变革与转型：“后罗宾斯时代”的英国大学拨款委员会

□ 许 心

英国大学拨款委员会(the University Grants Committee, UGC）是大学与政府间的中介组织，在平衡和协调二者权力方面起到了重要作用，因其运作理念及管理模式的成功，曾成为多国教育中介组织效仿的榜样。从1919年成立至1989年被大学资助委员会(the University Funding Council,UFC)所取代，大学拨款委员会的发展可分为四个时期：作为政府和大学间“缓冲器”时期(1919-1963）、“后罗宾斯时代”(1963-1979）、备受责难时期(1979-1983）、最后的阶段(1983-1989）[1](P1-27)。本文重点关注20世纪60～70年代的大学拨款委员会。这一时期以1963年《罗宾斯报告》(the Robbins Report)的发表为标志，是英国高等教育规模扩展时代，也称“后罗宾斯时代”。在此时期，英国高等教育从传统模式向现代模式转型，从精英教育转向大众化教育发展。大学拨款委员会在这一过程中扮演了重要的角色，自身也受到了巨大影响，为其在20世纪80年代的衰落埋下了伏笔。

一、《罗宾斯报告》发布前的大学拨款委员会

英国高等教育素有高校自治的传统，在大学拨款委员会成立之前，英国大学并不依赖政府的资助，而是依靠社会捐助、学院自身收入等运作，从而保持大学相对独立的经济地位，避免政府插手高校事务。从19世纪后期到第一次世界大战期间，英国高校遭遇到越来越严重的财政危机，政府也逐渐认识到了大学的社会价值。因此，在财政紧张的“一战”期间，政府开始了对大学的资助，同时也接受了大学提出的免受政府控制的要求。高校认为，“除了我们自己，往往没有人能知道怎样最好地花这些钱。大学的门开着，如果我们愚弄我们自己，你们可以把钱拿走，你们可以自由地检查，但绝对不能有控制”[2]。

“一战”之后，高校与政府之间形成了一种微妙的关系：一方面，高校需要政府的财政支持以维系运作，但它们又都不希望政府以拨款为手段干涉其内部事务；另一方面，退伍军人就学导致学生数量激增，政府认识到科学和技术的重要性，英国政府虽然愿意为高校提供资助，但也希望拨款能够得到妥善的安排，并借机整合对英格兰、苏格兰、威尔士、爱尔兰的教育经费管理[3]。在这样的背景下，大学拨款委员会作为高校和政府之前的缓冲机构于1918年3月开始筹建，经过多方讨论与论证，于1919年6月正式登上历史舞台。

委员会成立时为财政部的下属机构，由一位来自学术界的兼职主席、来自财政部的公职人员和10位学术专家组成，这些学术专家均不在可能申请拨款的高校或机构任职[1](P1-2)。委员会的成员代表了学术界和财政部的声音，也体现出双方力量的博弈和均衡。曾在大学拨款委员会任职八年的剑桥大学前校长阿什比指出，英国的大学原本应如皇家特许状上所言，是“自治的组合”。但实际上，大学四分之三以上的经费都来自国会。这种理论上高校自治与实际上政府支持之间的矛盾，是被英国大学拨款委员会这一机构调和的[4](P50)。夏托克教授也认为，早期的大学拨款委员会作为政府与高校间的“缓冲器”，一方面保护了高校免受政府行政力量的直接干预，另一方面也协调了国家与大学双方的需求[5]。

自大学拨款委员会成立以来，随着国家财政状况的变化和英国政府对高等教育关注度的提升，其职能范围也被不断扩充。委员会成立初期的职责是“了解英国高等教育的财政需求，给政府提供由国会批准的拨款建议，以满足其发展需要”，政府根据委员会的建议，将经费切块拨到各个学校中。委员会则督促每所大学制定明确的财政方针，按照方针使用经费，并每五年视察一次接受拨款的高校。1943年，大学拨款委员会增加了“收集、检查并提供有关整个英国高等教育的信息”等职责。1946年，英国财政大臣对委员会的职责进行了进一步补充，提出委员会应当“时不时与大学和相关团体进行协商，协助制定和执行高校的发展计划，以保证大学的发展满足国家的需要”[1](P2)。虽然大学拨款委员会的职责越来越多，但在20世纪60年代之前，它对高校基本保持着不干涉的态度，财政部也常常站在委员会和大学一边，这种中立的局面随着“后罗宾斯时代”的到来而有所改变[6]。

二、《罗宾斯报告》与“后罗宾斯时代”

