新制度经济学视角下的城市交通拥堵问题※——以北京市为例

○ 陈 冰

一、北京市交通拥堵现状

伴随着北京经济的迅速发展，北京不可避免地面临着传统国际化大都市的通病——交通拥堵。尽管北京市政府每年都从财政上向公共交通倾斜，并加快城市道路规划建设，一定程度上缓解了城市交通拥堵的状况，但与车辆增长的超高速度相比，交通状况仍然不容乐观。自2009年9月起，北京机动车周增长量便已达到9000辆。随后在2010年11月下旬，机动车周增近20000辆，创下历史新高[1]。尽管北京市政府随即采取了“一证一车”和摇号购买的限制政策，但仍然无法阻挡居民对于私家车辆的需求，购车者积极参与摇号，最近一期的摇号更是创下了中签比76.9:1的惊人数据。面对庞大的消费群体，北京机动车保有量于2012年2月份突破500万辆，如果继续保持目前的增速，最迟将于2017年突破600万辆。

面对如此庞大的机动车数量，北京市政府加快城市道路与公共交通等基础设施建设，以期达到缓解交通拥堵的目标。仅2010年一年就新增道路近400公里，同时加速交通轨道建设并开通了5条地铁新线路，预计2015年将建成长达700公里的轨道交通网络。

尽管交通建设成果斐然，但正如交通经济学中著名的“当斯定律”所描述的那样：“新建的道路设施会诱发新的交通量，而交通需求总是倾向于超过交通供给。”新增的道路并没有从根本上缓解北京的交通拥堵问题。根据北京市26条公路流量监测显示，2011年日均车流量为130.5万辆，比2010年同期增加了8.6万辆，增幅为7.1%。与2010年相比，2011年交通拥堵指数下降二成，由中度拥堵下降为轻度拥堵，拥堵持续时间减少了1小时15分钟，但平均每个工作日拥堵持续时间（包括严重拥堵和中度拥堵）依然有70分钟。

交通拥堵所造成的不仅仅只是时间的浪费，还有环境污染，燃油浪费等诸多问题，而综合这些问题所造成的经济损失是巨大的。有文章称北京市2008年交通拥堵导致不可忽视的社会外部性损失高达 250亿元，其中时间延误损失约239．2亿元，油耗增加损失约为16亿元，两项总和约占北京市2008年GDP的 2．5%[2]。

二、城市交通拥堵的理论分析

（一）道路的公共属性

一般而言，城市的公共道路均为免费形式，一方面是因为城市经济发展、社会生活的需求，另一方面也是因为在城市的普通道路上收费所需要的技术手段太过繁琐（我们不可能在城市中设置诸多的收费站）。北京也不例外，在北京的所有公共道路中，排除掉6环和几条通往外地的高速或机场高速外，均为免费形式。并且根据过往5环从收费至免费的政策变化上看，可以预见未来6环也将停止收费。北京的大部分的道路均为开放式的，可以免费自由的行驶，因此北京的道路不具备排他性。

虽然道路可以自由的行驶，无人进行限制，但这并不意味着在道路上不存在着竞争。每一条道路都有一个相对的可承载量，在达到这一可承载量之前可以自由的通行，但当超过这一指标之后则会发生交通拥堵。对于每一个行车者而言，当拥堵发生之前使用道路的成本极低，在估算范围内可以近似忽略为零。但当交通拥堵发生之后，其成本便会迅速的提高，其所耗费的时间及拥堵所导致的燃油浪费等均为其成本，并且每增加一辆车，拥堵情况也会加深，进而这种成本还会随之有所上升。这种情况在北京是经常发生的，当不处于上下班的高峰期时，大部分道路均为畅通状态，行车者可以任意地行驶，不存在使用成本上升问题。但若是上下班的高峰期，则大部分交通枢纽均会发生拥堵现象，每一个行车者均被迫滞留在道路上。在这种情况下，北京的道路明显具有竞争性。

（二）道路的供给问题

交通道路的使用前提是必须有提供者来建造道路，道路的供给问题主要是由道路不具有排他性这一特点所导致的。排他性的存在可以保证供给者（消费者）可以完全独占自己的产品，若是将这一特性迁移到道路上，则可以理解为该条道路仅为其出资者修建，只有出资者和那些经过其同意的使用者才可以使用，其他人无权使用。当这种情况应用于城市道路时，会因为实际因素产生偏差。首先，完全意义上的排他毫无疑问是不太现实的。其次，如果采取开放但收费的模式来进行选择性排他，则以目前的管理水平所要达成这项任务所需要的成本太高，仍旧不具有可行性。况且人们往往倾向于采取“搭便车”等方式来逃避收费，免费使用公路。这样就会造成无人付费的情况，反向刺激追求利益的道路供给者，最终导致无人供给，无路可用。为解决城市道路的供给问题，目前主要采用两种办法。

