基于防控债务危机的重庆公租房供应可持续发展研究

2014-03-31杨小梅

重庆工商大学学报(西部论坛) 2014年2期

摘要：目前，在我国地方债务风险加剧的背景下，公租房建设财政支出大、政府举债多，使其还款来源存在问题。重庆寄希望于通过出售公租房来保证还款来源的做法虽然能够解一时之急，但并不利于公租房供应的可持续性。重庆公租房建设与运营可持续发展的瓶颈在于政府独自承担巨大的财政压力和债务风险潜在压力。为了实现重庆公租房供应的长期可持续发展，政府需要调整其在公租房建设中的角色定位和有效整合社会资源，应改变政府为公租房唯一投资主体的模式，吸引社会机构参与建设公租房，增加公租房的资金来源渠道，降低新建公租房的资金投入，并加强监管，实现公租房资源利用最大化。

关键词：公租房建设；公租房管理；公租房供应；公共房屋；住房保障制度；地方债务危机；国有融资平台；商品房配建公租房

中图分类号：F299.27文献标志码：A文章编号：16748131（2014）02007608

一、引言

随着地方投资热潮的不断涌现，有关地方债务风险加剧的呼声越来越强烈。据审计署数据显示，2010年末地方融资平台的负债达10.7万亿元人民币，其中有79.01%是银行信贷；2013年，地方融资平台债务总规模将增至12.77万亿元。由此带来的偿债压力也凸显，数据显示2011年至2013年到期偿还的债务分别占债务总额的24.49%、17.17%和1137%，合计约占53%，也就是说有近57万亿元的债务到期（贺军，2013）。公租房建设是政府重视的民生工程项目之一，中央政府要求各地政府每年都保证一定数量的公租房开工和竣工，地方政府不可避免地面临着较大的财政投入。为保障持续的公租房供应，各地政府除财政直接投入外，还纷纷搭建融资平台解决公租房建设资金问题，但此举不可避免地会继续增加地方政府债务压力，个别举债过多的地方还存在因此诱发潜在的债务危机的可能。如何在完成中央政府的要求的前提下，大力推进地区公租房建设，而又使地方政府不背上沉重的债务包袱，达到防控债务危机的目的，是目前中国地方政府所面临急需破解的难题，也是公租房可持续发展的前提条件。

从学术界看，国内学者对公租房运营和发展的研究归纳起来可以分为政府角色定位、政府建设运营两个大方面：

一是政府到底在公租房建设中扮演什么样的角色？西方国家公共住房体系值得我国借鉴，它的特点就是政府干预的普遍性，这是基于西方理论界早期的研究发展而来的。西方学者庇古提出 “福利国家”“国家干预”“收入转移”等概念则强化了国家在社会福利和社会保障体系建设方面应承担的责任和应起到的作用（庇古，2006）；David Vernon Donnison将政府在房屋政策中的角色分为雏生型、社会型和全面社会责任型三类，并认为由于各国政府在责任和角色定位的不同，导致了政府在公租房制度推行中职能和制度设计上的差异（徐东辉，2012）。国内部分学者在此基础上针对中国国情进行了相应的研究：张婕（2011）根据经济学中的边际效用递减规律，提出在住房市场上，中低收入家庭由于收入有限无法通过商品房市场达到自己的住房目的，只能依靠政府干预住房市场，通过一些福利政策实现中低收入家庭的住房需求；张传辉（2011）认为政府角色应该属于有限政府，政府干预不能视为经常性手段，政府的宏观调控职能主要是调节社会总供求关系；荀旭东（2011）进一步将政府在公租房建设与运营中的职能定位于布局与规划引导、立法体系建立与机构支持、资金支持与补贴、进退机制规范等。

杨小梅：基于防控债务危机的重庆公租房供应可持续发展研究二是公租房建设与运营的重点在哪些方面？国内学术界研究主要聚焦于投资主体、建设资金压力、公租房出售、运营这几个方面。具有代表性的研究有：张红婷等（2011）提出目前国内存在公租房投资主体单一的问题，政府可以鼓励非政府性的组织、机构、公司等投入资金来参与公租房建设；李炳恒等（2011）指出因公租房建设需求凸显造成建设资金持续投入大，会给地方政府带来巨大的财政压力；李喆等（2011）则认为公租房出售会影响公租房建设效率，公租房出售会进一步加重政府和财政负担；左停等（2011）提出了建立政府主导、管办分开、统一协调的公租房保障服务体系，以及采用多种形式的补贴制度、开拓多元化的住房融资渠道；李喆等（2011）借鉴香港多层次的住房社会保障制度、多渠道的资金筹措以及专业化的管理机构运作等经验，提出公租房建设应建立多层次的有针对性的住房保障制度、避免流转机制造成房源流失、明确职能部门的功能、建立专门管理机构。

