农村资金互助社可持续发展的内外协同治理机制——一个理论分析框架

刘 勇，孙一飞，余子鹏

(1.武汉科技大学 文法与经济学院，湖北 武汉 430081；2.郑州大学 商学院，河南 郑州 450001)

一、引 言

近年来，国家多次发文引导和鼓励以农村资金互助社(下文简称“互助社”)的模式来发展合作金融，农村资金互助社获得了一定程度的发展。从数量上看，以各类形式存在的互助社已逾万家，但从质量上讲，大部分陷入了融资不畅、风险失控、效率低下等困境。因此，怀疑甚至否定互助社在中国可持续发展之声不绝于耳。然而，综观国外发展历史，可以发现，无论是发达国家的美国、德国与日本，还是发展中国家的印尼、泰国和孟加拉，合作金融都是农村金融体系不可或缺的重要组成部分，在有力促进农村落后地区经济发展的同时，均获得了可持续发展。因此，在我国目前大力支持“三农”发展的背景下，以互助社的模式来发展合作金融，并实现可持续发展，引起了广泛关注，很多研究成果从不同角度做出了有益的探索。

从组织发展的角度来讲，一个组织要取得成功，良好的内部治理结构是根本保证，适宜的外部治理环境是必要条件，内外协同治理才是可持续发展之路。本文基于此，展开深入的理论分析。

二、国内外研究现状

鉴于互助社属于合作金融范畴，因而国外研究现状围绕合作金融展开，国内研究则以农村信用社与互助社为主线。结合本文的研究目的，其研究现状主要以下列主题展开。

1.可持续发展能力研究

Thrainn Eggertsson(1990)认为，合作金融机构之所以能生存下来，是因为存在管制、政府补贴等因素；Yaron(1992a,1992b)提出了补贴依赖指数(SDI，Subsidy Dependence Index)，剔除这些因素影响，分析这类机构可持续性发展能力；采用该指标，Schreiner (2003)对孟加拉格莱明银行(GrameenBank)、Yaron(2004)对泰国农业与农业合作社银行(BAAC)和Francisco etc.(2008)以及印度尼西亚巴丹信贷银行(BKK)进行了实证分析，结论是这些成功的农村合作金融机构都具有可持续发展能力。在国内，虽然互助社发展整体质量不佳，但仍有少数发展良好的个体案例，何广文(2007,2008)分析了互助社的制度特点以及中国农村特征，并结合具体的调查案例，认为互助社在中国可以实现可持续发展；洪正(2011)则从监督效率的视角，认为互助社在新型农村金融机构中效率最高，其言下之意是互助社可以实现可持续发展。

2.内部治理结构研究

McKillop, D.G., etc.(2002) 研究了美国、英国、爱尔兰、新西兰四国合作金融的发展历史，表明在初创期，合作金融组织领导人才能是其成功的最主要因素；Goddard, J., etc.(2008)认为美国合作金融成功的决定因素是人员配置、内部治理、资产组合等因素；Jennifer Keeling Bond (2009) 实证分析了合作金融理事会规模(人数)、领导人素质对组织绩效的影响，结论是对某些方面有影响，某些方面影响不明确。国内的研究中，廖富洲(2005)认为中国的农村合作金融一直存在“三会”制度虚设问题；穆争社(2009)发现农村信用社法人治理结构呈现民营资本官营化趋势，主要原因是股东(社员)素质低下导致自我管理能力薄弱，政府有强烈的干预动机，解决之道是引进战略投资者；Qian Wang (2011)实证分析了山东134家县级信用社绩效，发现领导者素质、理事会人数以及召开会议数对绩效有重要的正向影响。

3.外部治理环境研究

主要包括政府职能、监管环境两个方面。Huppi.M, etc.(1990) 分析了韩国由政府发动的培训社员和管理人员的运动，对农村合作金融发展起到了有力的推进作用；Guinnane.T.W.etc.(2003) 通过对德国合作金融的研究，也得出类似的观点。监管方面，McKillop,Donal G., etc.(2010)从共同基金、利率管制、税收、存款保险、资本管制等几个因素综合分析监管环境，结论是互助社影响各有不同。在国内，温铁军，刘海英，姜柏林(2010)通过两个互助社发展的案例对比，认为政府部门等应该予以互助社一定的财政与行政资源支持，这是其可持续发展的必要条件；董晓林，徐虹，易俊(2012)认为监管当局对互助社存款利率的管制政策，使其面临资金来源不足、发展缓慢的困境, 甚至可能偏离合作金融轨道，发生异化；而邵传林(2010)通过比较两个互助社效率，认为非正规互助社(没有获得金融许可证)比正规互助社(获得金融许可证)效率高是一个“悖论”，而政府严厉监管政策导致正规互助社的高交易成本，是这一效率悖论根本原因。

综上所述，国外发展经验表明，以互助社为代表的合作金融是可以可持续发展的，大量研究对此也进行了深入探讨，并取得了很多有益成果。然而，这些分别基于内部治理结构与外部治理环境视角的分割式研究，对二者之间的协同治理机制并没有予以足够的重视，因而虽然可以对互助社的成功发展提供部分参考，但仍不足以从全局的角度指导其获得可持续发展。

