采矿企业办理矿山用地的探讨

2014-03-30朱智

当代经济 2014年2期

关键词：采矿权矿山企业矿产资源

○朱智

（新疆城建集团新疆乌鲁木齐 830063）

一、我国矿山用地的相关规定

我国现行对矿山用地没有专门的法律法规进行规定，涉及矿山用地的相关规定在《物权法》、《土地管理法》、《矿产资源法》、《矿产资源法实施细则》等相关的政策文件中，主要内容如下。

1、采矿用地属于建设用地，需履行征地手续

根据《土地管理法》第四条的规定“建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等”。矿山企业在申请取得采矿用地时，必须按照取得建设用地的程序进行审查报批，必须履行相应的建设用地审批程序。涉及占用农民集体所有土地的，还须由国家进行征收，履行法律规定的土地征收相关程序。

2、限制地区禁止采矿制度以及矿床不得压覆原则

《矿产资源法》第二十条规定，非经国务院授权的有关主管部门同意，不得在港口、机场、国防工程设施圈定的地区以内，不得在重要工业区、大型水利工程设施、城镇市政工程设施附近一定距离以内，不得在铁路、重要公路两侧一定距离以内，不得在国家划定的自然保护区、重要景区以及国家重点保护的不能移动的历史文物和名胜古迹所在地开采矿产资源。矿产资源的开采尤其是地下矿产资源的开采，将对开采地周边的地理、环境产生较大影响，因此，国家规定了重要地区限制采矿的制度。同时，为了促进矿产资源的开采利用，《矿产资源法》第三十三条做出了重要矿床不得压覆的规定。

3、建设用地必须有偿取得，但基本建设用地可以划拨方式取得

《土地管理法》第五十四条规定，建设单位使用国有土地，应当以出让等有偿使用方式取得；但是，下列建设用地，经县级以上人民政府依法批准，可以以划拨方式取得：国家机关用地和军事用地；城市基础设施用地和公益事业用地；国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地；法律、行政法规规定的其他用地。

根据《划拨用地目录》的规定，对国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地允许以划拨方式取得，并明确了符合《划拨用地目录》的石油天然气设施用地、煤炭设施用地、电力设施用地等。

4、采矿用地使用后依法进行土地复垦

国土资源部《关于组织土地复垦方案编报和审查有关问题的通知》（国土资发〔2007〕81号），明确了土地复垦方案编制及评审的内容和要求。因从事开采矿产资源、烧制砖瓦等生产建设，由于挖损、塌陷、压占等造成破坏的土地，造成土地破坏的，应当按照国家有关规定进行土地复垦；没有条件复垦或者复垦不符合要求的，应当缴纳土地复垦费，专项用于土地复垦。在实现耕地占补平衡和土地复垦的实施中，国家鼓励企业充分利用原有国有废弃地。

二、我国矿山用地制度存在的问题

国务院机构改革虽将地矿和土地合并成国土资源，但运行的制度依旧是“两条线”，由此导致了以下一系列的实际问题。

1、矿山用地与采矿权的冲突

根据我国法律规定，取得采矿权并不代表取得采矿权范围内的土地所有权或使用权。设置在集体土地上的采矿权如何取得矿山用地，采矿权人如何协调与土地所有者之间的关系，如何达成征地补偿协议等均成了难题。实践中已出现通过招标、拍卖取得采矿权后，因地上附着物的补偿达不成协议，采矿权人就无法行使权利而不得不退出的情况。

2、先征收再出让的方式取得采矿用地的弊端

《土地管理法》和《划拨用地目录》规定，对新增的采矿用地，凡不符合划拨取得条件的，都应该以出让方式取得。随着土地有偿使用制度改革的不断推进以及《划拨用地目录》的修改，出让方式将逐步成为新增采矿用地的主要取得方式。但完全采用先征收再出让的取得方式，不考虑不同矿种开发的特点，将存在较多的弊端：首先是不利于土地的节约集约利用；其次是不利于充分保障农民利益；第三是加重了管理部门及企业的负担。

3、土地使用规划与矿产资源规划不协调

主要表现在以下几个方面：一是由于矿产资源储量的探明存在变量造成编制不同步，两个规划的规划期限不一致，导致一些新探明的矿山未能列入土地利用规划之中，后期项目用地审批缺乏规划依据；二是两个规划之间的衔接只是用地数量上的衔接，空间预留得不到保证，企业未必能获取到其所需的矿山用地；三是各级土地规划的编制过程中未能充分考虑企业特点及其未来用地需求，导致企业建设用地指标不足，部分企业申请取得采矿用地时，时常需要进行土地利用总体规划修编，不仅要占用有限的建设用地指标和耕地指标，而且延长了办理用地时间，增加了企业负担。

