制度影响下机会不公平:农民工弱势形成的深层原因

虞新胜

(东华理工大学马克思主义学院，江西南昌 330013)

造成农民工弱势地位的原因有许多，有许多学者从历史原因、社会环境、市场竞争等方面进行了阐释，也有人从个人的原因，如身体的原因、智力的原因、性别的差别、受教育程度的多少等进行了分析。其实，制度制约下的农民工机会不平等，成为农民工弱势地位的主要原因。

一、作为弱势群体的农民工

弱势群体涉及社会学、经济学、政治学、伦理学。在经济学的研究中，弱势群体被看做贫困群体或贫困群体的一部分;在法学的研究中，弱势群体被视为权益受到侵犯的群体;在伦理学中，弱者常常指值得人们同情和帮助的群体;在社会学领域中，把弱势群体看作能力弱，社会资源分配中被边缘化的群体。“弱势群体常常指权力和权利方面、发展的机遇方面、生活的物质条件方面不具有任何优势的人们。”［1］(P21)

农民工作为弱势群体，主要是由于在社会资源的使用和共享中，机会的缺乏而产生的地位低下、权利丧失，从而导致能力不足的群体。这种机会的缺乏确实是与他们的身份、户籍等制度的限制有关。由于不合理的制度约束，使得他们在社会性资源资源分配中受到阻碍，从而导致经济贫困、生活质量低下、社会地位较低、权利易受损且难于保障、话语权缺少(有时甚至是失语)、影响力较小等现象。“社会性资源主要包括人们所能占有的经济利益、权利、义务、职业声望、生活质量、知识、技能，以及发挥能力的机会和可能性等等。”［2］(P5)

然而，农民工作为弱势群体的形成受到户籍等不公平的制度约束之外，重要的是在不公平的制度影响下，他们参与市场竞争的能力越来越弱，未来对他们越来越不利。

二、农民工弱势形成的深层原因

“所谓机会公平，是指社会成员在谋取机会、资源等利益时，遵循同一规则的原则。”［3］(P39)从机会角度来看，公平包含着两个层次的内容。第一层次的公平是作为社会层面的公平，即参与社会发展成果分配的机会公平。由于我国实行社会主义公有制，这一基本经济制度决定了每一公民都应获得分享改革成果的资格，应有平等的机会参与相应的国家收入分配。这种“平等的机会”是不管他们生来属于什么样的收入阶层，是贫穷还是富裕，只要是这个国家的公民，都有资格参与其中的收入分配。第二层次的公平是经济层面的公平，即参与社会主义市场经济的竞争过程的公平。社会主义市场经济必须以机会和规则平等的市场竞争原则为基本前提，打破以身份地位、户籍等为条件的制度设置，它允许个人通过竞争而不是先天因素获得不均等的财富和收入，政府应给予每个人提供相类似的起点公平［4］。这里所讲的机会平等是参与分配的机会平等与参与竞争过程的机会公平，而这两个方面是相互联系。没有参与分配的机会平等就不符合社会主义的追求目标，没有参与竞争过程公平的机会公平就会缺乏效率。社会制度应该体现这两者的统一性。但在现实生活中，许多具体制度并没有体现出这样的统一性。农民工无论在市场竞争中还是在社会保障方面，都缺乏同等的制度条件，从而形成社会弱势群体。

(一)以个人经济权利为基础的权利制度没有建立起来

农民工虽然在城市务工，但其身份仍是农民。农村的土地权益仍是其主要的生活保障。土地的权利保障仍是农民工的关切对象。

由于社会主义初级阶段的生产力不发达，生产、消费等仍然存在法权形式。个人之间的经济关系仍以权利体系来保障，以市场为基本取向的经济体制改革，必定是以权利界分为基本要求。但是，我国在发展经济的同时，权利制度相对于经济发展速度，却出现了明显的滞后现象。我国在权利界分过程中，出现了各种问题。改革开放之前，社会财富主要是集中在国家手中，与之相伴随的是社会财富和资源的极度“匮乏”。改革开放之后，农村实行家庭联产承包责任制，农民有了土地使用权，农民的种田积极性空前高涨，农民生产力也得到了较大的发展。从20世纪80年代中期开始，情况开始发生变化，农民收入增长速度进入相当缓慢阶段，城乡收入差距开始拉大。在农村，农民拥有承包土地的使用权或经营权，相应的抵押权、入股权等处置权并不拥有，相应的市场也没有建立起来。农村土地没有真正成为可以在市场上流转和交易的生产要素。