三、关键问题的理论分析

显然，研究互助社可持续发展问题，首先需要对其发展现状有充分的了解，掌握其发展的影响因素。在此基础上，对发展过程中的关键问题，包括融资障碍、风险的控制，从内部治理结构、外部治理环境以及二者的协同发展等来深入展开理论分析。

1.影响因素分析

已有研究表明在合作金融发展初期，社员特征(包括领导层社员才能，普通社员的文化素质、信用品质、互助精神、金融知识等)以及由此而决定的组织建设(“三会”制度建设、激励机制、监督机制、控制机制等)，共同决定了互助社的内部治理结构特点；政府的支持政策(财政、税收、行政等方面)、监管取向(过度监管、有限监管、不监管)以及法规条例等正式规则，以及文化习俗、社会资本、资源禀赋等非正式约束，构成了互助社发展的外部治理环境。不同类型、不同区域的互助社案例，一方面，通过理论的定性分析，比较它们发展的内部治理结构(社员特征、组织建设等)与外部治理环境(正式、非正式制度等)；另一方面，通过调研的数据，拟采取Logistic回归分析模型，定量分析各具体影响因素及其之间的相互作用。

2.融资障碍分析

目前农村资金互助社发展的首要现实困境是融资障碍问题，当前资金互助社的主要资金来源包括：政府财政支持、商业银行外部融资、互助社社员内部存款积累。资金互助社发展最艰难的阶段是初创期，政府财政支持可以摊销互助社创立成本，并提供启动资金等，显然是必不可少的。然而，政府财政支持在实施过程中经常越界，由资金支持的初衷逐渐变异到行政干预的结果。另一个资金来源，即商业银行外部融资，可以弥补互助社的资金不足，但是，商业银行往往出于风险因素的考虑而不愿融资，或者融资以后直接干预互助社的运营。此外，来自互助社的内部社员融资也不充分，因为一方面在目前互助社的内部存款利率受到管制不得高于商业银行存款利率的情况下，他们对互助社的存款并不积极；另一方面，社员参与互助社融资的主要动机是获得贷款，而互助社没有存款的激励机制。

外部财政资金支持，需要视具体情况采取入股、赠股、开业补贴等不同模式；外部商业融资，需要有效的内部风险监控、适度的外部利率政策以及政府补贴；内部社员存款，需要积极的内部激励措施与适宜的外部利率政策。显然，这些资金来源，都需要采取适宜的内外部协同机制，方能取得良好的效果。

3.风险控制分析

目前国内以各种形式存在的资金互助社数以万计，基于监管者角度可以分为有金融许可证与无金融许可证两类，并且有许可证的只占极少数(不到1%)。不少研究者认为，目前资金互助社监管条例基本以巴塞尔新资本协议为基础，对于互助社这种特殊的金融机构来说，这种监管过于严厉，其结果是，一方面，只有极少数互助社取得金融许可证，并且在这种监管体系下运营成本极高，大部分互助社效益很差，另一方面，绝大多数互助社达不到监管标准，游离于监管之外，使整个资金互助社体系风险极大(屡有资金互助社倒闭或者放高利贷等现象)。由于资金互助社贷款以小额信贷为主，因此小额贷款的逆向选择风险、事前事后道德风险等，都存在于互助社之中，可以通过横向选择、横向监督、动态激励、分期偿付、担保替代等机制，以及连带责任、连续贷款、定期还款与小组基金等贷款技术，在综合考虑内部社员特征以及外部制度环境的基础上，通过具体合约设计的形式，灵活运用以规避风险。

4.效率提升分析

互助社制度特点是社员所有，为社员服务，具有契约的自我实施性，因此需要社员的主动参与以节约内部组织成本；立足社区，服务社员，因而可以最大化社员的社会资本以节约内部交易成本；同时，政府通过提供互助社管理人员培训、普及社员金融知识、开展电子金融业务，从外部提供支持。农村资金互助社的独立自主性，一方面，决定了其效率提升，主要还是依靠其内部治理结构，另一方面，国家的外部支持与监管应该是有限的，否则就会破坏其独立性，也即适宜的外部治理环境。因而如何形成内外部的协同配合机制，是大力提升互助社效率的关键。

简要的理论分析框架如图1所示。总而言之，在充分研究互助社发展的影响因素基础上，针对互助社发展中的融资障碍、风险控制以及效率提升等关键问题，综合互助社内部治理结构、外部治理环境两方面因素，提出内外协同治理的可操作性政策建议，以获得可持续发展能力。

图1 理论分析框架

四、简要结论

研究互助社的内部治理结构与外部治理环境协同治理机制，以全局观念来探讨其可持续发展理论，探索一条适合我国国情的合作金融之路，具有较强的理论价值和意义。结合我国当前互助社发展现状(以及早期农信社发展历史)，可以发现：(1)内部治理结构本身不完善，比如基础性的“三会”制度形同虚设，并由此而衍生出组织控制(少数人控制)、员工激励(激励不足)、风险监督(风险失控)等一系列问题；(2)外部治理环境本身不适宜，比如入股式的融资方式、存款利率管制政策以及严厉的监管条例，等等；(3)政策制定或实践指导时，以分别基于内部治理结构与外部治理环境视角的分割式思维应对现实问题，往往效果不佳。因此，本文认为，通过形成完善的内部治理结构，构建适宜的外部治理环境，并且实现内外协同治理机制，以突破困扰其发展的融资障碍、风险控制以及效率提升问题，可以实现互助社的可持续发展。

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