我国大城市人口规模估算与调控路径选择

2014-03-31张强周晓津

重庆工商大学学报(西部论坛) 2014年2期

张强+周晓津

摘要：目前，人口大规模跨地区流动是我国大城市人口膨胀的主要推动因素。利用城市市辖区年末移动电话用户数估计中国地级以上城市的人口规模，结果表明市辖区人口规模在200万人以上的城市有62个；以北京奥运会、上海世博会和广州亚运会为例分析非市场手段调控人口规模的效果及其成本，结果表明以地方政府行政手段为主的城市人口规模调控短期内效果明显，但一旦放松调控，城市人口在短期内即迅速回复到其应有的状态；对日本的城市人口空间分布和增长演进进行分析，结果表明市场经济条件下区域经济发展的不平衡是导致人口在不同地区和城市流动的关键因素；对广东省各地级市人口演变进行估计分析，结果表明人口由珠三角核心城市流向外围城市主要是伴随着产业转移的人口回流。在市场经济框架下，不能主要以行政手段控制大城市人口增长，而应主要采用市场手段来调控城市人口结构，如产业升级与转移。

关键词：中国大城市；城市人口空间分布；城市人口规模调控；城市人口膨胀；城市人口结构；人口流动；产业转移；劳动力转移

中图分类号：F299.22文献标志码：A文章编号：16748131（2014）02000116一、引言

大城市的人口问题是世界城市化进程中一个令人棘手的问题。近年来随着我国城市人口规模持续高位攀升，人口的过快增长严重影响了城市的可持续发展，形成了交通拥堵、就业紧张、住房困难、水资源紧缺、环境污染等城市问题。2012年2月9日，中国社科院社会科学文献出版社和上海社会科学院城市与区域研究中心发布首部国际城市蓝皮书《国际城市发展报告2012》。蓝皮书指出，我国虽然一直以来是农业大国，但近年来快速推进的城市化使得人口结构发生了里程碑式的变化。2011年末我国城镇人口占总人口比重首次超过50%，已成为“城市化”国家。报告还预计，到2020年，中国城市化率将达55%，其间1.5亿中国人将完成从农民到市民的空间、身份转换。蓝皮书同时指出，大量的人口往中心城市集聚，加速了我国大型城市的资源压力，大型城市正步入“城市病”集中暴发期，未来一段时期，“城市病”将成为影响城市和谐稳定的关键隐患，加强城市治理刻不容缓。

改革开放之后，大规模人口城市化和农业劳动力转向非农业生产成为必然趋势。许多调查结果表明，中国农村流动人口在1984年底占到农村总劳动力的三分之一以上，鉴于流动人口的迅猛增长，第四次全国人口普查新增了流动人口调查项目。流动人口的高增长也引起了城市管理者和学术研究者的日益关注。不少学者对城市化政策倾向于政府干预而非市场导向（曲喻，1992），谢晋宇（1992）首次探讨了我国特大城市人口疏散问题。进入21世纪以后，国内对大城市人口规模调控的呼声更多地源自媒体，而系统性的学术研究较少。吴燕青（2007）认为，城市人口的过度增长会导致以城市人口为主要标志的城市负荷量超过以城市基础设施为主要标志的城市负荷能力，出现诸如环境污染、交通拥挤、住房紧张、城市蔓延、贫富不均、犯罪问题等各种不良后果，即所谓“都市病”，因此，对城市人口机械增长的调控是必要的。王鸿春和宫本邦夫（2011）总结了东京调控人口规模的四点经验：一是调整产业结构，带动城市人口规模、素质、布局的优化；二是建设城市副中心和新城，直接缓解中心城区人口压力；三是建立大都市圈的城市群布局，提升周边城市的品质，减轻人口迁入压力，这是缓解大城市人口压力的根本性战略；四是高生活成本成为调节大城市人口规模的重要砝码。