从机会角度来看，产权制度显然具有决定性的作用。能否建立与市场经济制度相适应的产权制度，关系到“起点公平”和“机会公平”，也是能否实现收入按要素贡献分配的关键。目前，我国土地产权制度主体不清，客观上农民集体不能充分行使土地权利。在农村，由于城市不断扩展的需要、工业企业用地的大量需求和房地产对土地需求的急剧增加，出现了所谓的“圈地运动”。在“开发热”中，地方政府的有关部门以极低的价格将土地批给房地产开发商。少数人从中徇私舞弊，广大农民却不能得到些许好处。这些抢占农地的行为，都是制度缺失或滞后、人们权利意识不强、政府监督不力甚至参与其中的结果。

(二)以“话语权”为主的政治权利制度执行中出现了“组织缺位”

当前，我国弱势群体的政治权利也处于严重的受损状态。强势群体在产业政策、分配制度、公共政策等制定和实施中常常做出利己的制定，而弱势群体则缺乏相应的组织形式表达他们的利益诉求，除了用暴力犯罪或集体上访等形式宣泄和倾诉其遭遇到的不公平外，很难在立法和制定制度或政策时有自己的发言权。

农民工在城市打工，社区没有接纳他们，涉及权利的损害或利益的划分也没有他们的声音。工会理应成为农民工的代表，但实际上许多企业都没有工会组织，即便有工会，也很难把农民工纳入其中。浙江永康一家民营公司，2013年7月出现过以中部某省为纽带的老乡同盟(类似于工会的团体)，他们组织起来罢工，但是最后在强大的资本面前，农民工接受不了失业的风险，合法权利仍然得不到解决，被迫走向原来的工作岗位，而几个带头的农民工被迫辞职。在现代社会生活中，社会矛盾和冲突将成为我们日常生活的一部分。在利益时代，利益矛盾、利益冲突、利益博弈也是正常现象。一定范围内的基于利益的冲突是理性的冲突，是可以通过谈判、妥协、讨价还价的方式来解决的，然而，农民工的政治权利诉求问题大多被忽视，要么以“维稳”来处理。凡是可能影响“稳定”的事情都要暂停，社会中哪怕鸡毛蒜皮的冲突和矛盾都要上升到“稳定”和安定团结的高度，“影响稳定”成了无法担当的政治责任。其实，这不是稳定的原因，而是制度规范问题，任务不是要消灭这种现象，而是要为这种现象的发生设立规则，要为这种问题的解决提供制度化的方法。好的制度不是消灭冲突，而是能够容纳冲突和用制度化的方式解决冲突。

农民工没有自己的组织和代言人，出现了“组织失位”问题。虽然党支持农民工加入工会，但是法律、舆论和政策都没有具体措施。农民工遇到了权利被侵犯的事情，往往都忍气吞声或者单打独斗。前几年，还出现过总理亲自过问农民工欠薪的问题，可见，加大弱势群体的声音，反映他们的利益，为他们的呼声创造组织平台至关重要。

(三)以生存权保障为主的社会保障制度仍有待于进一步强化

从制度角度看，机会的不公平主要体现在制度制定上把一部分人同其他人隔离开来，控制了特定团体能够进入稀缺性资源的准入条件，阻止其他人进入其中。社会保障制度就是其中的一例。目前我国的社保制度适用于全部的城市居民，而农民只有很少一部分人享有。考虑到农民工在城市中无法与强势群体对抗，政府也采取了一些措施帮助农民工实施社会保障，帮助弱势群体在生存权利——社会保障方面提供支持。如通过人大制定《劳动法》、《劳动合同法》，从社会弱势群体出发，用法律的形式对弱势群体的社会保障进行了法律规范，这是制度正义的体现。按照我国《劳动法》的规定，农民工原则上也是适用于该法，应当参加法定的基本养老、医疗、失业、工伤等社会保险。但是目前只有少数农民工参保。据调查，只有大中型企业，才会为农民工办理社会保障，有些企业为了应付上级部门的检查，还与农民工签订不参加社保协议，从而把责任推卸给农民工。当然，这样的低参保率其原因有多种:一方面由于农民工本身工作流动性大，不稳定的工作状况使其对享受社会保障心存顾虑;另一方面，这也反映出我国现有的社会保障制度存在转移难的现实，致使许多农民工丧失了参保的积极性。所以，制度操作上的问题、农民工的功利行为与企业主的规避行为共同造成了农民工社会保障率普遍较低。

