公信力:慈善组织成长的基石

魏 珅，高小枚

(1.湖南师范大学 公共管理学院，湖南 长沙410081;2.长沙理工大学 马克思主义学院，湖南 长沙410114)

从公信力的英文词源(Accountability)得到解释，公信力涉及向高层权威负责，要求某种权威来源解释说明个人行动的过程，是有关监督和报告的机制［1］。这就说明，公信力是一种责任力，是一种对某一事件进行解释、报告或辩护的责任。它包括政府公信力、媒体公信力、民间组织公信力及企业公信力等方面。作为一种民间组织的公信力，慈善组织的公信力既是慈善组织宗旨理念、服务质量和行为能力的体现，也是公众对慈善组织信任度和满意度的综合反映。社会主义市场经济在一定程度上促进了我国慈善事业的发展。但与此同时，一些拷问着慈善组织公信力的举动和事件引人深思。以中国“首善”陈光标为代表的爱心人士和许多民众绕开慈善机构而选择直接捐助救助者的捐赠方式。无独有偶，北京某女企业家要求中国妇女发展基金会退还之前捐赠的34 万余元善款，理由是对方没有按照捐款人的协议要求予以使用。同样，胡曼丽利用在未合法登记注册的情况下成立的“丽江民族孤儿学校”和“丽江妈妈联谊会”筹集的善款建造私人豪宅，存在严重的挪用善款行为。这表明，在我国慈善事业远未发展成熟的今天，慈善组织的公信力正遭到质疑。

一 慈善组织的公信力与慈善事业的发展

之所以要增强慈善组织的公信力，其原因在于公信力是慈善组织赖以存在的基石。公信力是一种能使社会资源得到最有效利用的共同约定，是一种能使公众信任的力量。公信力高的慈善组织能使慈善资源得到最大限度有效利用，能得到公众最大程度认可和信任。捐赠与慈善组织公信力存在正相关，社会捐赠多在一定程度上反映出慈善组织的公信力高。因为捐赠者将自己的财富转交给慈善组织是基于对慈善组织的信任，因此只有公信力高的慈善组织获得来自社会的捐赠才多。提升慈善组织的公信力可以使更多的民众参与到慈善事业中来，反过来，慈善组织的公信力不高会挫伤捐赠者的慈善热情。慈善组织乃至慈善事业的宗旨都是要“扶贫济困”，那么作为广泛依赖社会捐赠和公众参与的慈善事业的载体，慈善组织必须树立在全社会范围内的公信力，从而获得支持“扶贫济困”持续下去的充足的物质基础。可见，公信力是慈善组织赖以存在的基石，缺乏公信力的慈善组织有如无本之木，无源之水，难以取得长足发展。

增强慈善组织的公信力，其原因在于慈善组织的公信力关系到慈善事业的发展。慈善事业的成败从很大程度上来说取决于慈善组织能否取得社会大众的信任。只有具有社会责任心的社会成员信任慈善组织，善款来源才会源源不断，慈善组织才会有存在下去的动力，慈善事业才能蓬勃发展。因此在人们对慈善组织公信力要求越来越高的前提下，公信力的高低不但关系到一个慈善组织的生死存亡，而且还关系到慈善事业的发展程度。一般来说，社会各界主要是通过社会化的慈善组织实施的慈善活动来参与慈善事业。作为慈善事业的一种管理和协调机构，慈善组织给慈善者的主观印象将会极大程度地影响慈善者对慈善行为的追求，进而影响到慈善事业的号召力和发展态势。作为社会大众或慈善者对慈善组织信任程度的重要评价指标，公信力已是社会衡量其优劣的重要尺度。公信力不高若成为慈善者对慈善组织的主观印象将会对慈善事业的发展产生重要影响。因此，可以说增强慈善组织的公信力是促进慈善事业发展的重因影响因素。