张强，周晓津：我国大城市人口规模估算与调控路径选择本文在对我国地级及以上的大城市人口进行估计的基础上，探讨我国大城市人口规模调控的路径。与国内已有的文献不同，本文的主要创新在于：一是使用刚性数据估计我国的城市人口除京、沪两大直辖市以外，我国其他城市的人口统计数据与实际人口存在较大的偏差，本文较好地解决了这一问题。；二是以京、沪、穗三大一线城市为例，考察了政府为达到某种程度的人口控制而进行行政干预的实际效果，分析了这种单纯以行政手段所进行的大城市人口控制的无效性，以及其给城市经济带来负面的影响；三是以日本主要县域1884—2000年的人口序列数据为样本，利用人口增长的空间分布方法讨论了市场经济条件下城市人口增长的动态趋势及其调控；四是得出了大城市人口调控的市场有效论，该结论对我国大城市如何控制人口规模具有方向性的指导作用。

二、我国大城市的人口规模

我国大城市的人口统计基本上是按户籍人口所在地进行的，一般统计指标有全市人口、市辖区人口、农业人口和非农业人口等。由于流动人口的急剧增加，2000年以来不少城市将外来人口纳入城市常住人口统计。从公布的城市常住人口数据来看，我们认为上海和北京两市的常住人口数据最为准确，其他如广州、深圳等一线城市通常只将第二产业中登记的从业人口和第三产业中大中型企业的从业人口纳入常住人口范围，相当多的中小微型企业以及自雇人员并没有纳入统计范围。这里，我们先讨论官方口径的大城市人口，再给出我们估计的大城市人口。

1.大城市数量和统计人口

人口跨地区流动是我国大城市人口规模膨胀的主要因素，受户籍制度的影响，2000年以前国内城市的人口统计基本上仅将户籍人口统计在内。如表1所示，1995年到2000年全国663个城市中，除20万人口以下的城市数量有所减少外，其他人口规模的城市都呈现快速增加的趋势，其中100万人口以上的大城市由1995年的32个增加到2000年的40个。2000年以后，地级市及以上城市的人口统计逐步将外来常住人口纳入统计范围，随着城市区域规模的扩大，我国200万人口以上规模的城市由2005年的38个增加到2010年的44个，但20万～50万人口规模的地级及以上城市数量减少了12个。2010年全国地级及以上城市的市辖区内户籍人口占全国人口总数的28.98%；其中200万人口以上城市的市辖区户籍总人口为17 879.52万人，占全国总人口的12.82%，占全部地级及以上城市户籍总人口的46%。

2.大城市人口规模估计

由于对外来人口缺乏统一的口径和计算方法，国内各城市除北京、上海外官方统计人口与实际人口存在很大的差异。周晓津（2010）开发了多种人口估算方法。我们利用2010年各地级及以上城市市辖区年末移动电话用户数估计国内大城市市辖区人口基于移动电话用户数的人口估计方法是国内目前最快也最有效的方法。以上海市为例，根据上海统计年鉴（2011）公布的数据，上海市2010年末常住人口是2 302.66万人，而估计数据是2 563万人，二者相差260.34万人，实际上后者是总人口数据，包括上海每天与周边省区经常性进出人口和外来不到6个月的外来人口。同理可以计算出北京外来不到6个月和每天与周边省区经常性进出人口为279万人。，国内287个地级及以上城市市辖区估计人口为57 202万人，占全国总人口的42.656%；其中，市辖区人口规模在200万人以上的城市有62个。从表3中还可以看出，全国地级及以上城市市辖区以外的跨区净流入人口为18 336万人，将流出人口考虑在内，国内跨市辖区的流动人口超过2亿人。

三、非市场手段的城市人口规模调控

2008年的北京奥运会、2010年的上海世博会和2010年的广州亚运会期间，地方政府为了维护大会秩序，分别采取了各种非市场化的人口调控政策（行政调控），本文以此为例探讨非市场手段调控人口规模的效果。