(四)从发展权利来看，为农民工提供发展机会的制度比较少

随着市场经济发展到较高阶段和信息化社会的到来，对农民工的要求越来越高，而农民工受到知识水平等的限制，越来越不适应社会发展，他们在市场竞争中处于劣势地位。他们除了体力活以外，没有一技之长，没有竞争实力，他们的就业也越来越窄。据调查，长江三角和珠江三角的企业招工，多数都是招收35周岁以下的劳动力。企业要求能吃苦耐劳，能加夜班，而年纪大的人手脚不灵活，也不能加夜班。由于新技术革命的作用，一些传统职业正在被淘汰，一些新职业被创造出来，但新的工作岗位并不会给农民工提供多少再就业的机会。大多数农民工只受过中小学教育甚至没读过书，过去所从事的工作技术含量低，而新的就业机会，则需要较高的文化水平。由此，35周岁以上的农民工就业机会越来越少，40周岁的农民工就业机会更加少。在城市，针对城市失业人员，社区还有“职业保留制度”，社区会积极帮助家庭困难的人员创造岗位。而农民工在日益减少的岗位面前竞争越来越激烈，失去了岗位的机率越来越大，造成的贫困也越来越多。

从生产者的角度来看，他们非常需要专业技术人才。随着生产过程和产品的技术日益复杂化，生产技术和培训内容都变得非常艰难。由于受到知识水平的影响，在多数情况下，农民工是没有机会获得培训教育机会。他们从一进入企业，就固定在一定地方，长年累月地做一件事情，从事一种工种的工作。除非拟提拔当组长或车间主任，他们会被安排到多种工种和多个部门进行锻炼，而更多的人则是呆在一个部门，一干就是几年甚至十几年。随着年纪的增加，他们的手脚不灵活，最终还得离开工厂。

三、加强以政府为主导的正义制度设计是农民工弱势地位改善的关键

政府对制度正义的关注应体现在以下两个方面:一是社会层面的公平，即作为社会性的概念，公平正义反映的社会利益关系是在一致基础上对不同利益主体的冲突恰当地社会安排;二是作为经济层面的机会公平，这里不仅包括过程上的机会公平，还包括条件上的起点公平。奥肯认为:“即使完全抛开对收入平等和效率的作用，机会均等本身也是一种价值。”［5］(P7)目前，农民工处于弱势地位，这一问题的背后隐含着我国现阶段面临的制度伦理困境。如何对弱势群体公平问题的制度伦理做出恰当的调整成为当前政府的主要任务。“十八大”报告提出公平正义是中国特色社会主义的内在要求，要逐步建立以权利公平、机会公平、规则公平为主要内容的社会公平保障体系，努力营造公平的社会环境。习近平指出，要坚持社会公平正义，排除阻碍劳动者参与发展、分享发展成果的障碍，努力让劳动者实现体面劳动、全面发展［6］。所以，我们的制度要体现出如何从公平的两个方面有效地维护和发展好弱势群体的各种正当利益，最大限度地实现社会公平，而这些都离不开政府的支持与帮助。“说句实话，如果政府、工会组织和媒体都不为他们说话，他们自己很难有效地表达和追求自己的利益。”［6］

(一)政府应主动改变以身份为标志的不合理的城乡二元制度

一些制度安排非正义性存在的主要因素有历史遗留的因素，其中包括城乡二元制度的设置。改革开放后，我国仍然在城乡之间实现差别较大的二元制度。教育制度、户籍制度、医疗制度、就业用工制度、养老保险制度等都约束了农民工的发展，城乡二元体制导致农民工没有资格享受城市市民所享有的待遇。所以，政府应尽快取消不平等的二元体制，为农民工的发展创造公平的机会。