以上研究对我国政府开展公租房建设提供了启示，有助于公租房的发展。然而，虽然目前针对公租房的研究很多，但是尚无学者从防范债务风险、实现可持续发展的角度对其运营模式进行明确的系统化研究，仅有学者从可持续建设资金筹措方面做了一定的研究。重庆市作为中国最年轻的直辖市，面临加大基础设施投入、加快城镇化进程、解决民生问题等系列问题，公租房建设是目前政府积极推进的民生工程之一。由于市场需求量大，重庆市公租房供应可持续发展也是政府需要认真研究的重要课题。因此，本文在前人研究的基础上，针对研究空白，分析重庆公租房可持续发展的瓶颈，探讨并架构实现重庆公租房长远良性发展的运营模式。通过此研究，将有助于防控债务危机，更有助于重庆市公租房供应的可持续发展。

二、重庆公租房供应可持续发展的瓶颈分析

重庆的公租房建设力度一直走在全国的前列，自2010年至2012年底，重庆市公租房累计开工建设总量3 660万余平方米、近59万套，2013年度开工1 204万平方米（梅垠，2013），为此重庆市政府面临较大的财政投入压力。要保持这种良好的供应态势，就必须解决公租房的资金来源和实物来源问题，本文对重庆现有公租房运营中的投入、收益、投资主体及监管等现状的分析，将有助于深层次剖析重庆公租房未来供应中存在的瓶颈问题。

1.公租房投入及存在的问题

公租房直接投入主要由土地投入、建设投入和贷款利息支出三部分组成，另外还包括土地投入的机会成本。具体分析如下：

（1）土地直接投入：目前重庆市由政府免费划拨公租房用地。按重庆建设公租房规模4 000万平方米估算，土地估计需要划拨30 000亩，暂按重庆市政府官方数据每亩200万元计算，土地价格为600亿元（陈莉莉，2011）。然而，从机会成本的角度来看，重庆市公租房土地投入还存在机会成本。

（2）建设投入估算：重庆公租房规划控制容积率不超过3.8、绿化率达35%左右、公建配置的建筑面积达10%、装修标准达拎包入住标准（王建新等，2010），其规划配套标准和土建安装标准都与很多商品房差距不太大。目前考虑到人工和建材成本上涨因素，普通商品房因修建标准不同，其建安成本+其他配套设施建设成本约为2 300～3 000元/平方米左右；重庆公租房因建设标准较高，建设总成本约为2 500～2 700元/平方米左右（以民心佳园为例，其结算价格约为2 600元/平方米）。可见规划和建设标准的提高也造成了建设成本相应增加，政府投入实质增大。现根据此规划建设标准，按重庆市计划的4 000万平方米估算，建安成本需要1 040亿元。

（3）贷款利息支出：重庆4 000万平方米公租房建设成本1 040亿元，按商业银行贷款3～5年利率6.90%计算（暂不考虑上浮），每年利息为71.76亿元。针对公租房贷款利息，重庆市政府拟通过每年公租房租金收入来进行平衡。

（4）土地机会成本：由于重庆的公租房选址地段相对其他城市较好，土地价值高（市场价值超出政府官方数据），政府对公租房是实行无偿划拨，因此造成了因划拨而不能进行招拍挂出让的机会成本。据重庆市2011—2012年房地产相关土地成交价格显示，2011年主城土地成交平均地价为453万元/亩，2012年主城土地成交平均地价为314万元/亩，远远高于政府公布的公租房200万元/亩的地价。可见，政府除了土地直接投入量大，实际也存在因土地投入而产生机会成本高的情况。

问题的提出：根据前述估算，完成4 000万平方米公租房直接投入达1 711亿元（尚不考虑土地市场价值与官方估计数据的差距），按每年建设1 000万平方米计算，则每年需要投入资金约428亿元。可见重庆公租房开发量大、规划建设标准高将使得每年的公租房资金投放总量增加，同时政府放弃了将土地作为商品房开发用地带来的更多收益，资金压力不可避免会凸显。

2.公租房收益及存在的问题

为解决财政投入量大的问题，重庆市政府计划通过三个方面的途径还本付息，即收取租金平衡利息、商业配套和公租房5年后出售所得收入偿还本息。但届时是否能够如政府预期一样偿还本息，现作如下分析：

