《残疾人权利公约》在中国的适用研究——从“禁止导盲犬上地铁”说起

王 徽， 李晓郛

(1.华东政法大学 国际法学院，上海 200042；2.福建省人民检察院，福建 福州 350013)

2013年北京地铁拒绝导盲犬“珍妮”事件一度引发社会的广泛关注。[1]出于不同的立场，有人支持导盲犬进入地铁这样的公共场合；亦有人持反对意见，理由包括“导盲犬”可能会因人群拥挤而咬伤人等。而依法律人的视角来看，上述案例所折射出的法律问题值得研究和思考，因为它实则反映一国(地区)对人权的法律保护程度。进而言之，可从两个层面加以分析：从宏观的角度看，由于事件涉及残疾人基本人权，故有必要探究该领域的国际法；而从微观的角度看，我们还需要理清国内法在该问题上的相关规定。

一、国际法的规定

在过去的几十年中，国际人权法取得了显著发展。在残疾人人权保障方面，除了一些规范性文件，如《世界人权宣言》、《关于残疾人的世界行动纲领》和《残疾人机会均等标准规则》等之外，国际社会在国际公约和国际习惯法的层面也有了长足的发展。

(一)国际公约层面

2006年12月13日，在第61届联合国大会上，《残疾人权利公约》(简称《公约》)(ConventionoftheRightsofPersonswithDisabilities)得到通过。值得一提的是，中国全程参与并推动了《公约》的制定与通过。2007年3月30日，在《残疾人权利公约》开放签署仪式上，中国常驻联合国代表王光亚在《公约》上签字。2008年5月3日，《残疾人权利公约》正式生效。全国人大常委会遂于2008年6月予以批准。

《残疾人权利公约》的宗旨在于促进、保护和确保所有残疾人充分和平等地享有一切人权和基本自由，并促进对残疾人固有尊严的尊重。一方面，这充分体现并发展了早先国际法的精神与原则；另一方面，《公约》将残疾人作为特定和重点的保护对象，较之于以往具有更强的针对性、细致性和确定性。正因如此，《残疾人权利公约》得到了国际社会的广泛认同，截至2014年5月1日，已有158个国家签署、145个国家和地区批准了《公约》。①

就“导盲犬”进入公共交通领域而言，《残疾人权利公约》在许多条款上，均能找到与之有关联的内容。如第9条规定缔约国应当采取适当措施，确保残疾人在与其他人平等的基础上，无障碍地进出物质环境，使用交通工具等；第14条规定缔约国应当确保残疾人在与其他人平等的基础上，享有自由和人身安全的权利；第19条规定缔约国有义务采取有效和适当的措施，以便利残疾人充分享有独立生活以及充分融入社区的权利；第20条规定缔约国应当采取有效措施，以确保残疾人尽可能独立地享有个人行动能力等。

“有约必守”，这既是1969年《维也纳条约法公约》第26条的规定，亦是国际强行法(jus congens)的要求。作为残疾人生活的重要工具，“导盲犬”的无障碍使用若得不到缔约国法律的保障，其无疑难以对外宣称良好地遵守并实施《残疾人权利公约》。

(二)国际习惯法

尽管在效力和执行上可能不及国际公约，但国际习惯法也是国内立法、执法和司法需要考虑的因素。例如，虽然《世界人权宣言》不是一项国际人权公约，但普遍认为其中的某些条款已经取得国际习惯法的地位。但究竟哪些内容已经成为国际习惯法规则，目前仍有争议和待定之处。[2]

笔者认为，保障残疾人的权益，包括让导盲犬能够陪伴其左右进出公共场合，同样体现了国际习惯法对于一国的要求，特别是在“平等对待”和“不歧视”上。就算该观点目前尚有争议，但随着人类文明的发展，它会越发明晰。结合国际法的著名案例“北海大陆架案”，当判断国际习惯法之形成时，需要考虑两个因素。它们分别是“通例之产生”及“法律确信”。②

1. “通例之产生”