当物质财富有了较大发展积累时，公平问题就逐渐成为社会的主流议题了。如同公平和效率一样，制度公平和制度效率是制度变迁过程中不可回避的矛盾。而在私有制下资本关注的是利益或利润，而由此带来的社会问题最后抛向了社会和政府。罗尔斯提出对不利者补偿，但是他仍然基于私有制的基础上。罗尔斯认为，社会的不平等并不是不能容忍，只要能够最大程度地增加弱势群体的效用和福利，即水涨船高，每个社会成员都受益，但是受惠最少的成员效用和福利的增量要最大，换句话说，社会应当向弱势群体倾斜。而在社会主义社会，公有制是主要的经济制度，生产资料全民所有占主导地位。国家财富的增长也应该惠及所有国民，而不应有针对性地照顾某个群体。表现最明显的是，由于身份户籍制度的限制，农民工很少享受社会保障。根据国家统计局2011年报资料显示，从全国范围来看，2011年外出农民工参加社会保障的比例分别是:养老保险13．9%;工伤保险23．6%;医疗保险16．7%;失业保险 8．0%;生育保险 5．6%［7］。这意味着大多数农民工没有工作就没有保障，没有保障的农民工前景不容乐观，多数农民工在吃“青春体力饭”，在劳动力市场上并不具有长远的竞争实力，一旦过了青春年龄或随着产业升级改造，他们的就业机会就会减少，工作也会越来越困难。

(二)政府应积极改变不公平的分配制度，积极为农民工创造起点公平的条件

由于社会主义处级阶段的生产力水平不高，我国还处于不发达的阶段，还应大力发展社会主义市场经济。这就决定了以机会和规则平等的市场竞争原则为基本前提，承认个人先天禀赋和能力的差别。这样一种机会公平尊重和允许个人通过竞争获得不均等的财富和收入。在市场经济条件下，人们的利益追求不同，不同的人向不同的方向朝不同具体目标去建构、调整或维护自己的利益，从而导致许多彼此相互冲突的行动，这就要求政府应该制定公平的规则制度，为人们提供相类似的规则公平和过程平等。目前，经济制度中特别是分配制度中仍然同工不同酬、同工不同权的现象，在用工制度上仍存在体制内与体制外的差别。不同的身份决定了他们的工资构成中，福利补贴相差很大，升迁机会也相差很大。在体制内享受到许多福利补贴，如公积金补贴、物价补贴等等。而作为体制外的农民工，他们的工资有国家规定的最低工资，但其福利补贴几乎没有，工资视企业的不同和加班的时间不同而定。由于私营企业追逐利益的动机，他们不可能主动为改善农民工而承担其他费用。这也就是近年来，部分高校研究生削尖脑袋要挤进“体制内”，哪怕是做一个扫垃圾的清洁工也行的“怪现象”。

当前我国分配制度仍应坚持按劳分配为主，不同的劳动获得不等量的报酬是十分自然的，这种差距的存在也是公平合理的。但是，在资本收益面前，劳动收入越来越少，劳动收入所占的比例越来越低。农民工的工资收入除了日常开支，所剩无几。劳资双方在收入分配中，由于种种原因，处于弱势地位一直没有改变。

(三)在政治权利的保护方面，政府应有意识地培育农民工组织

由于城乡二元结构的存在，农民工一开始就是以一种不平等的社会身份进入城市的。对于其中的许多人来说，他们虽然是居住在城市、工作在城市，但在心理上，他们不认为自己是城市社会中的一员。从动态的角度来看，许多农民工临时的过客心理与制度的不公平有关联，如城市的限购、限贷政策，一开始就把他们视为“外人”。在一些行业中，比如建筑业，他们已经成了一线工人的主体。尽管是这样，以城市为主体的制度设计仍然将他们排斥在所居住的城市之外。如果没有政府的支持，他们也无法形成与城市市民对等的权利。农民工没有自己的组织，没有代表，他们无法融入到城市之中。农民工在城市仍将处于弱势地位的势头没有改变。孙立平教授指出，弱势群体在我们的政治构架中缺少利益代表。更重要的是，弱势群体实际上缺少国际上通行的弱势群体表达自己利益的制度化方式［8］。