（1）租金收入：目前，重庆公租房租金标准为9～11元/平方米，按平均价格10元/平方米估算，按2012年底完工面积3 660万平方米估计，年租金收入估算为43.9亿元（即使按4 000万平方米估计，年租金总额也仅为48亿），而实际公租房出租不可能达到满租（即100%的出租率），因此估算总额还应下浮。

（2）公租房销售收入：政府对公租房租住满5年后符合有关条件的租户可以采取“原价+利息”的政策购入公租房。由于目前第一批公租房租户2011年入住，承租时间均未达到5年，重庆尚无具体的出售政策出台，仅计划将按1/3的比例出售，估计住房部分收益400亿元、商业设施收益400亿元（高福生，2010）。预计通过出售公租房，重庆市政府可以在短时间加快资金回收。

问题的提出：通过前述分析，一方面，可以看到公租房租金收入难以按预期平衡每年产生的71.76亿元贷款利息；考虑到公租房空租率不可避免，即使政府可以争取公租房的某些低息贷款以及配建总面积10%的商业门面用于出租，但要用租金平衡贷款利息仍然是个难题。另一方面，由于出售公租房的收益并不能弥补投入，仅能在一定程度上缓解少量短期资金压力，而此举会造成公租房数量减少，对于其他需要租住公租房用户的租房需求，政府只有继续修建公租房来进行满足，后续公租房修建的投入将远远大于出售前期修建公租房的收入，从长远发展来看远期资金压力更巨大。

3.公租房投资主体及存在的问题

重庆市公租房建设采取的是政府作为唯一投资主体，财政投入发挥主导作用，由政府给予财政性投入和各项优惠政策，并在此基础上实行建设主体和日常运营主体相结合的公租房建设运营模式：国有的集团公司和区县政府性投资公司为建设主体，投资建设主体拥有公租房的产权，但没有房屋租金的定价权和转让权；成立重庆公租房管理局作为公租房日常运营主体，负责公租房的保障规划、政策制定、分配和监管工作。而作为公租房唯一的投资主体，政府将全额承担重庆公租房1 711亿元的直接投入。

问题的提出：为保证上述投入能够到位，作为唯一投资主体的重庆市政府，规划建设资金中30%由政府投入、70%靠政府架构的国有融资平台通过贷款融资来取得，即采取“1+3筹资模式”：“1”指政府拨款300 多亿，包括政府的现金拨款和政府储备土地无偿划拨；“3”则指对于通过银行贷款、基金融资、保险融通等方式筹集的资金（黄奇帆，2011）。据数据显示，2013年上半年重庆市公租房贷款余额达到174.6亿元，同比增长45.0%（人民银行重庆营管部，2013）；截止2013年8月，公租房资金来源为：中央和地方财政筹集443亿、银行贷款302亿、公积金贷款30亿、社保基金委托信托贷款45亿、发行债券50亿元（石破，2013）。可见实际运作中，重庆公租房大量建设资金是通过贷款融资渠道和财政拨款渠道获得，债务压力已凸显。若遇宏观调控造成的银根紧缩和利率上浮，则会面临融资窘境和债务压力加剧。政府作为唯一投资主体，独自承担这么巨大的投入压力和债务包袱，将不利于公租房供应的长远发展。

4.公租房监管及存在的问题

重庆市政府期望通过租户入住5年后出售公租房来平衡部分投入本息，出售后的公租房采取封闭运作模式，即：符合条件的承租人可申请购买，若已购买公租房的住户确需转让该住房，则由公租房管理机构以原购房价加利息回购，重新作为公租房流转；同时对租住过程中违规违约者解除租赁合同，并对公租房保障对象实施动态管理，建立同房管、公安、民政、社保、工商数据共享的管理信息系统，不定期对住房使用情况进行检查，对不符合租住条件的住户及时清退，期望通过此举来保证公租房资源流向符合条件的租住人。重庆公租房管理局作为监管服务机构，按规定对公租房运营进行监管（杨玲，2011）。

问题的提出：一方面，对于满5年已出售公租房部分，若购买者购买后将房屋出租或购买者本身经济改善超出原公租房要求的租住资格，都将形成公租房房源流向不符合租住资格的人居住，变相形成公租房资源流失的局面，这必然违背了国家推行公租房的初衷。而目前公租房管理局尚未对前述极可能出现的情况提出具体的对策或政策细则。另一方面，随着公租房建成小区的增加，截至2013年12 月已累计入住12.9万套（人民网，2013），重庆公租房管理局面临越来越多的租户，对这么大范围的住房使用情况进行及时检查和监管也难免力不从心，使得保障公租房资源的充分利用存在难度。而前述公租房资源利用不充分的情况，必然会影响真正需要租住公租房的人群，未满足租住需求的人群所产生的需求压力又会使得政府需要继续修建公租房以增加房源，同样也增加了政府的财政支出压力。