通例，即通常的做法，其来自于国际社会成员在相当长的时期内反复多次和前后一致的实践。具体需要结合“时间”、“数量”、“实践的同一性”加以判断。

就“时间”看，残疾人人权保障是一个经过了长期发展的领域。国际法层面，早在1945年《联合国宪章》及之后的1948年《世界人权宣言》中，便已经体现相关精神,如平等对待、不歧视等。《联合国宪章》宣告的各项原则确认了人类大家庭所有成员的固有尊严和价值以及平等和不可剥夺的权利，是世界自由、正义与和平的基础。作为人类大家庭的成员，残疾人毋庸置疑地享有人权，并应享有平等、不歧视的待遇。

此外，针对残疾人权利的全球性关注还可见于联合国经济及社会理事会于1975年5月6日“关于预防伤残和伤残复健”的第1921( LV III)号决议以及联合国大会于1975年12月9日第3447(XXX)号决议宣布的《残疾人权利宣言》。[3]

就“实践数量”来看，对于残疾人权利之保障也已得到满足。因为，作为人权的基本内容，整个国际社会均积极参与和实践。无论从国内立法角度看，还是从国际公约的参与程度看，保障残疾人人权的实践数量都是足够广泛的，甚至可以说保障残疾人人权已经成为了一项“一般法律原则”。再从《残疾人权利公约》的缔约国数量看，也能较好地佐证国际社会对此的一致认可。

从“同一性”的角度看，保障残疾人人权也符合了持续一致的要求。整个国际社会，特别是具有代表性的大国，均采取了积极的措施，以推动这一领域的发展，且呈现不断前进，持续一致的客观事实。即在与一国发展水平相适应的基础之上，不断加大对残疾人人权保障的投入力度。目前尚未听说倒退的做法，例如“取消盲道”、“取消无障碍措施”等。

综上来看，保障残疾人人权，并践行其内涵下的各项内容，已经符合“通例”之产生要求。

2. 法律确信

“法律确信”指的是国际的重复行为是出于法律义务感，这解释了国家为何会依通例而为。[4]证明这一要件并非易事，但结合国际公约、国内法的内容加以判断是一个重要的方面。从国内法的角度看，制定《残疾人保障法》、《反歧视法》等法律的国家已不在少数，且数量可观。国内法是一国国家意志的体现，各国广泛的立法实践，无疑是一个用以证明存在法律确信的有利证据。

再从国际公约的角度看，无论是早先的《联合国宪章》、《经济、社会、文化权利国际公约》、《公民及政治权利国际公约》等，还是现在的《残疾人权利公约》，从签署和批准公约的国家数量可知，国际社会对残疾人人权保护的参与度很高。不仅如此，鉴于主要经济、人口大国均签署和批准了《残疾人权利公约》，其全球影响力亦不容忽视。由此可得，在残疾人的人权保护方面，“法律确信”要件也已确立，且正不断得到加强。

综上来看，笔者认为，保障残疾人人权已经符合国际习惯法的成立要件。所以从国际习惯法的角度看，结合条约之义务，国家就更有义务采取行动，切实落实残疾人权利之保障。而就其项下的导盲犬之保障而言，自然也应包含其中。

二、国际通行做法

出于履行并遵守国际法的义务，目前国际上采取立法等措施，明确支持导盲犬进入公共场所、公共交通工具，从而切实保障残疾人权利的缔约国(地区)不在少数。其中比较典型的国家和地区如下：

(一)美国

美国《联邦政府残疾人法案》(AmericanswithDisabilitiesAct)对保障导盲犬进入公共场合做了明确的规定。③不仅如此，其它联邦法律，如《航空承运人准入法案》(TheAirCarrierAccessAct)和《公平住房修正法案》(FairHousingAmendmentsAct)中，同样有为“服务类动物”(Service animals)的活动创造法律上的便利。

以《联邦政府残疾人法案》为例，一方面其对于“服务类动物”下了较为宽泛的定义。“服务类动物”指的是经过特殊训练，能够为残疾人提供服务的动物，包括导盲犬等；另一方面，法案的Sec.36.302(c)要求各州从政策、实践和程序等方面加以转换和调整，从而确保“服务类动物”能够进入公共场合。④再从州法的层面看，拒绝导盲犬进入公共场合者，州法律可对其施以处罚。例如在纽约州，上述行为一旦构成故意歧视，该行为人将可能面临250美元以下的罚金和/或15天的有期徒刑。⑤