增强慈善组织的公信力，其原因还在于慈善组织公信力是构建社会主义和谐社会的重要组成部分，是落实科学发展观的必然要求。从社会意义出发，现代慈善事业具有缩小贫富差距，缓和社会冲突的内在功能，从而成为了社会保障体系的重要组成部分。在社会财富的分配体系中，慈善通过民间捐赠减轻了政府的财政负担，在帮助困难群众、弱势群体解决实际问题上发挥着不可替代的社会功能。尤其正当我国处于社会结构转型这一社会背景中，面对纷至沓来的各种社会问题和复杂多样的群众的实际困难，慈善事业社会功能的发挥显得更加重要。这不仅给慈善事业的发展提供了广阔的舞台，也对慈善组织的公信力提出了要求。回应这种要求，增强慈善组织在社会上的公信力，已成为当务之急。那么将慈善组织的公信力建设融入到“信用中国”的队伍中，不仅能提升慈善组织作为社会信用体系建设示范者和领导者的地位，而且能强化慈善事业的社会保障功能，从而更能应科学发展观的要求，推进社会主义和谐社会的构建。

二 慈善组织的公信力:一个长期存在的问题

当前我国慈善组织的发展面临公信力不足的困境。可以说是内外部因素的双重压力导致了慈善组织正遭遇着公信力危机，严重阻碍了慈善组织的良性发展。

(一)慈善组织内部管理机制失灵

慈善组织内部管理机制失灵导致慈善组织的公益属性被淡化，在公众面前的公信力必然被削弱。因此从慈善组织自身来看，内部管理机制失灵是导致其公信力不足的内在根源。这突出表现在以下几个方面。

1.政府行政权力的高度介入

从管理模式来看，政府对慈善组织行政化的管理模式使慈善组织不能很好地适应社会主义市场经济的发展。从根本上来说，正是这种“政府主导”的管理模式使我国慈善组织滞后与社会经济的发展。计划经济体制下建立的“大政府，小社会”的管理模式使我国政府一直未能突破行政干预的惯性思维，在慈善事业发展的过程中经常发挥其行政效用，运用行政力对慈善事业进行全面管理。具体来说，首先是对不同的慈善组织采取有别的的政策。如能获得税收优惠资格的慈善组织非常少，而能获得免税资格的慈善机构一般都是具有政府背景的大型机构。其次，对民办慈善组织设立了较高的门槛。因为《条例》明确规定了社会团体必须有业务主管单位，且只能是政府机构或政府授权的机构［2］。再次，筹款的“行政化”倾向比较突出。大多数慈善组织受政府授权开展慈善筹款活动，借助政府的行政力量直接获得“捐赠”，对政府的依赖性较强，缺乏自我激励的动力，缺乏慈善组织本该有的自愿性、独立性和自发性。这种行政权力的高度介入容易是公众产生逆反心理，甚至是捐赠恐惧症，阻碍了慈善组织公信力的提高。

2.慈善法律法规的相对缺乏

从慈善组织的法律法规来分析，目前我国“依法行善”的法律环境还不够理想。郑功成先生也曾说:“中国与慈善机构有关的法律制度建设虽然已经起步，现有的法律、法规、规章对慈善机构的登记与组织、管理与运行、慈善公益捐赠、慈善财税政策等多个方面有所规范，但这种规范并不成熟，加上其他因素的制约，中国的慈善机构还未获得有利的发展环境。”［3］现有的法律法规没有可供参照的实施细则，以比较粗放，操作性不强为主要特点。迄今为止，我国还没有针对性、特定性的专门规范慈善组织实体内容的法律条款或政策文件。总体来说，现有的与慈善有关的规范性文件不健全，法律约束力不强，未能形成完整的慈善法律体系。特别是缺少对慈善组织接受捐助物资、捐助项目运作、捐助资金使用及监管等一系列重要问题的规定，导致近年来关于我国慈善组织的丑闻频频曝光。没有正式的法律或制度规范对慈善组织的行为进行约束，因这导致的一系列丑闻不仅影响了广大捐赠者的热情，也使慈善组织被公众接受和信任的程度更低，直接导致我国慈善组织公信力降低。

