继续深入推进现代国库管理制度改革

陆成林

现代国库代表着政府控制预算执行、保管政府资产和负债的一系列管理职能。2001年起我国开始推行以国库集中收付为主要形式的现代国库管理制度改革。经过十多年探索，国库改革取得了较大突破。目前，国库集中收付制度基本实现县级以上全覆盖，财政资金运行的安全性和规范性大大提高，国债管理机制日趋成熟。截至2012年底，累计撤并财政专户6.9万个，撤户率达30%，中央国库现金管理累计获得净收益约360亿元。

十八届三中全会提出“财政是国家治理的基础和重要支柱”，凸显了财政的重要职能，将财政地位提到了一个新的高度，新的历史条件下现代财政制度被寄予厚望。国库管理制度既包含了宏观层面的预算监控执行，又担负着微观层面的资金收付使用，是财政运行的基础与前提。建立现代财政制度，势必要进一步推进国库管理制度现代化，为公共财政各项改革提供支撑。但是由于国情的特殊性，我国国库管理制度仍处于转型时期，无论是人员、设备还是文化、制度都与西方成熟市场经济国家的国库模式存在一定的差距。西方国家大多建立了严格的预算管理制度，国库作为预算的一个相对独立环节，通过建立国库单一账户，实行财政资金集中管理，具有严格的责任机制和完善的监管体系。与之相比，我国的国库职能仍然偏于狭义，侧重于资金收支；政府债券管理、国库现金管理、信息化建设仍需完善，尤其是在地方层面还有很长的路要走。

按照党的十八大提出的“构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟更加定型”的要求，国库管理制度需要向更高层次推进。当前，要继续坚持既有的改革方向。进一步明确财政部门管理国库的唯一主体地位，加强与中央银行的协调配合，在账户管理、国债管理、国库现金管理等方面探索制度创新，在中央先行先试的基础上，给予地方一定的自主权，调动地方财政积极性。

第一，推进国库集中支付制度扩围。一方面，加快推进乡级集中支付改革，实现政府层级全覆盖；另一方面，加强预算外资金管理，将所有的财政资金纳入国库单一账户，实现财政资金全覆盖。建立起预算执行、电子化信息管理、监督检查三位一体的运行机制。

第二，创新国债和地方政府债券管理制度。在推进国库单一账户建设过程中创新政府债券发行机制，科学安排债券品种、期限结构、发行节奏，积极稳妥推进地方政府自行发债试点，逐步建立地方政府自行发债制度。

第三，探索国库现金管理。根据库存资金的用途和性质，优化财政资金存款的期限结构，适当提高定期存款和协议存款的比重，采取利率招标方式对财政资金定期存款实行竞争性存放，激活财政存量资金，产生更多的经济效益，将其运用到公共财政支出中，发挥出更大的社会效益。