4、欠缺采矿用地争议的裁决机制

随着土地有偿使用的推进，采矿用地在取得上以出让为主，因采矿用地造成的土地征收逐年增多，产生的矛盾相对突出，主要表现在这样几个方面：一是农用地升值增加了征地成本和难度；二是补偿标准不一，容易引发纠纷和矛盾；三是补偿安置方式单一，被征地群众安置途径有限；四是采矿用地的征地裁决机制缺失，征地纠纷难解决。

5、土地复垦管理工作的滞后

矿山用地在采矿过程中和矿山使用后，会形成大量闲置废弃土地。推进矿山废弃土地复垦和矿山地质环境恢复治理，是加强土地节约集约利用、促进耕地保护的一项重要工作。但是矿山用地的土地复垦管理存在明显的滞后，主要表现为：一是土地复垦保证金制度有待全面建立；二是复垦费的列支途径及标准不合理；三是土地复垦落实不到位。由于复垦验收不够严格，有的临时用地方式取得的矿山用地，土地复垦中生物复垦由被临时用地村民小组完成，在资金投入和复垦质量上难于控制和保证。

6、缺乏健全的矿山用地的退出机制

矿山企业采矿完成复垦后，土地就闲置在企业手中。尤其是通过出让方式获得的土地，经过短短几年的生产周期，就成为闲置用地。虽然国土资源部《关于土地开发整理工作有关问题的通知》（国土资发〔1999〕358号）明确规定，在征得农村集体经济组织同意，并经县级以上土地行政主管部门批准，国有工矿企业可以用复垦原有国有废弃地增加的数量和质量相当的耕地，置换因生产被破坏的农村集体耕地，原土地权属相应转移。置换后，被破坏的集体耕地属国家所有，不再征用，也不占当年建设占用耕地计划指标。在实践操作中，许多采矿企业复垦好的矿山用地无法进行置换或者退还给政府，形成采矿企业一方面出资请农民在复垦的土地上进行耕作，另外一方面缺乏新的建设用地指标。

三、规范矿山用地的建议

矿山占用土地是因开采矿产资源的需要而发生，最终目的不是占有使用土地，长期以来形成的矿山用地现状，有历史、政策和管理方面等多方面的原因。规范矿山用地应充分认识到他的特殊性，建议从以下几个方面进行。

1、完善矿山用地管理的法律法规

针对矿山用地的特殊性，要在现有法律法规的基础上，结合矿山用地的性质和特点，进一步细化相关法律规定，深入探索新的管理办法，研究制定实践性、操作性强的具体措施，达到统一管理的目的。

一要研究制定切实可行的法律法规规范矿山用地。根据矿山用地的特点，对不同的采矿企业，采用不同的用地类型来完善矿山用地管理办法。使矿山用地既有露天开采，又有井下开采；既有矿区用地，又有配套及生活设施用地；既有永久性建筑用地，又有临时性建筑用地，对矿山用地三种用地方式合理利用，而不是简单地以征地一概而全，从而达到合法用地、规范管理的目的。二要结合矿山用地的实际情况。将矿山用地的出让年限和采矿期限相匹配。根据采矿权期限确定矿山用地出让年限，如果采矿权延期则土地使用年限同期延长。

2、建立健全矿山用地使用机制

我国现行矿山用地使用权获得方式的局限性严重制约了矿山用地的可持续利用。建议对矿山用地采取多种管理体制和机制，达到节约集约利用土地资源的目的。一是针对矿山用地比较偏远和散落的实际情况，适当降低建设用地的各项标准，将废弃闲置的矿山用地经复垦验收后，可以换取新的矿山用地，实现矿山用地的空间置换，激发采矿企业进行土地复垦的内在动力。二是对于采矿企业需要使用农村集体土地，可以采用将土地作价参股，农村经济组织按股份获得收益，最后将复垦好的土地归还给农民。既减轻缓解矿山企业的投资压力，又解决了矿山利益和农民利益之间的矛盾，还有利于土地合理有效的利用。

3、全面规范新的矿山用地，实现矿山发展与耕地保护、环境保护协调一致

第一，要合理处置现有矿山用地，解决历史遗留问题。对已取得的探矿权、采矿权的矿山企业进行核查登记。根据具体情况，依法补办用地手续，适当缴纳土地使用的相关费用。第二，依法取得勘查许可证的探矿权人，必须依法及时办理临时用地手续才能开工勘查。对新办矿山企业，在依法取得采矿权许可证后，采矿权人要按照《矿产资源法实施细则》有关规定办理用地审批手续。要针对不同的性质和规模的矿山企业实行差别化管理，采取不同的用地方式进行用地审批。比如对国有大中型矿山长期使用的土地，可办理征用手续，采用国有土地出让的方式供给。对于私营中小型矿山企业使用集体土地的，可采用集体用地入股的方式办理，矿山停止使用并复垦后可归还原土地所有者。对探矿用地、露天开采等使用周期较短的用地，可办理临时用地。