《罗宾斯报告》被看作是英国高等教育发展的分水岭，因为这份报告将之前未获得广泛共识的高等教育扩张政策合法化，为英国高等教育的发展提供了一个清晰的架构[7]。《罗宾斯报告》全名为《高等教育：1961-1963年首相委任的以罗宾斯勋爵为主席的委员会报告》，由罗宾斯委员会于1963年发布。该委员会于1960年成立，其职责是“重新检查英国全日制高等教育模式，……提出原有模式是否需要作任何变革，是否需要创办新型院校，以及现有各类院校的发展规划和协调体制是否须作任何修改的建议”[8]。为履行职责，罗宾斯委员会对英国以及美国、苏联、法国等国家作了大量的调查研究，在此基础上形成了《罗宾斯报告》。报告系统阐述了英国高等教育的目标和原则，英国高等教育模式的现状，英国高等教育和其他国家相比较的情况，并提出了今后高等教育管理机制发展的预设和178条建议。罗宾斯报告发布的24小时内，政府便宣布接受罗宾斯委员会提出的目标和对学生数目增长的预期，并承诺给予大学拨款委员会巨额经费，其中包括6.5亿英镑的基本建设费用[9](P270-271)。

可以认为，《罗宾斯报告》是英国高等教育从传统模式走向现代模式、从精英型走向大众型的转轨宣言书[10]。英国高等教育受到《罗宾斯报告》影响的20世纪60～70年代也称“后罗宾斯时代”。其间，英国高等教育从办学方针、制度设计、发展策略到经费投入机制、管理运行机制以及大学的设置、规模、评价等各个方面均发生了深刻的变革。20世纪50年代末期英国仅有24所大学，而到了1969年已有47所大学。新增大学中，一部分是新建的大学，另一部分则是由技术学院升格的大学[11]。与此同时，高校在校大学生人数也不断攀升。1963-1964学年度，英国共有126,400名全日制大学生，到了1979-1980学年度，大学生人数猛增到了298,700名[7](P71)。对于大学拨款委员会而言，《罗宾斯报告》中的两点核心原则对其发展产生了重大影响：一是支持高等教育扩张，二是高等教育扩张不能损害到大学独立自治的权力，需要教育中介组织在高校与政府间进行协调[12](P12)。

三、“后罗宾斯时代”的大学拨款委员会

1964年，沃尔芬登(John Wolfenden）出任大学拨款委员会主席。在其任职期间，大学拨款委员会经历了一系列重要的变革，以配合“后罗宾斯时代”高等教育发展的需求[13](P64)。在这一时期，大学拨款委员会一方面进行了战略定位的调整，任务更加繁重，角色定位也更加积极；但在另一方面，由于管理机构调整，委员会的实际控制力与影响力较之以前却大为减弱。

(一）战略定位调整与任务增多

1970年，时任大学拨款委员会主席的沃尔芬登指出，近年来大学拨款委员会已经逐渐从一个被动的“缓冲器”变成主动的“战略家”，承担起高等教育领域里的一系列规划和创新的职责。他同时认为，推动大学拨款委员会进行角色调整的重要力量之一就是《罗宾斯报告》的影响[1](P5-6)。

首先，《罗宾斯报告》提倡高等教育扩张，以便为所有具备入学能力和资格、希望接受高等教育的青年提供接受高等教育的机会。因此，在20世纪60年代，执政的工党增加了对高等教育的经费投入。1967年，政府拨款达到4.7亿英镑，相比5年前上涨了88%[14]。随着政府对高等教育拨款的增加，大学拨款委员会分配拨款和视察的任务也日渐增多。此前，大学拨款委员会的常规任务是视察出行。为了覆盖到尽可能多的学校，大学拨款委员会的每次出行要持续至少一周。对每一所大学的视察需要约20名成员出席，他们在每所学校停留的时间约为24小时，其间会举行六场会议，以听取学校领导、教师、学生的汇报，并审阅学校提交的相关材料[13](P81-82)。20世纪60～70年代，大学拨款委员会在最初医学小组委员会(Medical Sub-Committee)之外，又新增了13个小组委员会，使它们覆盖到当时英国高校的所有学科。每个小组委员会由一名大学拨款委员会的成员领导，和拨款委员会一样，在五年内对所负责的每所高校进行1-2天的专门视察，以加强对大学各个具体学科内经费使用情况的监督[13](P64-65)。除此之外，大学拨款委员会的任务还增加了秋季大会、小组委员会不定期的主题聚会和出行访问[13](P80)。日渐增多的高校日趋加重了视察任务，加之日常的会议以及小组委员会的工作，这样的工作量对于1963年时仅有50人的大学拨款委员会是相当繁重的。到了1968年，大学拨款委员会的工作人员总数已增至112人[14]。