1.政府控制道路供给方案

最早提出公用地悲剧的加勒特·哈丁（1978）曾这样说过：“在一个杂乱的世界上，如果想要避免毁灭，人们就必须对外在于他们个人心灵的强制力，用霍布斯的话来说就是‘利维坦’，表示臣服。”这段话中的“利维坦”实际上指的便是政府，而哈丁认为解决公用地悲剧的方法便是由政府进行统一的管理。通过政府制定相关的严格的条例或法律来规范每一个公用地使用者的行为，使其强制性地达到最优的效率均衡。如果将交通道路视为公用地，则政府就需要负责交通道路的规划、建设以及维护，采取政府着手道路建设的方案就可以有效地避免因无法获得回报而导致无人供给道路的问题。

其实世界上绝大多数的道路建设均采用的是这种方案。或通过税收或通过融资以积蓄资金，再由政府将道路修建，修建完成后供给公民使用，并由政府进行后期的管理与维护。这种方法几乎从政府诞生之初便一直延续下来，数千年来未曾有根本性的改变，而事实也证明了由政府供给的道路的确能够顺利地满足大部分使用者的需求。

北京的道路建设主要由北京市路政局道路建设工程项目管理中心负责，经过规划与设计方案的审核，然后交由相关的市政工程公司负责建设。在一般的情况下，整个周期不会超过2年。而这种公司大部分是集体性质的企业，属于公有制企业的一种。可以说北京的道路建设完全就是这一模式的实践，但仍旧出现了严重的道路拥堵，在排除道路使用者的原因后，还有一个巨大的问题存在。

这种由政府集中控制所实现的最优均衡，是建立在信息准确、监督力强、后期管理没有漏洞等诸多假设之上的。没有准确的信息，政府将无法做出正确合理的规划措施，甚至偏离最优效率结果，造成更为糟糕的使用环境，反而会恶化公用地悲剧。以北京道路为例，北京的交通道路实际上是“网格—环线”复合模式，北京中心城区（东西城）主要以小巷、胡同等窄小的道路为主，而中心城区实际上又是经济政治中心，车流量极大，仅仅2车道的道路根本无法满足使用要求，因此北京历次堵车记录均是在中心城区创下的。而北京的“环路”也存在着不少问题，环与环之间缺乏连接的问题已经提出了多年，并且随着北京车辆的快速增长，曾经满足需求的环路已经无法在车速和承载量上交出一份令人满意的答卷，诸多的环路进出口设置不合理所造成的拥堵令人不厌其烦。种种由道路设置所造成的交通拥堵问题，究其原因在于政府对于北京市道路建设的规划没有找准方向，没有考虑到未来车辆快速增长的情况，对于中心城区的道路没有扩建并翻新等问题。

2.产权私有化道路供给方案

传统物品理论所认为的方案——政府介入公共物品进行管理，并没有在实践中真正解决公共物品低效率的问题，因此新制度经济学的产权理论成了为解决公共物品问题的另一个选择。新制度经济学的产权理论可以分成两部分，一部分为公共产权，另一部分则为私有产权。在新制度经济学家看来，公共物品所导致的诸多问题均是在产权未能很好得到界定的情况下产生的，如果产权界定清晰，则这些问题都可已得到解决。产权私有化的核心便是使公共资源的产权明晰化，使其不再“公共”，每一个使用者均享有自己应得的一部分资源。这样每一个使用者均需要维护自己应得的利益，防止他人的滥用，为此展开较为公平的博弈，并最终形成一种相互平衡的较为有效率的结果，避免公用地悲剧。

私有产权方案在应用于牧场、林地等公共资源上取得了显著的效果，公共资源在市场及各方的博弈下得到了充分的保护及最大化的利用。根据科斯的第二定理，在现实生活中这种交易成本不为零的情况下，合理的制度选择就可以减少交易成本，实现资源的最优化配置。如果将这种方案应用于公共道路问题是否一样可行呢？