3.慈善组织信息的公开程度低

从慈善信息的公开程度看，公众对慈善组织的信任程度也随着其信息的公开程度低而降低。慈善信息的公开程度低主要是指公众无法通过充分的渠道了解慈善组织善款募集及资金使用状况。信息公开程度低或者不公开实际上是对捐助者权利一种侵犯。捐助者捐出一定的善款和物品就应该对这些款物的流向享有知情权和干预权，不仅应有权知道自己所捐的钱用到了什么地方，是如何分配的，也应有权对所捐款项的使用提出自己的意见。如果公众了解不到这些信息，势必会降低对慈善组织资金管理和使用问题上的信任度，进而影响到慈善组织的公信力建设。但遗憾的是，目前很少有慈善组织向捐款者或社会公布相关情况。从慈善组织发展的长远态势来看，慈善信息公开的慈善组织会因累积的公众信任而获得越来越多的善款，而那些信息公开程度低的慈善组织最终将被社会所淘汰。因为慈善组织的公信力与吸引公众捐款的能力密切相关，也就是说即时地将慈善组织的各种信息传递给捐赠者和社会大众将会提升他们对慈善组织的信任程度，反过来又激发了他们参与慈善捐赠活动的热情。

4.慈善组织队伍的专业化程度低

从慈善组织的人员配置来看，专业化程度低显然对组织的运作效率产生了影响，进而造成了公众对其能力的怀疑和不信任。目前我国慈善组织缺乏专业的高级管理人员和从业人员，从而对慈善组织目前已有资源的管理和发展潜能的评估难以达到专业水平。加上对慈善组织专业人员的工资福利、社会保障缺乏激励措施，难以吸引优秀人才加入慈善队伍。这些足以使慈善组织队伍的专业化程度受到影响。这反映出在慈善组织人员建设方面没有形成一种正规组织的业态是一大问题。有一定规模的慈善组织基本上是国有系统带职或转业过来的员工，他们有基本的收入和社会福利保障，在慈善组织只是发挥“余热”，使整个行业的人力标准被低估。那些新兴的民间慈善机构在人力支出方面的预算也不大使员工收入不高。这一现实问题使他们迫于实际生活而无奈离开。这些问题都使慈善组织的执行能力受到重创。一个执行能力受到严重质疑的慈善组织将不会受到公众的信任。

(二)慈善组织外部监督力弱化

有效的外部监督是促进慈善组织合理运行和慈善目标有效实现的重要保障。而从我国慈善组织的外部监督力度来看，监督力弱化使组织不能实现合理运行和有效目标，导致慈善组织公信力受损、慈善捐助者信心受创。这突出集中在以下三个方面:

1.缺少来自政府、公众的外部监督

从政府的监督视角来看，我国政府作为重要的外部监督力量却以行政方式直接参与慈善组织的经营管理，未能有效实施其监督职能，致使慈善组织成为其“下属单位”，甚至使监督者与被监督者演变为利益共同体。这是使政府监督失效的主要原因。具体来说，政府对慈善组织的监管是在行政监管的保护伞下辅以财务和审计监管的监管模式，即除政府实行行政监督外，民政部门、业务主管部门、审计部门和人民银行同时对慈善组织负有监督责任，只是它们承担着不同的监督职责。然而这些部门与政府部门以相类似的运行逻辑开展工作，且容易受到政府行政力的干扰，专业性和独立性不高，对慈善组织的监管力度显然不够。虽然这一制度对慈善组织的人事和财务状况起到一定的监督作用，但是在缺乏有效的制度支持以及可操作性的法律和政策规定的背景下以行政介入为主，容易使监管走向随意和消极，从而最终导致监督失效，诱发慈善组织行为失范问题，导致慈善组织公信力降低。另外，公众对慈善组织的监督意识也比较薄弱，缺乏对慈善组织实施监督权的有效行动，让慈善组织未能在“阳光下“运行，这对慈善组织公信力的提升也造成了挑战。