其次，《罗宾斯报告》曾主张建立新的拨款委员会，以取代大学拨款委员会并拓展其职能。报告中强调，应当由一个独立的具备专家资格、而非携带政治倾向的委员会来管理和控制大学拨款。《报告》指出，虽然大学拨款委员会是这种体制的范例，是“现代管理的伟大发明”，但需要建立一个新的拨款委员会。新的拨款委员会将比大学拨款委员会的作用更加积极，它应当取代大学拨款委员会，以其继任者的身份行使以下三种职责：针对政府对高等教育的大宗拨款提供咨询、向高等教育机构分配款项、对相关机构的财政分配进行评估[9](P278-279)。

虽然英国政府没有全盘接受《罗宾斯报告》的主张而建立新的拨款委员会，但大学拨款委员会的定位却如报告所提倡的那样，变得更加积极主动了。这主要体现在大学拨款委员会与五年计划一同发布的《全面指导备忘录》(the General Memorandum of Guidance）上[14]。这份备忘录随1967-1972年的大学拨款计划发布，被阿什比称为“有历史意义的文件”[4](P55)。在此之前，大学拨款委员会颁布五年期计划时仅决定大宗拨款的整体数额，而不附加强制性的指示以干预学校招考新生、课程内容、学生人数或考试标准[4](P51)。委员会也不追查大学是如何使用这些经费的，仅仅会敦促高校制定一个明确的方针，并根据这个方针来使用经费，但它并不是全国性的政策指导方针。《全面指导备忘录》是大学拨款委员会取代大学制定拨款使用方针的一种尝试，对于大学分配资金的规划有一定的约束力。虽然大学拨款委员会在《备忘录》中努力保持谨慎的姿态，使得整个文件中措辞温和，以免使其看起来像行政指令[12](P15)。与此同时，《备忘录》也特别提醒大学要注意国家的需求，明确了国家在拨款时要求各大学做出的贡献。此外，《备忘录》指出，各个大学如果有在五年规划框架之外的发展计划，也需要在实施之前先征询大学拨款委员会的意见[1](P7)。

大学拨款委员会由中立的“缓冲器”向主动的“战略家”角色转变，在一定程度上向高校施加了压力。阿什比曾归纳了大学自治的六个维度，即大学免受非学术力量干预的自由、分配拨款资金的自由、聘任教员的自由、招生考试和录取的自由、课程设置的自由和设立测评标准的自由[15]。通过发布《备忘录》和增加监察等形式，大学拨款委员会干预到了高校自主分配资金、聘任教员等自由，也损害了其作为中介机构的独立性。值得英国高校庆幸的是，虽然大学拨款委员会在战略定位上愈发积极，但由于管理机构的变革及实际权力的减弱，委员会对于高校的实际影响力也在逐渐下降。

(二）管理机构变革与实际权力减弱

大学拨款委员会在成立之初归财政部直接管理，直到1964年4月1日转由新成立的教育和科学部管辖。教育和科学部是《罗宾斯报告》发布后新设立的机构，下设两个行政单位，分别负责领导学校和科学，并设立新的科学教育大臣统一管理教育和科研事务[14]。在阿什比看来，教育和科学部是沟通政府与大学的渠道，有干预大学事务的机会。大学拨款委员会则可以在其中形成一个防御体系，防止教育和科学部的官员们越权行事[4](P52)。但在实际上，教育和科学部并没有如预想那样协助大学拨款委员会在满足“国家需要”方面起到积极的作用。虽然教育和科学部在进行决策时需要得到大学拨款委员会的同意，但是大学拨款委员会也同样受到了教育和科学部的制约[10](P70)。新的管辖机构分割了大学拨款委员会的实际权力，失去权力导致其地位下降，而地位下降又导致更多权力的丧失，这集中体现在中央财政获取、大学事务决策和财政审查三个方面。

首先，管理部门的调整使大学拨款委员会与中央财政的距离愈加遥远。在“后罗宾斯时代”，政府在资源分配机制方面进行了改革，主要通过公共支出审查委员会(PESC）进行资金分配。由于大学拨款委员会不再直属财政部管辖，申请资金需要在教育和科学部的支持下进行，这样导致委员会获取中央财政的渠道变得相当狭窄。大学拨款委员会必须首先争取教育和科学部规划部门的财政支持，然后将对经费的估算作为教育和科学部总体计划的一部分交给公共支出审查委员会，这个委员会再提交一个政府开支的总报告给内阁，以便内阁在每年的7月份决定公共开支的总数。在这之后，财政大臣才开始考虑个别部门的需求。在第二轮讨论中，大学拨款委员会能够直接出面进行申请，但这也需要在教育和科学部的荫蔽下进行。如果面临突发的公共开支削减，或是为了弥补通货膨胀而调整开支，大学拨款委员会就处于政府财政决策的长链条末端。随着财政状况不稳定情况的加剧，大学拨款委员会处于末端地位的可能性也不断加大[7](P73)。