1.北京奥运会期间的人口规模调控

北京奥运会期间的城市人口规模调控最早可以追溯到2006年初，最有效的手段是劝返农民工，并限制农民工返流。2006年9月14日，北京市2008环境建设指挥部召开奥运立法工作动员部署大会，标志着奥运立法工作进入实质性工作阶段。其中，人口调控手段包括：一是劝返。奥运期间北京市根据不同情况对流动人口采取限制。从事城市基础建设项目施工的农民工，在奥运会期间预计有100万人（仅计算建筑业），对这部分人由建委协调施工企业整建制劝返回乡。同时，加强对流动人口出现问题较为严重的低端行业的管理和规范，如小美容美发等一部分流动人口将被挤出北京。二是限进。限制进京人员的数量，如进京人员需出具县级以上证明等，从根本上控制流动人口。三是放假。对于部分非连续生产企业采取综合计算工时制，调整工作时间，奥运会期间集中放假，以奥运会之前或者之后的工作时间折抵集中休息时间。

北京奥运期间的人口规模调控效果可以通过对北京移动通信管理局公布的北京市移动用户月度数据的变化来进行分析。由图1可以看出，2006年的人口规模调控效果显现，外部人口流入骤减，部分已流入的人口开始返回原住地，估计人口规模减少50万；2007年至2008年末，北京的移动用户几乎是零增长，意味着大量外来人口返回其原籍所在地。北京移动用户与不施加调控相比最多减少了500万人，扣除流入应增长的180万（2002—2005年每年50万～60万的净增长），我们估计北京奥运期间外来人口减少了320万人左右。由于北京外来人口的结构和数量大致与上海相当，因此我们估计北京受2008年全球金融危机的影响而减少的工作机会也与上海相当，即100万人，这就意味着北京奥运会期间的人口控制结果是：北京减少了220万～250万人左右。

2008年北京奥运会结束，奥运期间的人口控制开始放松，然而2008年国际金融危机的影响在2009年开始显现。从图1可以看出，北京移动用户数量开始恢复增长，但增长速度远比2010年和2011年要慢。奥运会结束后，北京城市人口迅速恢复其应有的状态。可见，北京以行政手段为主的人口调控并未能动及人口增长的根本，一旦放松调控，人口增长的内在动力将会在短期内使城市人口规模恢复到其应有的状态。

2.上海世博会期间的人口规模调控

2008年7月，上海市政府办公厅转发了上海市人口办《关于在全市范围内组织开展实有人口、实有房屋全覆盖管理的实施意见》，决定在全市范围内全面推开“两个实有”全覆盖管理工作“两个实有”全覆盖管理通过对居住在辖区内的常住户籍人口、来沪人员、境外人员实行全面核对与登记和对辖区内所有的居住房屋（包括工业厂房、农民旧住宅、地下空间等所有可能居住的场所）信息进行全面采集，摸清辖区内所有人口的信息，做到“见房知人”“见人知房”，从而达到“以房找人”“以人找房”。。至2009年年底，上海市18个区、县已经全面开展了“两个实有”。为确保世博会安全、顺利地召开，自2009年10月起上海将“平安世博”纳入工作目标，2010年1月上海实现了对全市人口的实时监控和管理。

从图2中上海移动用户月度数据的变化可以看出，相对北京奥运会期间的人口控制而言，上海注重对人口实施动态监控，而较少地采用行政强制手段驱离外来人口。上海世博会期间的人口控制效果甚至比金融危机带来的影响还小。我们估计2010年上海世博会期间，外来人口因世博会人口控制仅减少了50万～70万人左右，且这部分减少的人口在2010年末即重新返回上海，其生计并未受到太大的影响；而2008年的金融危机导致上海适合外来人口的工作机会减少了约100万个。