由于缺乏社会影响力的资源而在社会生活和相应的关系结构中无法有效地发挥社会影响力。从这个意义上说，它表明了弱势群体的无助状态，甚至会由此导致一种社会心理上的无助感。当前，已经形成了弱势群体对强势群体的依附型关系。因为不管你愿意不愿意承认，弱势群体的许多机会，是由强势群体提供的。近些年来，在诸如拆迁、征地等问题上，就已经清晰可见。而弱势群体在追逐自己的利益上，显然处于无力的状态。

目前，弱势群体在遭遇到权利被侵犯时，往往采取的是极端的个人泄愤的方式，或者选择忍气吞声、自认倒霉的方式。他们缺乏维权意识，由于成本太高，他们也不愿意在这方面浪费太多的精力或时间。所以，支持来自农村的农民工加入自己的组织，建议在各类企业广泛推行工资集体协商制度，这需要政府大有作为才行。

(四)在文化教育方面，政府应制定公平的教育制度帮助农民工实现其发展权利

教育与信息发展迅速，形成了对农民工发展的新的阻碍。传统意义上的弱势群体，往往是由于自身生理、经历、家庭背景等导致的。而现代意义上的“弱势群体”，则主要是在市场转型的过程中，他们大多数是由于信息社会的迅速发展，这些人不能适用社会的快速发展而导致的。他们被淘汰下岗或难以就业，主要是跟不上这个时代的发展速度。科技的进步、全球化的迅速发展、经济结构的调整等，都易造成弱势群体失去工作机会。其中，教育文化知识的缺乏是主要原因。缺乏获取信息、文化等资源的能力，将对农民工造成长期的影响，甚至这一趋势影响着他们的下一代。“在某个生存单位内，世代的延续链——在其中，某个特定的社会习性总是不断地在其基本特征上由父母传承给子女辈——越是久远和越是连续不断，其个体的社会习性的媾和稳固性、抗拒力和内在化程度就越大”。［9］(P246)

农民工等弱势群体的地位的改变需要政府制定一系列的制度来支持。我国实行的是社会主义制度，制度的价值目标是人与社会全面和谐的发展。党的“十七大”报告首次将最低社会保障制度与基本养老、基本医疗并列为社会保障体系的重点，并提出要“促进企业、机关、事业单位基本养老保障制度改革，探索建立农村养老保险制度。全面推进城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗制度建设。完善失业、工伤、生育保险制度。”［10］这些都是从制度角度关照弱势群体。“只有切实维护和实现社会公平和正义，人们的心情才能舒畅，各方面的社会关系才能协调，人们的积极性、主动性、创造性才能充分发挥出来。”［11］

［1］于建星．自由与权力:弱势群体权利保护研究［D］．南京:南京师范大学博士论文，2007．

［2］宋艳．进城农民工弱势地位改变研究［D］．长春:吉林大学博士论文，2007．

［3］别红喧．城乡公平视域下的当代中国户籍制度研究［M］．北京:中国社会科学出版社，2013．

［4］李爽．实现公平分配的制度与政策选择［M］．北京:经济科学出版社，2007．

［5］［美］阿瑟·奥肯．平等与效率——重大的抉择［M］．香港:华夏出版社，1999．

［6］习近平．努力让劳动者体面劳动全面发展［N］．时政新闻，2013－04－30．

［7］中华人民共和国国家统计局．中华人民共和国2012年国民经济和社会发展统计公报［N］，人民日报，2013－02－23．

［8］孙立平．如何看待弱势群体［J］．决策咨询，2002(9)．

［9］［德］诺贝特·埃利亚斯．个体的社会［M］．翟三江，陆兴华，译．南京:译林出版社，2003．

［10］胡锦涛．在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告［N］．人民日报，2007－10－15．

［11］胡锦涛．在省部级主要领领导干部提高构建社会主义和谐社会能力专题研讨班上的讲话［N］．人民日报，2005－06－27．