其次，大学拨款委员会在确定高校事务，如大学中薪水问题、教师比例、学生学费、留学生数量等方面逐渐失去了控制权。这一方面是因为教育和科学部逐渐代替了大学拨款委员会，与政府和高校接洽；另一方面也因为政府选择在决策执行中绕过委员会，直接对高校施压。例如学费，20世纪60年代之前，高校必须事先征求大学拨款委员会的意见方能提高学费，英国本地学生和留学生的学费也没有差别。当时出于财政方面的考虑，政府对高校提出两点意见：一是希望本地学生和留学生的学费有所区别；二是要适当限制留学生的数量和财政补助。大学拨款委员会虽然传达了政府的想法，但英国高校并没有调整收费标准，留学生的人数也在持续上涨。这种情况一直持续到1979年，政府于该年度绕过大学拨款委员会，直接要求高校向海外留学生收取全部费用，以控制给海外留学生的财政支出[1](P17-19)。可以看出，大学拨款委员会权力的减弱并不完全是因为教育和科学部的打压，也是政府权力规模扩大、行政复杂性增强和集权化倾向加重的结果[1](P12)。

最后，大学拨款委员会在地位下降的同时，也发现自己在计划和财政领域受到越来越多的限制，其中最大的制约来自总审计长(Comptroller and Auditor General)对于大学和大学拨款委员会的检察权。在管理机构变革之前，大学拨款委员会一直受到财政部的保护和支持，抵抗着公共会计委员会(the Public Accounts Committee, PAC)等提出的审查压力。然而，到了20世纪60年代，公共会计委员会不顾财政部、教育和科学部、大学拨款委员会的联合反对，对政策问题越来越感兴趣，给教育和科学部施加压力并监控大学的收入。1968～1969年，公共会计委员会检查了教育和科学部、大学拨款委员会和埃塞克斯大学科学馆的使用情况。教育和科学部、大学拨款委员会由于提供超额的建筑给那些理科学生数量不达标的大学而受到批评[7](P73)。公共会计委员会也针对大学的学生奖励、招生人数、终身聘任制度、课堂规模、师生比等问题提出了政策建议，并向大学拨款委员会施加压力。大学拨款委员会没有能够抵抗住所有的压力，迫不得已接受了其中一些要求，也将这些限制转嫁给了高校[1](P17)。

四、结论与启示

大学拨款委员会的“缓冲器”模式开创了英国政府与大学关系的一种独特模式，这种富有特色和创意的拨款模式后来被澳大利亚、印度等英联邦国家所采用，对世界许多国家的高等教育与政府关系机制的建立产生了重要影响。然而，大学拨款委员会在“后罗宾斯时代”的转型使之成为了“半行政化、半政治化的磨合体”，积极的战略定位模糊了它之前作为中立“缓冲器”的角色定位，转变的管理机构降低了在英国高等教育领域的权力地位，直到20世纪80年代末被大学资助委员会所取代[13](P91)。大学资助委员会虽然自诩为大学拨款委员会的继任者，但却在重大决策中日益边缘化，失去了“缓冲器”的角色和保护高校自治权的作用[16]。大学拨款委员会在“后罗宾斯时代”的发展与转型对当今中国高等教育中介组织的建立有一定的启示意义。

首先，在我国高等教育大发展的阶段，很有必要设立中立的第三方机构，以便协调政府对高校的资源分配。我国2010年7月出台的《国家中长期教育改革与发展规划纲要(2010-2020）》已经指出，鼓励专门机构和社会中介机构对高校学科、专业、课程等水平和质量进行评估[17]。这表明政府已认识到教育中介组织的重要性，并支持教育中介组织的发展。但目前我国的高校与政府间尚未建立起财政拨款方面的中介机构。大学拨款委员会在初期成功运作的范例，启示我们可以建立一个缓冲机构协调财政拨款。建立我国大学教育中介组织，在一定程度上能够规避政府直接管理高等教育可能带来的实用主义、独裁统治等危害，赋予高校自主发展的空间，促进高等教育公平公正的发展。同时，第三方教育中介组织的存在可以保障政府对高等教育的财政支持，缓解高校的经费压力。此外，中介组织对高校财政运作的评估、对国家高等教育情况的汇总分析，也可以为政府拨款提供有益参考，从而最大限度地促进资源的合理分配和有效利用。