3.广州亚运会期间的人口规模调控

广州亚运会期间的人口控制严格程度与上海世博会大致相当。2009年11月，广州进一步强化在外来人口中推行居住证的力度，同时大力摸排清查城中村中的外来人口，大力拆除“房中房”我们认为，间接导致广州人口减少的主要因素来自于近几年来广州市实施的城中村改造运动。城中村经改造之后，高昂的租房成本迫使一部分外来人口离开广州，而转投其他城市寻求发展。。由于无法取得像北京、上海一样的移动通信管理局的移动用户月度数据，我们采用广东省的移动用户月度数据对广州的总人口进行估计，以此推断亚运期间广州人口控制的效果。估计结果表明（图3），广东省受外来劳动力制约非常明显，2009年3月，广东省来自外省的劳动力减少了579万。自2004年之后，广东跨省外来劳动力流入强度持续减弱，外省劳动力占全国比例从高峰期的35%下降到2010年的28%左右，将579万除以28%，我们推算2008年的全球金融危机使得中国以农民工为主的劳动力就业机会减少了2 068万个。由于广州市外来人口约占广东全省的25%左右，因此我们估计2008年的全球金融危机导致广州外来劳动力减少就业机会145万个。相对金融危机导致外来人口的减少，广州亚运会期间的人口控制效果的影响非常小。广州亚运期间的人口控制效果是图3中虚线与中间实线的直线距离，扣除广东省产业升级和转移以及深圳大运会的影响，我们估计2010年广州亚运会期间实施的人口规模控制仅减少了20万人。

4.非市场手段的人口规模调控成本

衡量非市场手段的人口调控成本，基本原理是：劳动力与资本的分离导致产出损失。以北京为例，2008年因奥运会离开北京的人口为220万至250万，我国流动人口中有80%的劳动力，因此可以推算离开北京的劳动力为176万至200万。2008年我国7.78亿的劳动力总产出为300 670亿元，劳均产出为3.86万元；假设离京劳动力异地就业时间为半年，则北京奥运会人口控制的成本为425亿元至483亿元，平均为454亿元。这也是成熟市场经济国家举办奥运会时很少像北京奥运会那样大举控制人口的原因。

相比北京而言，上海世博会人口控制导致离沪人口远少于北京，总量只有50万～70万人，其时间跨度也只有半年左右，所导致的产出损失也远远低于北京；加上世博会吸引的旅游人口，以2010年的价格计算，上海世博会人口控制的产出损失约为50亿元。同理，广州亚运会人口控制的产出损失仅为20亿元左右。

四、市场经济条件下城市人口增长与调控

从前面的分析可知，以地方政府行政手段为主的城市人口规模调控短期内效果明显，但一旦放松调控，城市人口规模反弹的速度和力度都非常大，城市人口在短期内即迅速回复到其应有的状态。

1.市场经济条件下城市人口增长实证分析：以日本为例

无疑，对城市人口增长进行实证分析时，应该首选中国作为研究对象。遗憾的是，虽然自1978年以市场经济为导向的改革开始至今，中国的人口由乡村涌向城市的规模是史无前例的，但是，以户籍制度为核心的人口统计并没有跟上这一人口迁移和城市人口日益增长的步伐。进一步来说，目前国内外还无法找出一种能够估计不同年份中国各城市实际人口的估计方法，因此无法衡量中国城市实际人口的增长，也无法利用有效的计量工具来刻画中国城市人口空间增长与分布。美国作为成熟的市场经济国家，其面积与中国相当，但我们无法获得足够多的数据来进行实证分析；幸运的是，我们获得了日本各地区自1884年以来的人口数据。