三、基于防控债务危机的重庆公租房供应可持续发展对策

目前由于宏观调控，全国很多地区的城投公司都出现了投融资难度加大的情形。公租房财政支出大、政府举债多，使得其还款来源存在问题。重庆寄希望于未来公租房出售来保证还款来源的做法有扬汤止沸之嫌，虽然能够解一时之急，但并不利于公租房供应的可持续性。重庆公租房建设与运营的发展瓶颈正是政府承担的巨大财政压力和债务风险潜在压力，为了实现重庆公租房供应的长期可持续发展，政府需要通过调整其在公租房建设中的角色定位和对社会资源的有效整合，使其从巨大的财政压力和债务压力下解放出来。为此本文架构的“政府主导监督下的四位一体运作模式” （如图1所示）不失为一个解决之道，在这种模式下，政府承担的是公租房建设主导和监督职能，充分发挥其引导作用并最大限度实现多方资源的整合（如图2所示）。

1.降低新建公租房的资金投入

（1）收集空置房或者市场“过滤”出的旧房作为公租房：根据“住房过滤理论”，在房地产市场中，高收入居民享有最初的住房，随着时间的推移，住房发生老化，使用功能更好的新建住房逐步增加；为追求更好的居住条件，高收入者放弃已有的住房，而中低收入者或要求不高的阶层以低于新建同类住房的价格继续使用旧有住房，而这类住房中的大部分是符合保障性要求的。因此，这里所说的“过滤”出的旧房，主要就是从中高档住宅市场“过滤”出来的二手房、危旧改造房、空置房等。重庆政府可以通过收购或者长期租赁的方式搜集“过滤房”，然后将其改造成公租房，这不失为通过有限的资金分期投入来增加公租房房源的一种可借鉴方式，可在一定程度上缓解财政的压力，同时也可以避免公租房集中修建带来的“贫民窟”现象发生。

（2）以商品房配建公租房方式出让土地：政府可以在出让土地的时候在普通商品住房项目或“三旧”改造项目中强制推行配套建设一定比例（或面

积、或套数）的公租房，这样既可以增加公租房的房源，又可以解决公租房建设资金来源不足的问题。目前，北京、上海、深圳、济南、沈阳等地都出台了类似政策，而重庆尚未出台相关政策。此种方法的优势在于简单易行，重庆可以借鉴这种做法，在出让土地的时候规定一定比例的公租房面积要求，可以在很大程度上解决房源和建设资金问题，同时也使公租房与商品房地域结合紧密，共享规划配套，避免公租房集中修建带来的一系列社会问题。

2.增加公租房的资金来源渠道

（1）利用保险资金：据2010年9月中国保监会发布的《保险资金投资不动产暂行办法》相关规定，公租房项目符合保险资金投资条件，且投资回报率无疑会高于当前3—5 年保险资金银行存款利率，这意味着公租房项目对保险资金具有一定吸引力（重庆公租房项目已取得的45亿元社保基金委托信托贷款就说明了这个问题）。在社保基金对重庆公租房感兴趣的良好开端下，重庆市政府可以继续加大吸引保险资金直接参与公租房建设的力度，或者由参与公租房建设的信托机构向保险机构定向发行股票、债券、基金等可自由流通证券，间接引导保险资金参与公租房建设。

（2）发行公租房股权信托基金：政府应吸引保险、信托等机构投资者作为基础发起人，集资发起公租房股权信托基金，鼓励和吸引社会资金（保险资金和信托资金等）参与公租房建设。

（3）建立房地产信托投资基金：国务院办公厅《关于当前金融促进经济发展的若干意见》已明确指出，鼓励金融创新，开展房地产投资信托基金试点。国务院已批准将重庆市列为房地产信托投资基金（REITs）投资保障性住房的首批试点城市（天津市已率先把存量公房资产打包成立信托基金，面向社会募集资金），重庆市应充分利用政策优势，及早建立房地产信托投资基金。

（4）以ABS模式融资：重庆市政府在项目管理和资本运作方面已取得一定成效，可以进一步利用其在项目管理和资本运作方面的优势尝试以ABS模式对公租房项目进行融资。ABS（Asset Backed Securitization）是以项目所属的资产为支撑、以项目未来资产收益为保证的一种资产证券化融资模式，实质是需要融资并且拥有能够带来稳定现金收入资产的企业将该收入的权益转让给专门机构（Special Purpose Vehicle，SPV），SPV 向原企业支付相应价款后以所取得的收益权为支撑向投资者发行债券的融资过程。

