 450004)

一、概述

水文工作受投入资金限制，发展缓慢，直接影响了水文的技术进步、队伍稳定和事业发展。合理测算水文业务工作内容和工作量，制定科学水文业务定额标准，准确核定开展正常水文工作所需经费，以此促进水文业务持续、健康发展。

(一)水文业务定额标准编制背景

水文是社会公益性事业，长期承担水文水资源等国情数据的收集工作。受投资体制和运行机制的制约，水文业务经费保障度低，使得水文站网无法根据业务需要合理布设，水文监测能力严重不足，水文信息服务手段落后，为社会提供服务的能力提高缓慢［1］。

2000年国家开始进行部门预算改革，要求经费预算编制和审核要有相应的业务工作经费定额标准。为此，制订水文业务经费定额标准成为部门预算改革和水文自身持续、健康发展的必需。

(二)水文业务经费定额标准基本内容

水文业务是通过按一定要求布设的降水、水位、流量、泥沙等水文测验站网，系统收集特定流域(河流)水、沙等水文信息并处理为满足需要成果的一项系统工程。水文业务经费定额标准主要涵盖水文单位开展水文测验、水文气象情报预报、水文资料整理汇编以及为支撑上述工作开展的设施、设备运行维护等项工作的经费定额标准。水文业务经费定额标准主要针对在一般洪水情况下开展水文业务工作的业务经费预算的编制和核定，不包括人员经费和公用经费。对于出现一般洪水以上发生的水毁修复及洪水测报费用，以及承担其他专项业务工作发生的费用，应另行申请专项经费。

水文业务经费定额标准制定时，应充分考虑水文业务内容、工作要求、实施的难易程度、价格因素等项要求:根据水文业务工作类别及业务流程，对水文业务工作进行分类;分析正常情况下影响水文业务经费支出的能源、材料、住宿及交通、基础设施、技术装备等直接因素，确定定额标准费用构成与计算方法，确定低值易耗等消耗费用;根据各项水文业务工作规范，确定水文业务项目单次/天/项目定额标准;根据水文站的重要程度和控制流域面积对水文站划分等级;根据《水利水电工程勘测设计水文生产定额》的有关规定，将水文测站分别按自然困难程度、水文测验水流条件、水道地形测量困难程度划分水文业务工作级别;根据生产任务，确定各业务项目的年度工作量，通过相应单次/天/项定额标准，计算年度水文业务经费。

水文业务经费定额标准总体结构上分为水文测验、水文情报预报、水文资料整编、水文设施设备运行维护等四大类，26个标准，涵盖了基本水文业务的全过程、全要素。水文测验定额标准项目主要包括:降水(气象因子)观测、水位(水温、波浪)观测、流量测验、泥沙测验、含盐度测验、冰凌观测、水文大断面测量、水道地形测量、地下水观测、水文巡测与查勘、墒情(土壤含水量)取样测定。水文情报预报定额标准项目主要包括:水文情报、水文预报、通信线路租赁、省区资料收集、气象资料收集以及预报方案修订。水文资料整编定额标准项目主要包括:水文资料整编、资料汇编和资料刊印。水文设施设备维修检定定额标准项目主要包括:水文基础设施维修养护、水文技术装备维修检定［2］。

二、水文业务定额标准应用

2007年5月，水利部颁发实施《水文业务经费定额标准》(以下简称《定额标准》)，应用范围为黄河水利委员会等水利部派出机构和直属单位。自2007年起，按《定额标准》核算的经费全部足额拨入各定额应用范围单位［3］。定额实施后的应用情况以黄委水文局为例介绍如下。

(一)日常业务管理

1．水文测报设施正常维护得以保证，提高了服务能力

2009年以来，黄委水文局逐年度开展全面的设施设备维护工作，对跨河缆道、吊箱、测船、绞车、钢塔支架、基本测量标志等进行了检测、紧索、上漆、中修、上油等全面养护，对自记水位计、固态雨量计、电波流速仪、电台等设备进行了全面维护和鉴定，使测报设施设备处于良好状态，从而保障了水文业务工作的正常、安全开展。

