中国养老制度改革的囿限及其破解

蒲新微

（吉林大学哲学社会学院，）

中国养老制度改革的囿限及其破解

蒲新微

（吉林大学哲学社会学院，）

养老金并轨的呼声持续高涨，而从试点改革到《事业单位人事管理条例》出台却历时六年四个月。原因不仅在于中国养老金供给和需求之间的巨大矛盾，更在于不同利益群体的立场不同，对公平的理解不尽相同，对推进改革的作用自然也不同。因为新自由主义者认为均无贫不代表公平，按贡献率得回报才算公平，所以双轨制某种意义上不等于失去公平；激进主义者认为双轨制已造成制度上的最大不公，引起人们极大不满，只有消灭双轨制才算公平；改革派则认为待遇完全平等不等于公平，默认差距拉大也不算公平，只有缩小差距、保持张力才是真正的追求公平。基于此，《条例》在下一步政策制定和具体实施过程中，要树立兼顾多种利益群体的公平的理念，通过建立发展型养老金制度，实现真正的养老保障公平正义目标。

公平理念；养老金制度；改革的囿限；发展型养老金制度

一、引 言

自2008年2月21日国务院常务会议原则通过并下发山西、上海、浙江、广东、重庆五省市事业单位养老金改革方案，提出事业单位人员参加企业养老保险的统一改革，同时建立职业年金制度以来，直到2014年7月1日国务院开始实施《事业单位人事管理条例》，规定事业单位与工作人员订立聘用合同，并正式启动3153万事业编制人员开始参加社保，［1］养老金制度改革的尝试和制度调整才迈出了重大一步。那么，为何这一通过社会再分配方式缩小差距、追求公平、维护稳定的制度改革会如此举步维艰，历时6年4个月之久？这不得不引发人们从公平立场重新审视和深度思考这个问题。

二、不同公平理念下的养老金取向之争

何谓公平？均无贫的按需分配意味着公平，还是贡献与所得相挂钩的按劳分配算是公平？什么意义的公平更具客观性和现实性？试点改革历时五载之后，这一争论，不仅没有风平浪静，而且却不断被人们推到舆论的风口浪尖。为何当所有人都主张“要公平！”时，养老金双轨制的公平性改革却难以推进，成为人们眼中最大的不公？怎样实现养老金制度的公平性建构？这一系列问题，引发不同专家学者的激烈讨论和不同利益群体的暗相博弈。

（一）保守派的取向：某种程度地维持原样不失公平

养老金双轨制改革的呼声持续高涨，缘何改革步伐如此迟缓？一方面的困难在于政府资金的短缺，短期内很难将企业退休人员的养老金和机关事业单位人员补齐；另一方面的阻力来源于不同利益相关者对公平的理解不同，从而导致改革举步维艰。有些人认为整齐划一不代表公平，按贡献率得回报才算公平。社会要发展，差异就必然存在，因为一个社会的发展需要竞争性，需要动力，所以，倡导机会的竞争性公平比追求结果的懒散性公平更重要，而且也更公平、更正义。而且，公平是一个历史范畴，不存在永恒的公平，公平也是一个社会范畴，不存在超级的公平，那种“均贫富”的公平看似公平，但实际上是一种伤害不少人积极性的“公平”，是一种“大锅饭”式的“公平”，到头来，资源的短缺必会造成新的不公。

站在新自由主义的立场上的人，认为最大的公平就是市场的公平、机会的公平。人们可以站在同一个起跑线上，平等地享有竞争机会，遵守相同的市场规则，但并不一定能达到结果平均，而这种竞争过程所造成的结果不均并非意味着“不公”。因为每个人享受权利（或收益）和承担义务（或风险）的意愿和能力都大不相同，因此，人类社会实践的自然结果经常不会平均分配，承担义务（或风险）较大者，当然可获得较多权利；承担义务（或风险）较小者，自然只能获得较少权利。因此，养老金双轨制，不仅没有否定劳动机会的平等，即每个人都有争取进入体制内的权利和资格，而且为人们发挥人的潜能、智能、积极性提供平台，那种“干多干少一个样，干好干坏一个样，干与不干一个样”的所谓“公平”，必将受到以奖优罚劣、奖勤罚懒为理念的按绩效论公平的新式公平的挑战。因为随着效率的提高，能力强者与能力弱者、勤奋努力者与不思进取者所获得的回报尽管拉开了距离，但是，部分受损者或受益较缓者最终必然会在经济发展过程中实现共同受益的目标。就像卡尔多（Nikolas Cardol）－希克斯（John·R·Hicks）提出的补偿标准一样，“在长期的一系列政策改变之中，政策改变对于收入分配的影响是或然性的，这次是这些人受益，使另一些人受损，下次可能是这些人受损而使另一些人受益，结果相互抵消，而是全社会所有人都受益”。［2］

