基于可持续发展理论的城乡水务一体化管理探讨

2014-03-30王一新姚小平王有凯

河南理工大学学报(社会科学版) 2014年2期

王一新，姚小平，王有凯

(1．河南理工大学土木工程学院，河南焦作454000;2．天津大学建筑工程学院，天津300072)

淡水是人类生存与发展不可或缺的自然资源，是人类生产、生活的命脉。然而，随着人口的增长、城市的扩张以及工农业生产的迅速发展，加之人类对于淡水需求量的不断增多，淡水资源面临日益短缺的局面，这对于人类生活和社会发展产生了严重的影响［1］。人的自然生存需求、社会经济的需求、精神发展的需求促使人们探索城乡水务一体化管理的新体制。长期以来，我国传统的水管理体制将城市与农村、地表水与地下水分割管理，这种分割的管理体制违背了水的自然属性，造成了涉水规划难以协调，水源配置与供水调度难以统一，相关水务工程建设不同步，降低了水资源的使用效率和效益。于是，人们对传统的水务管理体制进行深刻反思，悟出了可持续发展的新思路。

随着我国城市化进程的不断加快，各地区面临着水资源短缺、环境生态恶化、城乡供排水基础设施建设滞后、饮用水安全问题等多重考验。通过推进城乡水务一体化，促进城乡水务统一规划管理、水资源统一调度和优化配置，发展区域联网供水，加快水务基础设施建设，使城市供水系统向周边乡镇延伸等多种措施，统筹城乡经济社会发展，既是水资源自然属性、合理开发利用的客观要求，也是社会主义新农村建设和发展民生水利的迫切要求［2-3］。利用可持续发展思想解释城乡水务一体化管理的内涵，对于深化推进水资源管理、健全运营管理机制、完善政策保障体系具有重要现实意义。

一、基于可持续发展的城乡水务一体化管理内涵

可持续发展思想最初来源于环境保护。联合国世界环境与发展委员会 (WECD)1987年发表长篇报告《我们共同的未来》，将“可持续发展”定义为:既满足当代人的需求，又不危及后代人满足其需求的发展。此定义在哲学上很有吸引力，各方学者从不同角度进行评说，几乎涵盖了经济建设和社会发展的各个方面。

城乡水务一体化是水资源统一管理的延伸，是对辖区范围内水源、输水、供水、排水、污水处理再生利用等水务工作进行统一管理。城乡水务统一管理的核心是水资源统一管理，同时推进一体化的水服务体系建设。城乡水务一体化的主要工作是通过推动水务管理体制改革，提高水行政的社会管理能力和公共服务水平，实现水资源的优化配置、高效利用和科学保护，致力于建设城乡一体的供水安全保障体系、水生态与环境保障体系，建设节水型社会［3-5］。

从可持续发展的角度探讨城乡水务一体化管理的内涵，即:统筹管理水务工作，使有限的水资源其既能满足当代人的需求，又不危及后代人发展的需求。这就是城乡水务管理可持续发展的思想。这一思想的驱动力是人的自然生存需求和社会经济及精神文明发展的需求。从可持续发展的角度出发，探讨城乡水务一体化管理机制，对于丰富和完善可持续发展理论及推进水务管理体制改革具有十分重要的意义［2-6］。

二、城乡水务一体化管理的可持续发展哲学思想

(一)城乡水务一体化管理与经济发展的矛盾是对立统一规律的客观反映

对立统一规律是一切事物运动发展最根本的规律［2］。城乡水务一体化管理强调水资源的保护和优化配置。然而，社会要进步，经济要发展，就要大量使用淡水资源。由于人们普遍缺少节水观念，误认为水是取之不尽用之不竭的，造成了水资源的严重浪费，致使淡水资源越来越少，以致产生了水资源短缺的危机。这就使得经济发展与城乡水务一体化管理之间形成了一对矛盾。在这对矛盾中，人类的经济活动是矛盾的主要方面。经济发展与城市水务一体化的水资源保护的关系，归根到底是人与自然的关系［7］。对此，只有规范人类的经济活动，加强水资源保护，进而满足人类对于自然生存的需求。在人类生存与历史发展进程中，人类与淡水资源的关系，从远古时期的天然和谐，到近代的征服与对抗，再到当代人类被迫调整、规范自身的行为活动，重新建立人类与水资源和谐相处的生态水利、和谐水利，这一过程正是人类活动和对自然认知的对立统一规律的客观反映［8-11］。