2．水文测验工作得到保障，测验效率大大提高

《定额标准》实施后，水库河道淤积测验断面数量大大增加，测深仪、ADCP、GPS等先进仪器大规模投入使用，相应的差旅、配件购置、耗材等维修运行经费得到落实，不但使劳动强度减轻，而且测验质量、效率也大大提高。以山东河段为例，以前完成下游100个河道断面的河道统测需要30天，进行36个固定测深断面的河口附近海域的测验需要90天。现在完成加密后的218个河道断面的统测仅需要20天，完成36个测深断面的海域测验需要60天，缩短了测验历时，减轻了劳动强度，提高了成果质量。

3．水文情报预报保障有力，精度与时效性大幅提升

《定额标准》实施后，一方面，雨、水情报汛站点数量增加，扩大了收集的水情信息量。黄委水文局2010年比2005年增加各类报汛站点242个，接收的雨水情报增加约8万份，这对于正确分析雨水情，提高水文预测预报精度非常重要和必要。另一方面，取消了手工传递水情信息的传统报汛方法，利用公共网络、短信平台、手机等现代化通讯手段，全方位保证了雨水情信息的畅通。2013年，30分钟到报率已由2006年的82．3%提高到了98．6%［4］。

4．水文资料整、汇编全面恢复，内外业质量管理加强

从2007年开始，水文资料整编各阶段经费有了保障，整编刊印工作全面恢复正常运行。整编软件的研制成功和投入使用，使整编人员跳出了绘图、计算、统计全手工的历史。全面加强水文测报整体质量管理体系建设，严格落实质量管理制度，使得水文测报整体质量明显上升。

(二)专项试验项目

1．暴雨洪水预警预报系统等专项试验项目

研发建立了暴雨洪水预警预报系统、自动测报系统、雨水情加密测报系统、水情分中心项目，并相继投入使用。由于经费的及时足额到位，系统运行得到保障，水情信息的采集、传输、处理初步实现了现代化，效率和精度大幅提升。［3］

2．水文巡测工作开始实施

随着水文巡测勘查经费的到位，水文巡测工作得以实施，尤其是宁蒙河段冰凌巡测的实施，各级防凌机构能及时获得有关冰凌信息。巡测所收集的资料填补了以往该河段冰凌变化过程的空白，对于研究冰凌变化规律，提高冰情预测预报水平，具有十分重要的参考价值。黄河源地区水文巡测的实现，解决了高寒缺氧地区水文职工工作和生活问题，有效促进了人力资源的合理利用，促进了巡测资料质量的提升。

3．开展流域、河道查勘，提高预报精度

《定额标准》实施后，水文局根据工作的需要，组织预报人员每年对主要预报区域流域、河道进行查勘，及时了解掌握流域下垫面的变化和人类活动的影响，并根据了解掌握的新情况、新变化，及时修订预报方案，为进一步提高水文预报精度提供了依据。

(三)社会服务

水文业务经费得到保障后，水文单位在完成正常水文监测任务的同时，还完成了诸多突发性、应急性、临时性的水文监测任务。如在应对河流断流、水质污染、跨流域调水等重大突发事件中，主动加强水文监测，及时报告有关信息，体现了水文服务社会的公益性地位。

三、水文业务定额绩效评价

(一)绩效评价分析方法

绩效评价采用的是因素分析法，即通过综合分析影响绩效目标实现、实施效果的内外因素，评价绩效目标实现程度。评价标准采用的是行业标准，即参照国家公布的行业指标数据制定的评价标准。绩效评价的指标分为长期绩效指标和年度绩效指标。长期和年度指标下分产出指标、效益指标、服务对象满意度指标等。