从某种程度上可以认为私有产权化道路方案是可行的。我们可以将私有权中的使用权和收益权划归为私人所有，即由私人负责道路供给。出于对于利益的追求，我们可以假定该提供者会明智地采取最优的方法来修建道路，不会存在浪费或不足的现象。并且从保护自己财产的角度出发，会通过各种方式避免太多车辆同时行驶，保持合适的车流量，这样就阻止了交通拥堵的形成，避免了公共道路使用的悲剧。

要以私有化产权方案作为道路的供给方案，目前仍有不少问题需要克服。最大的问题在于目前的收费管理模式仍以关卡式收费为主，但当关卡设置于城市道路时，会造成新的拥堵原因，因此目前私有化道路方案主要应用于高速公路。就世界范围而言，英国与法国均有私有化的高速公路，并且随着欧债危机的深化，政府无法负担交通道路的建设及养护，这种私有化的脚步只会越来越快。在中国，根据《中华人民共和国公路法》，是允许私人及公司在获得政府批准的情况下修建公路并依法收费的，目前已有19家高速公路上市公司在中国运营，主要分布于东部经济发达地区。

公路公司是产权私有化的典型代表，它一方面继承了新制度经济学中产权理论的优点，将公共道路划归公司所有，进行私有化管理和公司化经营，理论上可以解决公共道路的拥堵困境。另一方面公司制是现代企业制度的核心，符合市场经济条件下的竞争环境，通过互相竞争博弈，能够更好地建设与管理道路。因此这种道路公司私有化的方案是目前理论所能涉及到的最佳方案。

尽管这种方案的优点不少，但我国目前尚不具备普遍实行的条件，甚至是已经建立的高速公路公司也存在着不少问题。首先，这些高速公路公司几乎均有地方政府牵头成立，本质上依旧是国企，也就是说仍旧是国家政府在管理道路，与第一种模式没有太大的分别。其次，从这些公司报表来看，投入大、收益周期长的问题已经显现，公司无法有效地吸引社会投资，有许多的公司依靠地方政府的拨款来弥补资金不足的问题，其发展前景不容乐观。最后，目前高速公路的管理水平普遍不高，再加上收费方式落后，在收费站前发生拥堵并不是什么罕见的事。

三、现有城市交通治堵政策的分析

（一）道路管制措施

道路管制措施是指政府通过出台相关政策，限制机动车出行人数以减少交通道路使用量，进而缓解交通拥堵的一种措施。这种措施实质上是延续了将交通道路视为公共物品，并由政府进行强制管理的“利维坦”策略——由政府调控车流，分配公共道路这一公共物品，直接干预道路使用者的使用方式与其行为。实际上对于这种策略的应用可以说是相当广泛的，我们也并不陌生，北京目前的两大交通政策“摇号”和“限行”均是这种政策的典型实例。

北京的限行政策最早源于2008年北京奥运会的需要。早在2008年北京的机动车保有量便已经达到近350万辆，如果再加上奥运期间外地车辆的进入，势必会造成严重的交通拥堵问题，为避免造成严重的交通拥堵，北京市政府在2008年7月20日开始试行“单双号”限行政策，在首日便减少车流量达50%，随后在奥运期间平均减少30%左右的车流量，实际控制车辆100-120万辆，交通拥堵问题一时间得以缓解。

在奥运会得以顺利闭幕后，北京市政府就是否延续限行政策予以讨论，结果在北京市民的理解与支持下，转变为如今的工作日每天限制两个尾号牌照的车辆驶入5环以内的限行政策。从数据上显示，2009年交通指数（北京独创的用于显示交通拥堵状况的指数，范围0-10，数据越高表示越拥堵）为7.14，2010年这一数据为5.37，2011年更是降为4.37.年降幅均超过15%，可见取得了相当可喜的成果。

但是令人困惑的是，在2012年这一指数发生反弹，2012年9月份交通拥堵指数相较于去年反而上升了10.3%。究其原因，从客观上看北京市从2008年10月开始实行尾号限行政策，当时机动车总量是350万辆。4年过去了，北京的机动车数量已经突破512万辆，按照20%的机动车被限行，每天上路的车辆是410万辆，比限行前北京机动车的总量还要多60万辆。车辆的不断增多使得这一政策呈现出一种“边际效应递减”的有趣现象，我们从中可以看到，限行只是治标不治本，以行政手段人为限制车辆上路，并不能削弱公众的出行需求。人们为了满足其出行需要，购买第二辆车变成了一种不得已的需要，这样尾号限行政策变成了一种刺激公众买车的信号，反而加快了私家车的增长速度，又导致了交通拥堵，最后落得一个本末倒置的结果。