为方便起见，我们将日本各县级区域人口的增长分布置于图4中和图5在考察一个国家城市人口空间分布和增长演进规律和集聚模式时，我们旨在全面考察城市人口空间分布演进的态势，通过揭示演进过程中峰值的变化来找出城市人口空间分布规律和集聚的一般模式。目前国内外有关城市人口增长的空间分布演进规律的文献中，估计经济（或城市人口）增长的空间分布最常用的方法是基于高斯正态分布的Kernel密度函数，本文也采用此方法进行分析（具体计算方法可参考有关文献）。，从中可以看出：1884年（日本明治17年）至1893年，日本县域人口迁移人口较少，县域人口的增长主要来自自然增长；1893年至1903年，日本城市化进程加快，人口逐步向城市集中（因日本的县域比较少，故可将其视为城市区域来考虑）；1913—1923年部分县域因人口大规模的流动迁移导致人口增加100万以上，而到1933年部分县域人口从400万增加到600万以上，城市人口的增长速度可想而知。1945年日本战败，城市几成废墟，大量城市人口为了生存不得不迁往农村，仅一两年的时间，日本人口在以行政为主导的人口疏散情况下迅速在日本国土范围内均衡分布；战后的十年间，日本人口又迅速由农村迁往城市（群），人口密集的东京地区县域人口更是猛增到800万以上；到1966年千万级人口县域开始出现，到了1975年，东京都人口更是达到了1200万；1975年以后，日本人口的县域增长分布基本保持稳定，也标志着日本人口城市化步伐的放慢，步入成熟的城市化社会。

我们将东京、大阪、神奈川、爱知县、琦玉、千叶、北海道、兵库县和福冈九个县域1884—2000年的人口增长绘成图6，从中可以更清楚地了解日本主要城市所在县域的人口增长情况。从图6中可以看出，如果无外力干扰，市场经济条件下城市（区域）人口增长（自然增长和机械增长）是一种Logistic曲线（或称为“S”形曲线）。在施加外力的情况下（如战争、强力行政人口控制），这种增长曲线会有一定的扭曲，而外部压力一旦放松或消失（如日本战后人口的自由流动、北京奥运会之后的人口管制放松等），早期流入城市的人口会迅速回流。

图5中第5～8幅图是中国的城市人口空间分布（2010年数据）。第5幅图是中国城市人口的空间分布，第6幅图是基于移动电话数估计的中国城市人口的空间分布。由于中国城市人口是基于户籍而进行统计的，我们无法刻画出真实的中国城市人口空间分布及增长情况。第7幅图是2010年中国300万～500万城市人口的空间分布，从中的双峰状态可以看出，400万人口是一个分水岭；第8幅图则是500万以上城市人口的空间分布，可以视之为单峰分布。

以上分析表明：区域（城市）经济发展的不平衡是引致人口在不同地区和城市流动的关键因素。中国中西部经济的快速发展，将会引致部分外出人口回流至中西部；省会城市人口将继续增长。我们估计，如果放开户籍，中国人口大规模迁移和城市人口快速的机械化增长在10年后将趋于稳定。

2.产业升级与产业转移条件下的城市人口增长

2003年“民工荒”敲响了珠三角发展的警钟，广东省政府从2005年开始探索产业转移的可行性，并从2008年起开始在全省大力推行产业及劳动力“双转移”，相应政策不断出台。广东的“双转移”效果可以从我们所估计的各地级市人口变化上找到解释。

2008年以来，珠三角的总人口基本上保持在8 000万左右；外来流入人口约5 000万人，其中，广东本省约占1 500万，来自外省人口约为3 500万。广东实施“双转移”以来，流往珠三角的本省人口大量返流至原籍所在地。从表4可以看出，2008到2011年，深圳总人口累计减少近200万，东莞减少了120万，佛山减少了50万；而珠三角外围城市如中山、江门、肇庆和惠州人口有所增加，表明人口由珠三角核心城市流向外围城市（广州人口增加的主要原因是省会城市的吸引作用，每年50万左右的大学毕业生不少选择留在广州发展）。可见，非珠三角地区城市人口普遍增加，主要原因是伴随着产业转移的人口回流。

五、中国大城市人口规模控制：结论及政策建议

“十八大三中全会”《决定》明确提出：“必须积极稳妥从广度和深度上推进市场化改革，大幅度减少政府对资源的直接配置……着力解决政府干预过多和监管不到位问题。”其中《决定》第23条进一步指出：“完善城镇化健康发展体制机制，推进以人为核心的城镇化……创新人口管理。”在破解城乡二元结构、加快城乡发展一体化上明确了“促进城乡要素平等交换、赋予农民更多财产权利”等市场化原则。