除此之外，依《联邦政府残疾人法案》，“服务类动物”还被赋予进入商业区域的权利，只要行为“妥当且不会构成对于商业活动的严重影响”即可。⑥对于导盲犬而言，其需要穿着特殊的马夹或者佩戴特殊的身份标签，不过这并非《联邦政府残疾人法案》的一项强制要求。

(二)英联邦国家

英国《平等法案》(equalityact2010)也为导盲犬这样的“服务类动物”提供了活动上的法律依据。除允许导盲犬进入公共交通以外，英国还做了进一步的延伸规定。从该法案第12部分的法律条款可得知，服务者有义务给予携带导盲犬的残疾人士以便利。例如，出租车、公交车等。凡无故拒载残疾人及导盲犬者，依法将被施以罚款。[5]

除该法以外，为禁止对残疾人的歧视，早先英国还制定有包括《残疾歧视法案》(DisabilityDiscriminationAct2005)等在内的一系列法律。例如，在《残疾歧视法案》下，公交司机不得拒绝搭载导盲犬。2006年，穆斯林司机阿卜杜勒·拉希德违反了《残疾歧视法案》，拒绝接受1名携带导盲犬的盲人乘客。最终他被判处罚款200英镑，并被责令支付1 200英镑用以补偿盲人乘客马里波恩。[6]

其它的英联邦国家，如澳大利亚、加拿大、新西兰等也都有类似的规定。例如，在澳大利亚《反歧视残疾法案》(Anti-DiscriminationAct1991)及《伴侣动物法令》(CompanionAnimalAct)中，残疾人及导盲犬(有时亦系伴侣动物)的行动得到法律上的保护，即工作犬可以进入商店、餐厅、酒店、飞机、公共汽车等任何公共场所。

(三)日本

日本对残疾人权利也给予了充分的保障。日本《障碍者基本法》和《残疾者辅助犬法》对工作犬做出了细致的规定。日本法律规定，凡年满18岁的完全失明者，国家免费提供导盲犬、引路犬，便于其出行。视障者可以牵着工作犬自由出入交通工具、商场、餐厅、医院等公共场所。[7]由上述规定可见，日本不仅将“工作犬”视作是对于残疾人士基本权利的保障工具，还将其视作是一项政府提供的福利。

(四)中国港台地区

在导盲犬的活动上，我国港台地区同样给予了法律上的保障。根据香港《残疾歧视条例》，任何人如果拒绝视障人士协同导盲犬进入公共场所，或拒绝向他提供服务或设施，即属违法；在我国台湾地区，《身心障碍者权益保护法》第60条明确规定：“依法适格的导盲犬可以自由进出公共场所、大众运输工具等”。此外，该法还更进一步规定公共场合不得对导盲犬的进入附加额外条件，如收费等。最后，该法还禁止他人以触摸、喂食等方式干扰导盲犬的正常工作。[8]

综合上述国家和地区的法律，它们均无一例外允许残疾人可以携带导盲犬出入所有公共场所和乘坐各种公共交通工具，而拒绝盲人携带导盲犬出入者，要为此承担法律责任。[9]

三、我国的国内法规定及解决

中国在批准《公约》后陆续修改并制定了相关的法律规范，其中包括涉及导盲犬的条款。例如，2008年修改后的《残疾人保障法》第58条规定：“盲人携带导盲犬出入公共场所，应当遵守国家有关规定。” 而于2012年8月1日正式施行的《无障碍环境建设条例》第16条也规定：“视力残疾人携带导盲犬出入公共场所，应当遵守国家有关规定，公共场所的工作人员应当按照国家有关规定提供无障碍服务。”