很显然，这种立场的公平论有其自圆其说之合理性，但却很难立足。就其合理性而言，所谓公平本身不能等同于不偏不倚，整齐划一的平等必然为经济发展设置一道难以逾越的障碍，最终必然导致共同的贫穷和原始的平均主义，而且国家连续八次提高企业职工的退休金标准，看似并未有失社会公正。但这一公平论对养老金制度这一范畴而言却很难立足，原因在于奖勤罚懒是针对劳动者与非劳动者而言的，人们主张社会救助要有度也是担忧失度的公平会造成对劳动者的不公。而养老金双轨制的运行则不在此层面，无论是机关事业单位的退休职工还是企业退休员工，无一不是为社会做出过贡献的劳动者，不同的是职业性质，相同的是劳动性质，而且，国家连续七年提高企业职工的退休金，从涨幅到覆盖面，从增额到给付标准都不能掩盖它与机关事业单位退休金涨幅之间的差距。所以，那些受惠于该制度的原体制内和预期将受惠于这一制度的现体制内的新自由主义人士所提出的公平理念显然是站不住脚的。

（二）革命派的取向：消灭双轨制才算公平

制度的合理性在于通过较少资源保障绝大多数人的权益，而如果一项制度在满足了一小部分人权益的同时，损害或不利于大部分人的利益，则这项制度是不可取的。养老金双轨制的废除派正是基于这一立场，认为该制度已经触及绝大多数人的利益，造成了社会分配的严重不公，引起了绝大多数人的极大不满，因此，应该考虑予以取缔。合理的养老体制改革，应该是先并轨养老金，像取消公费医疗一样取消机关养老金，建立单轨制，让包括公务员在内的所有人都一样缴费，并在退休后获取数额相对公平的养老金，以此来弥补养老金现有的巨大亏空。这一派的观点主要是建立在对现行养老金制度实施过程中的不公现象进行审视基础上的。现行制度无论从起点、过程还是结果来看，都存在一定程度上的不公平。首先，养老金计发基数不同造成起点上的差距。机关事业单位工作人员退休时通常是本人工资的最高值，因而养老金计发基数比较高；而企业却以社会平均工资来计算，这样对于在职时收入较高、贡献较大的人员显然有失公平。这样，相同工作年限的人员退休时计算出来的养老金差距却比较大，养老金双轨制存在起点上的不公。其次，养老金调整方式的不同带来过程的不公平。企业退休人员的养老金调整方式主要受物价指数、居民生活水平以及社会平均收入水平变动的影响，国家将根据这三者的变动来进行统一安排与调整。而机关事业单位主要是依据他们的工龄和在职时工资水平来安排与调整，发放形式比较固定、统一。最后，享受养老金标准不同体现结果的不公平。现行企业职工的养老金计发基数为缴费年限和缴费基数，因而其享受养老金水平的高低按缴费年限的长短来决定；而机关、事业单位退休人员的养老金计发基数则为退休前的工资水平和工龄，这也是导致机关事业单位人员养老金远远高于企业的原因所在。