绩效评价的基本内容包括:绩效目标的设定情况、资金投入和使用情况、为实现绩效目标制定的制度和采取的措施、绩效目标的实现程度及效果等。

(二)绩效评价结论

利用上述的绩效分析方法，通过对水文测报质量、水文技术进步、水文生产环境、水文服务能力等因素的综合考评，认为水文业务定额的实施，产生了以下几个方面的绩效。

1．巩固了水文行业公益性地位

《定额标准》的实施，从根本上扭转了水文业务运行难以为继的困难局面。水文测报工作经费得到落实并有了很大的提高，对于水文有效地服务于防汛、社会经济建设和水资源管理调度等提供了可靠保障，进一步彰显了水文的公益性价值，体现了水文的社会、经济和人文价值，作用和效益显著。

2．稳定了水文职工队伍

《定额标准》的实施，解除了生产挤占生活经费的现象，改善了基层水文职工的生产和生活环境。如通过配备卫星电视和网络通讯设备，基层水文单位走出了封闭状态，即使远在青藏高原的玛多水文站，职工也能通过网络与外部联系，及时了解国内外重大新闻，上网学习专业知识。生活环境条件的改善，使基层一线水文队伍焕发了生机，精神面貌和整体素质不断提升，职工队伍更加稳定。

3．促进了水文技术进步

《定额标准》的实施，使单位总经费有所增长，从而可为科研创新安排资金。以黄委水文局为例，近年成功完成了多项技术创新和技术革新成果，包括开发了用于测验、资料计算与整编的计算机软件系统，研制了流量、输沙率演算系统、浮标自动监控系统、自动测流系统、非接触式流量遥测平台和水文测算系统等，改变了传统外业测验、内业计算方式，减少了人力和劳动强度，提高了测算精度和效率。特别是振动式测沙仪的研发成功，实现了泥沙的实时在线监测，为历次调水调沙试验等治黄工作做出了重要贡献。

4．为水文行业和谐健康发展奠定了基础

《定额标准》的实施，改变了以往“先做事，后找钱”的被动局面，新增预算、新增资产经费、申请运行经费有了规范标准，为新增业务工作提供了经费保障。同时，各项业务工作安全防护措施得到加强，减少了安全隐患。定额标准实施以前，仅汛前准备的设施设备维护都很困难，一些大型设备，往往带病作业，存在重大安全隐患。定额标准的实施，以上这些基本工作都可以按计划如期进行，安全生产能力由被动变为主动，职工身心健康得到保证，为水文行业和谐健康发展奠定了基础［2］。

四、问题与建议

(一)存在问题

1．受价格上涨等因素影响，部分经费定额标准需要调整

《定额标准》涉及的生产过程消耗，规定是按机电动力配置功率，以作业时间和实时实地能源价格测算定额经费，但实际是按2006年价格测算的，低值易耗、作业零星器具损耗等是按2005年物价测算的，异地作业人员差旅费用也是按2005年县级差旅标准测算的。随着物价的逐年走高，当时测算的定额标准已不适应现在的实际需要。

定额制订时虽采用困难系数等方法解决特殊地区的经费需求，但实际实施时仍显偏低。如黄河源区由于地处高寒区和特殊的人文条件，各类材料运费、人工费远高于内地。即使按《定额标准》中困难系数最大的1．6计算，也远不能满足需要。

2．《定额标准》未完全涵盖新增加的水文测报任务

为加强防汛和水资源管理，每年都会根据工作的需要增加大量水文测报任务，但相应经费却落实困难。例如黑河水资源调度管理、各类突发水事件的应急处理、河流生态调水监测等治黄水文测报工作，都没有纳入定额管理，只能通过专项申请，但往往落实困难，或到位较晚、标准较低，甚至根本无法落实。

3．周期性开展的水文测报基础工作经费落实困难

按照水文资料整编规范要求，每逢五逢零年份要对测站进行考证、对河道淤积断面进行全断面统测，定额制订时也做了专题测算。但由于每五年开展一次，不属于经常性业务，预算申请往往按一次性项目管理，造成立项困难，开展工作的经费落实困难。