其次，国家应当以立法形式保障教育中介组织不受行政力量的干涉。自1919年建立以来直至二战后初期，英国大学拨款委员会曾成功扮演了财政部和高校之间的“中间人”角色。然而，大学拨款委员会的职能与地位并未获得法律保障。委员会在成立之初，是挂靠在财政部下的咨询机构，而后在“后罗宾斯时代”移交教育和科学部管辖，使其远离了中央财政，这就削弱了委员会的地位，致使其在一些决策上向政治权力妥协。由于教育中介组织处于政府与高校之间，既不属于完全的政府部门，也不属于纯粹的民间机构，其发展存在着合法地位缺失的问题。因此，在我国教育中介组织筹建发展的过程中，应当以相关法律法规规定其权利与义务，确保其合法性与独立性。当教育中介组织在法律规定的范围内独立、自由地运作时，机构自身的地位得到了保障，政治意愿与行政力量的干预也被降到最低限度。只有这样，教育中介组织才能以合法、中立的立场站在政府与高校之间，协调双方的需求，实现互利共赢。

最后，高等教育中介组织应当避免直接干预大学内部事务。英国大学拨款委员会曾经只是“守门员”的角色，并不直接参与大学的管理。然而，当大学拨款委员会以更加积极的姿态“指导”大学时，委员会从建议者向执行者转变，损害了高校的办学自主权和学术自由权。这也导致大学拨款委员会在平衡政府和学校关系方面显得越来越力不从心，无法理直气壮地以“中介组织”的身份面对双方。我国教育中介组织应当以此为鉴，在对高校提供财政支持的同时，应将师资、招生等事务交由高校内部来处理。作为第三方部门，教育中介组织应当明确自身定位，不应以任何形式向高校发号施令，尽量成为双方的协调者而非政府的代理人甚至政府向高校施压的工具。在保持中立的前提下，教育中介组织可以架起政府与大学之间沟通的桥梁，为我国高等教育的发展和社会进步做出应有的贡献。

[1]Shattock,Michael.The UGC and the Management of British Universities [M].Berkshire:Open University Press,1994.

[2][美]迈克尔·夏托克.高等教育的结构和管理[M].王义端译.上海:华东师范大学出版社,1987:90.

[3]Anderson,Robert.British Universities Past and Present [M].London:Continuum International Publishing Group,2006:114.

[4][英]阿什比.科技发达时代的大学教育[M].滕大春,滕大生译.北京:人民教育出版社,1983.

[5]Shattock,Michael.From the Private to the Public Governance of Universities:Britain and Europe [J].International Higher Education,2007(48):9-10.

[6]郑文.英国大学权力协调与制衡[M].北京:北京大学出版社,2011:70.

[7]Shattock,Michael.Remembering Robbins:Context and Process[J].Higher Education Quarterly，2014(02):110-124.

[8]王承绪,徐辉.战后英国教育研究[M].南昌:江西教育出版社,1992:281.

[9]瞿葆奎,金含芬.英国教育改革[M].北京:人民教育出版社,1993.

[10]刘晖.从《罗宾斯报告》到《迪尔英报告》——英国高等教育的发展路径、战略及其启示[J].比较教育研究(外国教育动态),2001(02):24-28.

[11]Tight,Malcolm.The Development of Higher Education in the United Kingdom since 1945 [M].Berkshire:Open University Press,2009:65.

[12]Becher,Tony.British Higher Education[M].London:Unwin Hyman Ltd,1987.

[13]Carswell,John.Government and the Universities in Britain:Programme and Performance 1960-1980[M].Cambridge:Cambridge University Press,1985.

[14]Shattock,Michael & Berdahl,Robert.The British University Grants Committee 1919–83:Changing relationships with government and the universities[J].Higher Education,1984(5):471-499.

[15]Clark,Burton R.& Neave,Guy (eds.).The Encyclopedia of Higher Education(Vol.2) [M].Oxford:Pergamom Press Ltd,1992:1384.

[16]Shattock,Michael.Higher Education under a Labour Government [J].International Higher Education,2007(50):21-23.

[17]国家中长期教育改革与发展规划纲要(2010-2020)[EB/OL].(2010-07-29)[2014-08-10]http://www.gov.cn/jrzg/2010-07/29/content_1667143.htm