这种因身份不同而实行的养老金制度，对于同样为了社会建设做出贡献的企业职工无疑是不公平的，养老金待遇持续拉大的后果是必然导致多种社会问题潜藏其中。一是劳动力市场的完善会频频受阻。机关、事业单位人员实行现收现付制，企业职工参加“统账结合”模式，劳动者变换工作将会以放弃已经积累的养老权益为代价，这样必然增加劳动者的流动成本，进而无法实现劳动力的合理流动和供求双方之间双向选择的目标，最终会影响经济持续发展和社会良性运行。［3］二是养老保险制度的建设困难重重。企业职工已经具备参加养老保险制度来规避养老风险的意识，并积极参加到统账结合模式中来，而机关、事业单位工作人员的养老问题仍然由国家包揽，尚未树立保险观念和风险意识，缺乏缴费的积极性，其权利和义务是单向的，从而不利于全国性养老保险制度的推行。三是政府财政负担日益严重。我国机关、事业单位实行的并不是与企业同样社会保险型的养老金制度，个人不需要缴费，而是由政府财政全额负担。随着社会经济发展，养老金给付水平也在逐步提高，政府财政用于养老金的支出也在不断上涨，这必然会给财政带来巨大的黑洞。四是社会矛盾随时可能滋生。早在两千多年前，孔子就提出“丘也闻有国有家者，不患寡而患不均，不患贫而患不安。盖均无贫，和无寡，安无倾。”［4］当收入差距拉大时，人们自然会生发公与不公之念，从而对付出与回报进行比较。比较的结果是企业职工与机关、事业单位职工两个群体间的养老金计发办法、调整机制、待遇水平均不同，即付出－回报比存在较大差距，这种不对等性必然使企业职工产生强烈的不公平感，导致群体间矛盾滋生，进而不利于社会稳定与和谐。这种消灭双轨制而实现并轨的立场很显然带有激进主义的左倾色彩。因为一项制度的建立不是瞬间的，更不是偶然的，要结合社会背景、现实需求等多方面因素，经过无数次研讨、实践、再研讨、再实践的过程，同样，一项制度的废除也不该是一刀斩断的，因为没有跟上时代的发展而调整就被全盘否定，是有失明智的。那种主张所有人的养老金应该一样的观点甚嚣尘上，其实，这种论调，对中国的发展很不利。所以，更多的有识之士站在了改革的立场上了。

（三）改良派：保持差距合理也是公平

待遇完全平等不等于公平，默认差距拉大也不算公平，只有缩小差距、保持张力才是真正的追求公平。这一派的观点显然是站在罗尔斯正义论基础上的，因为罗尔斯强调基于公平的正义，只有既符合平等原则又符合差别原则才是正义，才是最大的公平。“每个人对于所有人所拥有的最广泛平等的基本自由体系相容的类似自由体系都应有一种平等的权利；社会和经济的不平等应这样安排，使它们：①在与正义的储存原则一致的情况下，适合于最少受惠者的最大利益，并且，②依系于在机会公平平等的条件下职务与地位向所有人开放。”［5］为了明确这两条正义原则中各要素的各自重要性，罗尔斯又规定了两条“优先性原则”。“第一条优先性原则确立了自由的优先性，第二条优先性原则确立了正义对于效率和福利的优先性。”［6］罗尔斯强调在充分的自由前提下，要优先考虑效率和平等的兼顾问题，任何一种制度的设计要让每个人在制度面前享有平等的权利，如果不得不产生某种不平等的话，这种不平等应该有利于境遇最差的人们的最大利益。如果说这种正义要被改变，也要向“最不利者”倾斜，那么这样的改变是合适的。所以，社会公平应分基本公平和比例公平，前者是在包括公共设施、政府服务、教育保障等基本生活保障层面上的公平，对每个公民都一视同仁的公平；后者是在追求、享受社会资源、社会财富等方面可能产生差异的公平，所以基本公平加比例公平，才是社会公平所包含的全部内容。

基于这种既遵循平等原则又符合差别原则的公平理念，这一派别既承认养老金双轨制到了非调整不能为继的地步，又认为该制度有其存在的历史必然性和合理性。一方面，必须改革养老金制度的二元分化式管理体制。长期以来，机关事业单位和企业职工的管理体制一直是双线并行，前者由国家人事部主管，并由各级政府人事行政部门负责实施，后者由国家人力资源与社会保障部主管，同时由各级劳动保障行政部门以及社会保险经办机构负责实施。这种管理体制必然导致养老金享受资格、缴费方式、给付原则等方面存在差异。机关、事业单位的劳动者由财政负担，只要达到规定的退出劳动领域的年龄界限，且工作年限满10年以上，即可享受养老金待遇，退休金的参照系为退休前的工资，且退休金替代率可达离岗前工资的70%—80%。而企业职工则需参加统帐结合的养老金制度，养老金由国家、企业和个人三方共同负担，必须缴纳养老保险费满15年以上，方可逐月领取养老金，领取的基本养老金参照的主要是社会平均工资。由此，机关事业单位和企业退休人员的养老金差距逐渐扩大。