2.来自媒体的舆论监督不足

从频发的慈善丑闻来看，舆论监督力量存在但是略显不足。这主要反映在对慈善组织的监督制约面过窄和舆论监督的质量不高上。舆论的监督范围可以非常广泛，对慈善组织资源来源的监督、对慈善组织善款流向的监督、对慈善组织管理权中财权与物权的监督以及对税收执法权的监督。但一般来说，媒体的舆论监督重心大致放在对前三者的监督上，而监督面少有涉及税收执法权的内容。这样一来，直接影响了其舆论监督职能的全面发挥。舆论监督的质量不高主要是媒体对慈善丑闻的正面报道还未能及时刺激相关政策和法规的出台，仅造成一时的轰动效应，但并未从根本上引起相关单位的重视。目前监督公众对慈善组织了解的主要渠道是媒体。媒体对慈善组织开展的募捐活动的正面宣传报道，尤其是对一些慈善组织献身慈善事业的感人故事报道，会使慈善组织的公信力不断提高。因此有必要更好地利用媒体能发动社会各界关注慈善事业的力量来承担舆论监督责任。

3.中立性监督力量空缺

从我国目前慈善组织的发展现状来看，并没有形成权威的公信力强的行业自律组织和独立机构，因此通过它们实现对慈善组织的监督尚属空缺。而事实证明这一中立性的监督力量的存在使慈善组织更受公众信赖，更能为慈善组织赢得公信力。在美国，较有影响的独立评估机构有更好事务局委员会、全国慈善信息局和福音教会财务责任委员会［4］。在德国，德国社会福利问题中央研究所和德国天主教联盟是对德国境内慈善组织进行监督的独立机构［5］。这些独立机构作为独立于“政府”和“非营利组织”的“第三方”，对慈善组织进行客观公正的评估与监督，既避免了受到官方意识的影响，从而有助于慈善组织的自由发展，又不完全倾向于慈善组织，保证了对慈善组织监管的有效性。因为它能借助其专业化的方式来帮助政府实现对慈善组织的监管，起到法律所不能及的预防作用;能给慈善组织一定的压力，有效激励它们提高资金的使用效益，自觉避免违规行为，形成良好的竞争局面;也能引导捐助者把善款捐给诚信、高效的慈善组织，促进慈善事业的发展。

三 制度建设:增强慈善组织公信力的治本之策

努力增强慈善组织的公信力，建设信用慈善组织是当务之急。当前，只有把慈善组织的公信力建设问题当作提高慈善组织行为能力的重要内容和慈善组织管理创新的紧迫任务，采取有力措施增强慈善组织的公信力，才能促进慈善组织的良性发展，才能促使慈善事业健康快速发展，才能增强慈善事业的社会功能。

(一)实现慈善组织管理的制度化、规范化和标准化

社会改革的复杂性和艰巨性对慈善组织处理复杂问题的能力提出了更高的要求。而一些慈善组织僵化的管理方式并不能很好地适应这种变化，不善于应对复杂局面，对危机的处理能力也较差。一些慈善组织的运作缺乏科学化的管理，且透明度不高，致使慈善组织缺乏感召力，失去了公众的信任。因此增强慈善组织的公信力要完善相应的管理机制，形成慈善组织管理的制度化、规范化和标准化。

一是要深化政府职能转变，为慈善组织公信力建设提供前提条件。我国政府角色在慈善组织发展中的错位，是导致慈善组织发展瓶颈的一个重要原因。政府应该从慈善组织中抽身，使慈善组织真正成为公益组织而不再具有浓厚的行政色彩。慈善事业本是社会性事业、民间事业，因此须明确区分政府责任和政府控制。政府责任意味着政府对慈善事业的发展具有支持作用，积极引导慈善机构为社会发展服务。而强调政府控制只能导致慈善组织缺乏独立自主性。慈善组织的发展需要政府的积极介入，但绝不是直接的行政干预。转变政府职能，减少政府意志和政府行为就应建立政府与组织之间的伙伴关系。政府必须淡化控制慈善组织的角色，强化与公益慈善组织进行合作的职能，变控制为引导、保障和激励，促进慈善组织实现民间化、自治化和志愿化。只有这样才能解决长期以来形成的官办慈善的格局，才能真正促进慈善组织的长久发展。