在市场经济框架下，与其主要以行政手段控制大城市人口增长，不如思考如何善用经济手段、法治手段来调控城市人口结构。国内外城市发展经验告诉我们：市场经济条件下那种设定城市人口规模、依靠各种行政手段调控城市人口的做法是行不通的。范红忠（2009）总结了我国人口流动的两个重要特征：一是农民工工资与城市生活成本的非相关性，二是农民工和应届大学毕业生对“大城市病”的不敏感性。从珠三角的情况来看，农民工虽然身在城市，但其生活和居住大多自成一个个生态群落，农民工的生活成本不到城市居民的三分之一，而居住成本更低，人均居住面积只有7平方米左右。由当地农民建造的城中村是农民工主要的生活和居住场所，整个珠三角城中村式建筑估计在300万栋以上，一栋500平方米的城中村建筑通常可以居住70个以上的外来人口。珠三角城市人口控制往往是一阵风式的行政化人口调控方法。以深圳为例，大运会期间，深圳市公安局长提出要清理8万外来无业人口；而随着春节过后外来劳动力的稀缺，却又打出“深圳欢迎您”的口号来吸引外来工。广州和深圳都曾为控制和减少城市病而大力推行城中村改造的做法，然而，居住在城中村的外来人口却是城市发展所需廉价劳动力的主要来源，改造的结果是企业劳动力需求得不到满足。

北京和上海等大城市的本地农民虽然不能像珠三角地区本地农民那样建造数以百万计的城中村建筑，然而两市却拥有数以千万套计可供居住的房屋（包括小产权房或地下室）。两市以大学生为主的“蚁族”居住生活环境与农民工相若。以北京为例，2011年北京按照中央关于“大城市要加强和改进人口管理”的要求，抓紧研究制定人口有序管理的一揽子政策措施。人口调控的重点在于着力提高城市精细化服务管理水平，加强人口调控管理；优化配置公共服务资源，推动中心城区功能疏解，引导人口合理分布。为调控低端人口的增长，北京通过规范房屋出租行为，推广农民出租房屋集中管理新模式，实现居住人口和出租房屋管理信息化；研究实施居住证制度，提高流动人口服务水平；加强与周边省区市协作，探索区域人口调控综合协调机制，促进人口有序流动。在调控手段方面，北京各区也根据各自的区域特色提出不同选择，属于首都功能核心区的西城区，致力于通过加快保障安置房项目、房地产开发、单位自建以及居民购买商品房等多种方式进行人口疏解；属于城市功能拓展区的朝阳区“十二五”规划草案写到“建立以社区为平台的人口属地化管理网络”；属于城市发展新区的顺义区人口控制政策条款则提出“提高产业准入门槛，加快淘汰低端产业，取缔小低散市场”；而定位于生态涵养发展区的门头沟区政府工作报告中提出“创新流动人口的服务管理方式，健全‘以证管人、以房管人、以业控人模式。”我们认为，面对日益严重的人口膨胀压力，北京再次祭起以行政手段为主的人口调控的大旗，其结果将会如奥运会期间人口调控结果一样：不能从根本上解决问题，控不住。

我国大城市人口规模控制应实现由行政控制为主转向以经济和法制手段调节为主的转变，如“三旧改造”后的租金调节、加大对无证或地下工厂的查处、严格城市管理、实施合理的产业升级与转移等。从国外的经验来看，当一个国家的城市人均GDP高于该国其他城市或者农村地区人均GDP的30%时，该城市人口的机械增长速度就会加快，否则其劳动力就会有流出的趋势。我国四大直辖市中，除重庆本市的人口继续流出外，其他三大直辖市因其较高的人均GDP对全国人口依然具有较大的吸引力。广州和深圳这两个一线城市人口增长高峰已过，现阶段主要应思考服务现有人口的问题，而无须设定人口控制目标。而省会城市对本市以外本省以内的人口吸引力依然较大，其人口依然有较大的增长空间。

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