3.改变政府为公租房唯一投资主体的模式

要降低政府的财政压力，避免潜在的债务风险，就必须改变政府在原有的在公租房供应体系中担任唯一建设主体的角色定位，鼓励社会机构参与公租房建设。在鼓励社会机构参与建设公租房方面，国外有一些可供重庆借鉴的经验。以德国为例，德国政府一方面鼓励合作社、私人投资者和地方房地产公司建房提供给低收入群体，同时给予建房者多方面的政策倾斜；另一方面规定所有由合作社建造的住房必须用于出租而不能出售，而德国合作社建造的房屋数量占到全国总数的1/3左右，这无疑对出租房源的稳定起到重要作用。另外德国地方政府还规定，房地产开发商在建造住房过程中，必须预留一定比例的住房专门卖给或者租给低收入群体（张延群，2011）。借鉴德国的成熟经验，重庆公租房建设中可以采取以下措施：

（1）企业及集体经济组织自建公租房：鼓励各单位利用自用土地建造公租房，如园区企业自建公共租赁住房用于解决本企业职工住房需求。允许、鼓励企业利用符合土地利用总体规划和城市建设规划的自用土地建设公租房，允许、鼓励集体经济组织利用集体建设用地以投资、参股、出租等方式参与建设和经营公租房。

（2）房地产开发企业BT或BOT参与公租房建设：企业受政府委托参与公共租赁住房建设或运营管理，并获得合理的利润。房地产开发企业参与公租房建设可以采取两种方式：一是采取BT模式或BOT，由企业垫付项目建设资金进行项目建设，项目建成后交付给政府或经营约定协议年限后交付给政府，政府在竣工后规定年限内偿还房地产开发企业建设资金和利息、利润；二是采取代建模式，政府划拨土地，企业垫付项目建设资金进行项目建设，由政府对企业建设和运营公共租赁住房的贷款进行贴息，减免一定的税费并在行政审批上给予相应的优惠政策，在剔除各种成本的基础上企业与政府约定一个较低的投资回报率，由政府进行回购。

（3）增加吸引社会机构参与建设公租房的手段：首先，政府可以通过公租房配建商业价值高的物业来增加对社会机构建设公租房的吸引力。目前重庆市政府委托重庆城投集团和重庆地产集团两家国企作为建设主体，并给予相应的优惠政策，其中之一就是配建一定比例的商业物业。目前重庆公租房是按10%的比例配建商业配套的，该商业物业出售收入是用来归还贷款相应本金的。在此基础上，政府可以沿着这个方案继续拓展思路，若将公租房配建商业配套的比例提高到一个合适的比例，则既可满足政府公租房建设任务要求，又能吸引更多的社会机构参与公租房建设。其次，政府可以采取公租房建设的相关税费优惠政策，减少参与公租房建设机构的相关税费，同时对公租房出租的折旧率也可以适当提高，这样通过一定的税收优惠杠杆可以在一定程度上吸引社会机构参与进来，达到鼓励其他机构为公租房建设出力的目的。

4.加强监管，实现公租房资源利用最大化

（1）尽量降低公租房出售比例，尽快出台公租房售后监管措施：目前，由于重庆前期公租房投入巨大使得政府推行公租房出售政策势在必行，为最大限度降低公租房房源变相流失，政府应尽量降低公租房出售比例；同时，首批租户租住即将满5年（2016年），政府应着手研讨如何解决公租房出售后其保障房功能缺失的问题，并提出更为具体的公租房售后监管细则，实现既能通过出售缓解政府资金压力，同时又让出售后的房屋继续发挥保障房作用的双赢局面。

（2）公租房管理局应强化对公租房资源的管理和调配能力：及时根据公租房入住规模调整各个区县分支机构的人员配置；进一步完善房管、公安、民政、社保、工商数据共享的管理信息示警模块建设工作；在条件允许的情况下可以尝试与银行共建公租房租户消费示警系统，按年度或半年评估租户的消费水准，超出正常水准的可以进行下一步的家庭收入状况督查，及时剔除不合格的租户；充分发挥公租房社区居委会等机构的作用，通过其对所辖租户的反馈情况，对疑似不符合条件的租户进行相应的排查；建立监管投诉信箱和奖励基金，鼓励租户投诉区内不符合条件的租户，经核实后按规定进行奖励。

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