二是要加快慈善立法进程，为慈善组织公信力建设提供法律保障。国际经验表明，建立健全慈善工作的法律法规体系，是有效管理慈善组织健康发展的有力措施。目前我国涉及慈善组织管理的法律法规相对滞后，因此必须完善相关政策法规，明确相应责任，让慈善有法可依，从法律层面上加强对慈善组织的管理。迄今为止我国尚没有针对性、特定性的专门规范慈善组织的实体内容的法律与法规条款，并缺乏完善、系统的法规政策规范。因此要建立相应的慈善组织管理细则，这不仅包括慈善组织的性质定位，慈善税收的管理，捐赠人的权利义务、评比奖励、对慈善组织的监督等制度的明确;也包括加快慈善组织建设步伐，改革慈善组织的准入门槛，对行业评估和信息统计树立法律权威。如果慈善的立法工作得以实现，把现代慈善组织发展的成功经验、制度规范上升到法律高度，将有利于我国慈善事业的更快发展，同时也有利于慈善组织公信力建设。

三是要建立健全慈善组织的约束机制，为慈善组织公信力建设提供制度保障。善款的来源、运用和去向等信息不透明是导致慈善组织公信力不足的重要因素。信息公开是慈善组织赢得公众信任的良好渠道，是慈善组织是否能够理性成长和实现健康发展的重要指标。因此要建立健全慈善组织的约束机制，具体来说应建立公开透明的信息披露制度。这就要求慈善组织定期向有关部门、捐助者和社会公开其经费收支情况，实行财务公开、专款专用和透明管理，以便公众可以随时了解慈善组织资金的花费和使用去向。美国卡耐基基金会前主席卢塞尔曾说过，“慈善事业要有玻璃做的口袋”［6］。玻璃做的口袋，就是说你的口袋有多少钱，你做什么事情，要透明到像玻璃一样，人人都可以看见。正如建立信息披露制度那样，只有让公众看到或了解到自己捐献的钱物最终是用在帮扶困难人群的身上，慈善组织才会得到公众的信任。

四是要加强慈善组织的队伍建设，为慈善组织公信力建设提供人员保障。由于许多慈善组织经费紧张，人力奇缺，工作人员呈现老龄化现象，建立适应现代慈善事业发展要求的慈善组织人才队伍迫在眉睫。推进慈善从业人员队伍的职业化建设，能增强人们相信慈善、支持慈善的信心。因此不仅应加强对从业人员多渠道、多方式的培训，提高他们的工作技能，还应设立相关专业，培养专门的慈善工作人才，为社会输送具有专业知识的慈善工作者。另外发展志愿者为慈善组织服务，也是加强慈善组织队伍建设的重要举措。这是推广慈善理念，让公众更直接了解慈善活动并增强慈善组织公信力的一种重要形式。通过志愿者的人道主义服务不仅使志愿者的个人价值得到认同和实现，公众参与慈善活动的热情得到提高，而且也融洽了公众与慈善的关系，在一定程度上使公众更加信任慈善组织，有利于慈善组织公信力的增强。

(二)加强对慈善组织的监督力度

受经济、政治、文化及传统观念等因素的影响，目前我国的慈善组织存在着监督体系不完善的问题，动摇了公众对慈善组织的信任，影响了慈善事业的进一步发展。如果少了监督体系这种他律机制的配合，自律的作用和效果都会大打折扣。因此应鼓励社会力量参与慈善行动，建立社会监督机制，加强对慈善组织的监督力度。