对立统一规律中的矛盾双方是既互相制约又互相依存、互相推动的。城乡水务一体化管理与经济发展的关系也遵循着这一规律。几百年前，人类生产力低下，经济活动量小，用水量少，自然环境处处绿水环绕、青山含黛，人与自然能够和谐相处。但是，自从工业革命以来，人类生产力空前提高，经济迅速发展，人口加速繁衍，用水量成倍增长，环境污染加重，全球出现生态危机。生态危机反过来又制约经济的进一步发展。发展的动力不只在于经济系统内部，更在于环境与经济的矛盾运动。基于此，人们认识到通过城乡水务一体化管理推进水资源可持续发展的必要性。

(二)城乡水务一体化管理是支持城乡可持续发展的要求

由于我国长期实行城乡分割的二元经济发展模式，造成地区发展差距、城乡发展差距、收入增长差距不断拉大，成为经济社会发展不和谐甚至不稳定的因素。中央先后提出的落实科学发展观、建设社会主义新农村和构建社会主义和谐社会的发展目标，都把统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹人与自然和谐发展作为重要内容。因此，城乡水务一体化管理是支持城乡可持续发展的前提和要求。在城乡水务统一管理的前提下，通过城乡涉水事务统一规划、城乡供水水源统一调度、发展区域联网供水、城市供水向周边农村延伸等多种措施，在基础设施建设和供水、防洪安全保障以及城乡水环境改善方面支持社会主义新农村建设，统筹城乡经济社会的可持续发展。而且，为了实现可持续发展，城乡水务一体化管理应是经济社会发展进程的一个重要组成部分，不能脱离这一进程来单纯考虑发展。城乡水务一体化管理并不是经济发展的负担，而是发展生产力、促进生产由外延式向内涵式转变的动力，通过改变传统发展战略，转变经济增长方式，提高发展的效率，从而实现经济规律和生态规律在生产力的运动过程中的完美统一。

三、切实转变思路推进城乡水务一体化管理

城乡水务一体化管理是资源管理方式的转变，工作思路应从传统的工程水利向资源水利、可持续发展水利转变。

当前我国已经进入经济全面发展、城市化进程明显加速的新发展阶段。但是与此同时，我国城市洪涝灾害日益严重、城乡水资源供需矛盾突出、水源地生态环境破坏加剧、城市水环境日益恶化等问题日趋显著地制约了我国城乡经济社会的可持续发展。传统水利单纯的建设、维护与管理已不能适应我国城乡经济社会可持续发展的要求。因此，不仅要重视水资源的治理、开发、利用，而且要特别重视水资源的可持续利用，加强对水资源的配置、节约和保护。将城乡经济社会的可持续发展作为目标，以提高用水效率为核心，着重节水防污，建设人水合一的和谐水利，充分利用可持续发展的思想转变治水思路和水利发展战略，进而调整城乡水务管理职能、组织行为、服务手段和服务范围［12］。

四、利用可持续发展思想推进城乡水务一体化管理的建议

城乡水务一体化管理体制是符合可持续发展要求、符合水的自然属性和利用规律、适应经济社会发展需要、提高水资源利用效率、推进城乡统筹协调发展和保障城乡供水安全的行之有效的水管理体制。

(1)分类指导，稳步推进城乡水务一体化。根据不同地区经济发展水平、水资源条件及水务工作的需求，进行分类分级指导，因地制宜，注重实效，探索建立适应经济社会发展要求的水务管理与运行模式。落实完善水务职能，完善水务市场运营保障机制，提高城乡水务一体化经营效率与效益，促进社会经济可持续发展。

(2)转变观念，加大城乡水务一体化管理的资金投入。资金支持是城乡水务一体化的管理保障。推进城乡水务一体化工作，必须充分考虑公益性项目与经营性项目的特点，确定相应的投资融资模式与运营体系。政府应该承担起城市供水排涝管网、农村水利工程和水源水环境保护等公益性工程的建设、运行、维护以及更新改造的主要责任。同时，建立稳定的财政投融资渠道，完善市场运营模式。用足用好城市基础设施建设维护费中用于城市供排水设施与管网改造部分的投资，进一步研究制定支持公益性水务工程建设。以事权划分为基本原则，形成并完善多级投入机制，拓宽投融资渠道。此外，各级政府应继续加大财政投入的支持力度，充分利用特许经营、投资补助、合作经营等方式，为吸收社会资本参与开发、保护公众利益创造更好的条件。进一步拓展城市供水等经营性项目的资金来源，可以通过非财政渠道筹集建设资金，逐步形成一条市场开发、社会投资、企业管理、产业发展的市场化道路［13-14］。