由此可见，在我国“禁止盲人带导盲犬乘坐地铁”是一种违法行为。但透过现象看本质，之所以全国仍存在“禁止盲人带导盲犬乘坐地铁”的现象，同以下几点原因是分不开的。

(—)法律条款缺乏统一的实施细则

由上文可见，《残疾人保障法》和《无障碍环境建设条例》虽涉及导盲犬出入公共场所的规定，但一个显而易见的问题在于其缺乏实施细则。两个法律规范中虽都有提到“应当遵守国家有关规定”，但所谓的“有关规定”却未能够得到制定。

值得肯定的是，我国部分地铁运营公司已经对此做出了响应。例如，成都地铁运营公司出台新规：“符合条件的导盲犬可以伴随盲人进地铁站。但需符合以下3个条件：(1)导盲犬与盲人一同进站；(2)盲人需持盲人证(确认盲人的身份)；(3)导盲犬3个证件之一：出生证、领养证、驯养证”。此外，成都地铁考虑到高峰期人多拥挤，建议视障人士尽量在低峰期携带导盲犬乘坐地铁。[10]

上述做法无疑是良好的实践和开始，但不容忽视的问题在于缺乏普适性。众所周知，建设有地铁的城市与日俱增，地铁运营公司亦不统一。这导致“成都模式”在全国推广存在一定阻力。例如，导盲犬的认定、相关证件的核实等，各地缺乏一致性。

故笔者主张，为了更好地履行中国《残疾人权利公约》项下之义务，贯彻并实施《残疾人保障法》和《无障碍环境建设条例》，需要借鉴“成都”等地的有益做法，制定“有关规定”。特别是完善配套措施，填补上述法律条文中的空白，从而统一法律在各地的实施。

(二)公众对于有关法律尚缺乏全面认识

残疾人权利保障离不开尊重和维护残疾人权利的社会氛围。[11]目前公众对于导盲犬上公共交通一事，多持肯定态度。有网络调查显示，赞成导盲犬进入地铁的达所有受访者的88.58%之多。[12]

但问题在于，大众对于导盲犬进入公共场所的认识，更多是从道德层面出发，而对于这个现象背后的法律内容知之甚少。详细了解国内立法的社会大众本就有限，而对于《残疾人权利公约》有所了解的恐怕就更“凤毛麟角”了。

为此，国内需要加强这方面的宣传，让更多的群众，站在法律的层面去认识导盲犬进入公共交通的行为，并对导盲犬有更多的正确认识。只有当群众的认识有所提高，那么实践中的一些疑虑和错误的做法才能得到有效遏制。

不仅如此，国内还需要完善相关的监督机制，赋予权利受到侵犯的导盲犬主人以获得法律救济的途径。[13]例如，借助协会监督或利用司法途径来维权等。这一切不仅反映《残疾人权利公约》的要求和精神，同样也有助于纠正现实生活中的违法行为，对社会和谐及残疾人权利的切实保障有积极的推动作用。

(三)导盲犬的培训和管理制度待完善

中国的导盲犬培训工作起步较晚，还有较长的路要走。位于大连的导盲犬培训基地成立于2006年5月15日，是我国大陆地区第一家，也是目前为止唯一一家能够在导盲犬的繁育、培训、应用等多方面提供专业性指导的非营利的导盲犬培训机构。[14]作为公益机构，基地培训出的导盲犬将全部免费交付视障人士使用。

结合培训基地的官网信息，该基地迄今为止已培训出67只导盲犬，分别使用于北京、天津、山西、内蒙古、山东、湖南、河北、浙江、江苏、四川、广东及大连等省市。这些导盲犬对于残疾人事业的发展具有重要作用。

另据统计，中国目前约有1 691万盲人，仅大连市盲人便达4.8万人。按照目前的导盲犬规模，中国距离导盲犬普及的国际标准还很远。按照国际标准，一个国家只有1%以上的盲人使用导盲犬时，才能称之为导盲犬的普及。目前我国的导盲犬供给显然远远无法满足社会需求。这从侧面说明中国在导盲犬培训方面需要进一步加强和完善。