一是要加强政府、公众的外部监督。政府和公众是作为对慈善组织进行外部监督的，要通过双向互动，实现对慈善组织运行状况的监督。一方面政府要减少对慈善组织的行政干预，将政府责任由行政干预变成有效监督。应对慈善组织实行有效的行政监督，监督范围主要包括对慈善组织设立环节的监督和对慈善组织各项财务活动的监督。行政监督首要职责是为慈善组织的资格把关，杜绝伪慈善组织进入慈善行业，将不符合条件的慈善机构剔除在外。其次就是对慈善组织的财务活动进行审查以及不定期抽查，核查他们每年的活动和报告，一旦发现造假行为，必须依法严惩。这些都可以通过成立专门的政府管理部门或者委托机构来实现。另一方面公众对慈善款物也有知情权。慈善组织不仅应向外及时公布善款的使用情况，接受公众的监督，而且应畅通公众监督的渠道，增强公众对慈善组织监督的主动性。

二是要加强媒体的舆论监督。媒体是现代社会最重要的监督力量，他们必须承担起对各类慈善活动和主题的监督职责。媒体的言论具有导向和威慑的作用，能对慈善组织形成约束力。如果媒体的舆论不能负起这个责任，那么公众将无法广泛了解慈善组织运行状况的真相。因此要加强媒体对慈善组织的舆论监督，对慈善组织中的不当行为，需要媒体及时的披露和揭发，这不仅能提醒慈善组织优化内部运行结构，做让公众信任的事，也是对慈善事业的重要保护和支持。若媒体对违法相关法规，甚至存在挪用善款现象的慈善组织坐视不理，对慈善组织的公信力来说是致命损害。媒体的舆论监督力量还体现在应调动社会各界对慈善组织进行监督的积极性和主动性上。这不仅使广大公众了解和享受到他们对慈善资金运作情况的监督权，深度挖掘社会各界的监督意识，而且能使每个公民能够积极行使对善款使用情况的知情权，让更多人积极投身慈善事业。

三是要借鉴国外经验，建立对慈善组织的第三方评估机制。我国慈善组织已经暴露出慈善组织滥用权力，管理不规范，资金使用不透明等问题，严重损害了慈善组织的公信力。因此有必要借鉴国外经验，构建我国慈善组织第三方评估机制，重塑我国慈善组织的公信力。第三方独立评估机构是独立于政府和慈善组织的评估机构，通常由具有权威性和专业性的中间机构来承担。第三方评估机构基于其独立性和权威性，通过一系列评估标准对慈善组织的状况进行评定并做出相应的评估报告，最终能对慈善组织的工作绩效做出比较客观的评估。建立第三方评估机制，一套完善的评估标准很重要。根据国外经验，一套较完善的评估标准应该包括董事会管理职能、目标、项目、信息、财政资金使用、年度报告、职责、预算等九个方面的内容［7］。第三方评估机制不仅能促进良好的慈善组织的发展，也能淘汰不良的慈善组织，最终能对慈善组织公信力的增强发挥积极作用。

当前慈善组织的生存和发展归根结底在于公众对其的信任和支持，这也是推动我国慈善事业向前发展的源源动力。这就要求完善慈善组织的管理机制，加强对慈善组织的监督力度。当然总的来说还得在慈善文化的大环境下孕育增强慈善组织公信力的社会土壤，通过增强慈善组织的公信力推动我国慈善事业不断向前发展。

［1］里贾纳·赫兹琳杰.非营利组织管理［M］.北京:中国人民大学出版社，2000.

［2］国务院.社会团体登记管理条例第一章总则第六条［Z］.1998-09-25.

［3］李慎波.慈善立法:中国慈善事业的现实路径［J］.法制早报，2007(1):143.

［4］肖耀科.我国慈善组织第三方评估的研究［J］.经营管理者，2011(21):1.

［5］周驹悦.关于我国慈善组织监督制度完善研究［D］.长春:东北师范大学，2011:11.

［6］崔树银，朱玉知.慈善组织的社会公信力浅析［J］.社会工作，2009(5):28.

［7］徐双敏.政府绩效管理中的“第三方评估”模式及其完善［J］.中国行政管理，2011(1):32.