但另一方面，全盘否定这种制度的做法显然也是过于激进的，因为这一制度建立的社会背景是我国当时的生产力水平和综合国力无法提供建立公平性普惠型养老金制度的条件。而且，我国的劳动人事制度人为地将决策机构与管理体制进行了二元分割，分割的结果是我国设置了两个不同的行政管理部门分别对机关、事业单位和企业进行组织管理，从岗位需求到人事编制、从工作方式到劳动强度、从工资福利到退休待遇等等都是两套体系，从而形成不同的养老金制度也是必然。加之政治体制往往滞后于经济体制改革的步伐。虽然政治体制改革是经济体制改革顺利进行的重要保障，但是经济基础决定上层建筑，经济体制改革是政治体制改革的前提和基础，政治体制改革必然会滞后于经济体制改革。这种改革的异步效应直接导致作为政治体制子系统的机关、事业单位养老金制度改革滞后于作为经济体制子系统的企业职工养老金制度改革。

每种制度的建立都必然有其历史必然性和现实需求，当社会发展到这项制度露出不尽合理之处时，我们就需要改革，就像帕累托所言，我们的目标是追求帕累托最优，但当符合最优的条件尚不具备时，我们可以寻求帕累托改进的策略，将制度合理化，完善化。所以，养老金制度的理想状态是人人平等地享受养老待遇，但如果实现这一目标的条件尚不具备，那么，至少我们要建构合理的公平性的养老金制度。

三、发展型养老金制度：推进养老的目标选择

一项制度，尤其是涉及公共利益的制度是否合理，要看不同利益群体是否在其中获得公平的待遇，要看该制度是否给人们提供了稳定合理的预期。养老金双轨制之所以被推到隘口要塞，是因为这项制度出现了对不同利益群体的不公待遇，导致制度在推行过程中不可持续。任何社会都不可能建立绝对公平的制度，超级公平的制度只是人类社会孜孜不倦追求的理想，所以，我们要倡导合理性的公平，建立发展型的可持续性养老金制度，实现养老金公平理念的软着陆。

发展型养老金制度是指在社会公平正义的理念基础上，建立一种养老资源可长期有效供给、全体人民积极参与的保障制度。所以，发展型养老金制度应该超越单轨还是双轨的争论，构建一种既要使当代老年人的基本生活需求得到满足，还要满足后代人的长期生存需要和发展要求的一种具有前瞻性与长效性的制度。这种制度强调的是公平性原则。这种公平性不仅包括同代人之间在同一时点、不同地域、不同行业的代内公平问题，而且包括在不同时间序列上各代人之间的代际公平问题。所以，《条例》对养老金制度的进一步设计和实施，应该从以下几方面着手：

（一）政策框架要有完整性和系统性。养老金制度的改革之所以蜗步难移、进退维谷，原因在于它涉及不同群体之间的利益博弈，所以，这一改革必定是一个复杂的系统工程，任何一个环节出现偏差都会影响人们对制度的信任和对养老的预期，进而影响社会保障制度在我国的发展，甚至引发社会矛盾。目前我国双轨制的特点是机关事业单位和企业的养老金制度双线运行，无论计发办法、替代率水平、给付方式还是调整机制、管理模式等都互不相干，这对于一个国家的养老保障体系来讲，显然有失完整性。所以，弥合这种断裂式的二元格局，是当前养老金制度改革的必然选择。而养老保障制度作为二次分配的重要内容，其改革必须由政府来主导，实现人人平等地老有所养，也应该是政府给人民的承诺。因此，政府要从引导制度设计理念、合理化财政预算（包括调整支出结构、平衡收入差距、补充养老金缺口）、及时监督调整等手段，建立相对系统完整的养老金制度，通过建构发展型的养老金制度，体现公平正义的原则。