最后值得关注的是导盲犬使用过程中的管理制度。导盲犬的资质认证、申请程序、使用办法等均有待完善。以导盲犬的资质为例，如何能够证明导盲犬系“适格的”服务犬不仅对于视力障碍者的权利保障至关重要，对于其它人群的安全也同样有重要意义。中国应建立“导盲犬”追踪体制，从选种、培育、考评、使用等一系列环节入手，确保导盲犬符合一切“服务动物”的要求。再如，使用过程中，要求导盲犬穿着特殊的服装以示区别，佩戴统一的防伪证件等，而这些均需要得到落实和完善。

作为《残疾人权利公约》的缔约国，中国有义务按照《公约》精神和内容不断完善和实施相关法律。以完善导盲犬进入地铁等公共场所为引，我们需从小处和细节入手，着手于解决现实中所存在的不足。唯有这样，《公约》在国内的适用才能得到真真正正地全方位落实，社会才会更加和谐，残疾人士才更能享受到来自全社会的温暖和关怀。

注释：

①统计数字来源于 http://www.un.org/disabilities/latest.asp?id=169,2013-05-01.

②North Sea Continental Shelf (Federal Republic of Germany/Denmark) on 26 April 1968.

③Codes of Federal Regulation implementing the ADA Retrieved on November 2, 2009.

④The term "service animal" encompasses any guide dog, signal dog, or other animal individually trained to provide assistance to an individual with a disability. The term is used in Sec.36.302(c), which requires public accommodations generally to modify policies, practices, and procedures to accommodate the use of service animals in places of public accommodation.

⑤NY Civil Rights Law §40d and §47-c.

⑥Sec.36.303 (f): "Alternatives. If provision of a particular auxiliary aid or service by a public accommodation would result in a fundamental alteration in the nature of the goods, services, facilities, privileges, advantages, or accommodations being offered or in an undue burden, i.e., significant difficulty or expense, the public accommodation shall provide an alternative auxiliary aid or service, if one exists, that would not result in an alteration or such burden but would nevertheless ensure that, to the maximum extent possible, individuals with disabilities receive the goods, services, facilities, privileges, advantages, or accommodations offered by the public accommodation."

参考文献：

[1]别再让导盲犬哭泣[EB/OL].http://finance.kankanews.com/news/2013-09-05/2642048.shtml,2013-09-05.

[2]徐显明，张爱宁，班文战.国际人权法[M].北京：法律出版社，2004.33.

[3]何志鹏. 从《残疾人权利公约》反思国际人权机制[J].北方法学，2008，(5)：34.

[4]李伟芳.论国际法渊源的几个问题[J].法学评论，2005，(4)：56.

[5]Equality Act 2010 Part 12 Disabled Persons:Transport[EB/OL].http://www.legislation.gov.uk/ukpga/2010/15/part/12, 2013-07-19.

[6]Muslim Bus Drivers Refuse to Let Guide Dogs on Board[EB/OL].http://www.dailymail.co.uk/news/article-1295749/Muslim-bus-drivers-refuse-let-guide-dogs-board.html, 2013-07-19.

[7]吕学静.日本残疾人福利事业蓬勃发展因素分析与启示[EB/OL].http://society.people.com.cn/GB/11103822.html, 2013-03-09.

[8]台湾导盲犬协会[EB/OL].http://www.guidedog.org.tw/guidedog_10.htm, 2013-08-19.

[9]黄凤娟.公交车何时才能对导盲犬更宽容[J].人民公交，2013，(6):49.

[10]成都地铁公司出新规：导盲犬上地铁需符合3项条件[EB/OL].http://cd.qq.com/a/20130824/002378.htm, 2013-08-24.

[11]杨思斌.残疾人权利保障的法理分析与机制构建[J].社会保障研究，2007，(2):183.

[12]调查显示近九成网友赞成导盲犬乘坐公共交通[EB/OL].http://gongyi.163.com/12/0405/10/7UAOKBOD00933KC8.html,2013-04-05.

[13]杨 俐. 残疾人权利研究[D].长春：吉林大学，2009.180.

[14]中国导盲犬大连培训基地[EB/OL].http://www.chinaguidedog.org/, 2013-09-19.