如果要使尾号限行措施获得实质性的结果，就必须出台相关政策限制机动车的增长数量，于是北京市政府从2011年1月1日起开始摇号购车，限制每年机动车增长数量，配合尾号限行以期获得治理交通拥堵的良好效果。虽然此举确实极大地限制了北京机动车数量的快速增长，但在缓解交通拥堵上并没有出现明显的效果。一方面，此政策仅就普通私人购车起到限制作用，但对政府机关及企事业单位购车摇号的限制则相对较小。在北京私人与企事业单位购车是分两个号池进行摇号的，相较于庞大的私人号池及较低的分配名额而言，企事业单位的中签率要高很多。而且有些企事业单位的车辆是以指标的形式进行下放的，无需摇号，例如今年北京汽车租赁公司就直接获得了3000辆的购车额度。另一方面，北京可以说已进入了汽车时代，汽车保有量已超30%，人们已习惯于开车上路，当遇到自己的车出行受限时，往往租车或是借车成为了一种便利选择，这样就导致了路上行驶的机动车数量并没有受限行政策影响而减少，那些过去停在车库或闲置的车辆，又因该政策而重新上路。

如此一来，北京的两项主要交通管制措施都没有收到良好的效果，仅仅是片面性阶段性地减少了交通拥堵状况，由此也可以看出管制措施的一些缺陷。首先，管制措施相当依赖于政府的决策能力及公信能力，如果政府决策错误，限制过少或过多均会造成不良的后果，而且长此以往下去对于政府的公信能力也是一个极大地考验，当初在北京延续尾号限行政策时便有人提出反对，并由律师从法律角度阐述了限号的不合理性。其次，管制措施从技术上来说很难完全地贯彻下去，以理性经济人的角度出发，人们总会倾向于寻找方法以规避管制措施，造成管制流于表面，难以取得良好效果。

（二）拥堵收费措施

拥堵收费措施是指政府管理机构通过向道路使用者额外征收费用，以通过提高道路使用成本来限制车流量，进而减轻道路拥堵的一种措施。相较于道路管制措施而言，收费措施更加灵活，也减少了对于政府强制性的需求，是一种变相的由政府掌控的私有化方案，即道路国有化，公民使用道路需额外付费，实质上是将特定道路变成了一种商品，而不再是公共资源。

这种措施最早在新加坡进行实践，并取得了不错的效果。新加坡政府在1975年开始实行区域通行证制度。规定覆盖中心商业区最拥挤的725公顷区域作为交通控制区，载客不足4人的车辆要想在高峰期进入控制区，必须出示购买的区域通行证，随着技术的进步，通行证制度在1998年被替换为电子收费系统（ERP）。这种收费制度在新加坡取得了极其明显的成效，平均每日在这些路段减少3000辆汽车行驶，并且使速度提高为60公里/小时[3]。

在吸收借鉴新加坡的经验后，伦敦随后在2003年在交通拥挤最为集中的中心城区启动了交通拥挤收费计划。这一措施的基本思路是：在伦敦中心城区划出特定区域，对7:00到18:30这段时间出入的车辆征收交通拥挤费，以此控制交通流量，改善出行结构，促使部分居民尽可能改乘其他形式的交通工具来达到降低中心城区交通拥挤水平的目的。在采取这项措施后，中心城区的车流量降低了16%左右，拥堵水平下降30%，同时令人意外地是在刨除高额的管理成本后，这项收费计划每年能够为伦敦市政府提供5000万英镑的额外收入[4]。

从上面的两个例子当中，我们可以看到，实行收费方式在治理交通拥堵时有着良好的效果，但这套方案实际上是相当复杂的，并不能够简单地实行。首先，关于收费的方式、地点、费用、时间等均需要长时间的考察，并需要考虑到社会各界的反映后才能够开始实施。其次，道路的建设也需要条件，只有建成比较完善的环线体系，才能在这种体系内实行计划性的收费。最后，传统的通行证或是关卡式收费肯定不能够满足如今快速的交通需求，只有采用电子收费系统，配合监控网络等设施采取流动收费的方式才能够保证不会由收费而产生新的拥堵[5]。

[1]北京市公安局交通管理局，http://www.bjjtgl.gov.cn/publish/portal0/.

[2]谢旭轩、张世秋等：《北京市交通拥堵的社会成本分析》，《中国人口》2011年第11期。

[3][4]覃本炫：《国外交通拥挤收费分析及启示》，《交通企业管理》2009年第1期。

[5]赵雪峰：《论政府社会管理职能的实现》，《湖北行政学院学报》2013年第3期。