(3)强化可持续发展规划，推进城乡水务一体化发展。水务发展规划是城乡水务一体化管理目标的集中体现和保证，城乡水源的开发与保护、河道湖泊的整治、供排水系统的布局、城市污水的处理与再生水回用、城乡水环境改善等工作，本来就是一个有机的大系统。因此，在制定水务综合规划时，必须对水资源的开发、利用、治理、配置、节约、保护统筹考虑，在水资源综合规划工作基础上，加强城乡水资源规划等专项规划工作，抓紧编制城乡供水规划、城市防洪规划、城乡排水规划、城乡水生态建设规划等专业规划。这些规划要与流域、区域水资源综合规划相协调，并纳入城市总体规划。

在编制城乡水务规划时，要以可持续发展思想为指导，重点考虑以下三方面工作:一是以城市防洪工程建设为重点，切实提高城市防洪保安能力;二是通过高水平的规划和高标准的建设，真正把城市水利建设成为清水绿带、环境优美、风景怡人的体现现代化水平的工程设施，促进人与自然和谐，提升城市品位;三是加强城乡供水水源及重要水域的保护，加快截污导流工程建设，强化入河排污口的监督管理，重要城市要建立供水水源的应急预案，从水量、水质两方面确保城市的供水安全。

(4)完善政策保障，健全运营保障体系。城乡水务一体化管理的一些行政职能尚未从法律政策层面上理顺，存在水务管理上下脱节的现象，从而影响水务管理工作的开展。因此，应尽快出台与水务管理体制相配套的部门规章、条例和相关技术规范标准，通过立法和政策引导，为水务改革提供政策法规依据。同时，水务部门应进一步加强水务同环保、城建等部门在职责交叉方面的协调机制。

为了保障水务企业可持续性发展，应建立合理的水价形成机制和调整机制，综合考虑水务企业生产成本、居民承受能力和物价指数，对居民用水实行阶梯式计量水价，对非居民用水实行计划用水和定额管理，以及超计划、超定额加价方法。应充分考虑水务行业的公共性特点，进行必要的财政支持与引导［15］。

(5)加强协调，创造团结治水的良好氛围。城乡水务管理工作服务范围广，涉及城乡管理的多个方面，必须按照“一龙管水，团结治水”的要求做好水务工作［13］。作为城市基础设施的重要组成部分，城市供、排水工程及管网等水务设施的建设规划应当纳入所在城市的总体规划，由建设主管部门对城市供水管网的施工和改造给予全面支持［12-16］;污水处理厂的布局和建设与水污染防治工作密切相关，必须协调好与环境保护主管部门的关系。城乡水务一体化管理应协调好水务系统与城建、环保、国土资源和林业等部门的良好的合作关系，为做好水务一体化管理的良性运行创造良好的外部环境。

(6)因地制宜，加强非传统水资源开发利用。由于各地区社会经济发展水平不一，水资源状况不同，地形地貌有异，推进水务一体化目标各有侧重。因此，各地应从实际出发，因地制宜，从政府及民生关注的、迫切需要解决的问题入手，制定符合当地实际情况的方案，通过抓重点水务工程建设，扎实有效推进地方水务一体化发展。另外，有条件地区要注重非传统水资源 (再生水、雨水、海水淡化等)开发利用，将非传统水资源纳入区域水资源综合利用，扩大水资源来源，提高城市水资源保障，促进城乡经济社会可持续发展。

五、结语

中国传统的许多思想、观点都因水而得以成形，许多智慧、谋略都因水而得到启迪，许多感觉都因水而得以寄托。在水资源异常珍贵与贫乏的今天如何用好水、管好水对于全社会乃至全人类的繁衍生息显得格外重要。

从可持续发展的哲学角度指导我国城乡水务一体化管理可以充分发挥涉水行政事务统一管理的体制优势，以达到优化配置、联合调度水资源，提高水资源的利用效率和效益的目的，从而在流域和区域水资源综合规划指导下，制定城乡统筹的水源(取水)、供水、节水、排水、污水处理、中水回用等涉水专项规划，使防洪设施、水系整治、排水工程与城市建设相结合，进而加快城乡生态系统和城市水景观的建设，推进我国城乡社会经济的可持续发展。

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