二、制度参与具有平等性和共享性。制度面前人人平等，制度参与没有例外。人人都应该并且能够平等地参与养老金制度，通过风险分担、互助共济的功能，共同增强劳动者老年时期抵御风险的能力，平等地享受养老金收益。一直以来，我国社会保障制度遵循的都是“大数法则”原则，期望通过逐步扩大参保人数、扩充参保覆盖面、提高统筹层次，来争取真正实现绝大多数人甚至全民的老有所养。所以，从建立发展型养老保障制度来看，把机关、事业单位人员的养老金制度参照企业模式进行调整，甚至全部纳入社会统筹范围进行统一管理，让人们共同监督制度的实施，有利于缩小差距，缓解不同利益群体之间的矛盾，实现社会公平，进而促进社会稳定与和谐发展。

三、统筹机制具有一致性和可持续性。一致性是指注重制度间的有效衔接和合理过渡。对现行养老金制度既不能置之不理又不可推倒重来，明智的做法是：在多种制度运行的状况下稳步改进，缩小差距、有效衔接。可以说，我国养老金双轨制的运行，造成了机关事业单位养老金制度与企业养老金制度在制度设计、改革进度、管理权限等很多方面都存在着差异。因此，公平性的养老金制度要实现统筹机制的一致性，具体做法是：一是让机关、事业单位人员与企业职工一样实行责任分担机制，承担一定的缴费义务；二是在基本养老金与企业相同之外，把机关、事业单位人员的养老金待遇除掉基本养老金外剩下的分解为职业年金，亦或是机关、事业单位的养老金调整机制不再与工资增长机制相挂钩，而是实行与企业一样的养老金计发办法。这些都是尽可能缩小两大群体之间差距，实现两种制度之间衔接，达到统筹机制一致性的较好办法。可持续发展观主要强调代际公平的理念，源于对后代人利益的关心，即当代人的利益得到满足的同时，也不能忽视后代人的养老预期。从本质上来说，养老金制度就是应对和有效管理老年风险的一种方式，目的在于为那些已经进入老年阶段或即将进入老年阶段的中青年群体创造一种对晚年生活没有后顾之忧、对国家充满信任和期待的制度。这就需要制度要素的多元化和预期收益的最大化，通过统筹基本养老保险、法定职业年金计划、补充性养老计划三个层次的养老保险计划相互促进和补充，建立起发展型养老金制度，更好地实现社会公平效应最大化和养老金制度的可持续性。

总之，公平性是养老金制度所追求的目标，真正的公平不完全是经济学意义上的平等，它更应该是制度建设的底线要求。只有在公平理念基础上建立的制度，才能有效地维护和促进社会公正。所以，养老金制度的完善，始终要以公平性作为基本的价值取向和理念，而公平又要建立在符合最大多数人的最大意愿和最大利益基础之上。养老金双轨制改革，有财政体制、管理体制、基金运行机制的制约，还有职工基本养老保险没有上升到全国统筹的因素，所以，只能通过渐进式的改革，实现养老金的弥合或并轨，启动机关事业单位的养老保险制度的改革，为机关事业单位建立像企业职工一样的养老保险制度，承担起同样的缴费义务，用一个统一的制度安排来覆盖所有的人口，解决同一代人享受公平的权益问题和不同代人的养老金可持续性保障问题，实现党的十八大报告提出的“要坚持全覆盖、保基本、多层次、可持续方针，以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点，全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系”［7］的战略目标。

［1］人民网.事业单位明起实行合同制.2014－06－30.

［2］王桂胜.福利经济学［M］北京：中国劳动社会保障出版社，2007：56－60.

［3］王辛梓.从公平角度探讨机关事业单位养老保险制度改革［J］.现代商贸工业，2010：83－84.

［4］论语·季氏：第十六篇。

［5］约翰·罗尔斯著，何怀宏等译.正义论［M］.北京：中国社会科学出版社，1988：302－303.

［6］［澳］乔德兰·库卡塔斯，菲利普·佩迪特著姚建宗、高申春译.罗尔斯［M］.哈尔滨：黑龙江人民出版社，1999：48－49.

［7］胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗［N］.人民日报，2012－11－8.

责任编辑：惠风明月

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1005－2674（2014）11－056－05

2014－08－15

定稿日期：2014－09－26

中国博士后科学基金项目（2013M540257）；吉林省社科基金项目（2012B36）

蒲新微（1976－），女，黑龙江省克东县人，吉林大学哲学社会学院副教授，吉林大学公共管理学在站博士后，美国杜克大学（Duke U-niversity）访问学者，研究方向：社会保障基础理论，养老保障。