农业转移人口市民化过程中地方政府行为激励问题研究——基于多任务委托代理模型

戴 玲，许 晗

(安徽大学 经济学院，安徽 合肥 230601)

一、引 言

2014年7月30 日，国务院正式印发《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》，旨在打破困扰中国城乡经济发展不均衡的二元户籍制度痼疾，统一城乡户口登记制度，并提出了“在2020年将实现1亿农民工转为城市居民”的目标。从社会发展和制度革新角度，二元户籍制度的打破应当是前进道路上的重要一步，但离农民、农民工同等享受城市居民的社会福利以及最基本社会保障目标的实现还有“很长路”要走。 本质上，在推进农业转移人口市民化的过程中，户口的转变是形，附着在户籍制度上的公共服务和福利制度的分享是实。因此切实推进农业转移人口市民化的关键是要稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖，保障农业转移人口享有同等福利。

近年来，对农民工市民化问题的研究已经成为国内理论界关注的热点，学者从不同的侧重点对农民工市民化问题进行研究，对如何推进农业转移人口市民化过程的障碍和对策方面，各种已有文献主要是从推进户籍制度改革方面和基本公共服务均等化方面提出建议。陈钊、陆铭(2008)、陈斌开(2010)等认为，传统二元户籍制度使农民工无法享受到城市基本的公共服务，阻碍了农村剩余劳动力向城市的转移。王琼、胡静(2013)认为我国传统的二元户籍制度是阻碍农民工市民化进程的最重要的制度性障碍。于建嵘(2008)提出“基本公共服务均等化”应成为解决农民工问题的基本原则、普遍标准和行动框架。朱巧玲(2014)等认为加强城乡基本公共服务均等化制度建设是农民市民化的关键。综合已有研究来看，由于二元户籍制度的存在以及附加在户籍制度上的城乡社会福利的巨大差别，大部分城乡人口流动只不过实现了在职业上的转换，还远未能真正实现公共服务均等化。因此，本文认为，要切实推进农业转移人口市民化进程，不能仅仅依靠户籍形式上的转变，而是需要实现城市基本公共服务的均等化。在现有体制下,地方政府是提供公共产品的主体，但由于财政能力和体制性约束导致地方政府推进公共服务均等化的意愿不足，从而改变地方政府行为模式及其激励机制是解决农民工问题的突破口，因此研究地方政府在农业转移人口市民化过程中提供公共服务的激励问题很有现实的意义，本文主要是通过构建一个多任务委托代理模型研究市民化过程中地方政府的行为激励问题。

二、推进农业转移人口市民化过程中地方政府的双重约束

从实施市民化的主体——地方政府角度看，推动农业转移人口市民化的主要问题是地方政府的财力能否支撑2020年1亿农村人口市民化的实现以及推进市民化过程中如何激励地方政府的合理行为。这些基础性问题能否合理解决，将直接影响政府能否如期完成市民化推进的任务。

1.财政能力方面的约束

农业转移人口市民化的实现伴随着巨额的公共服务成本和社会福利提供成本。2013年7月，中国社科院发布《城市蓝皮书》，称目前我国东、中、西部地区农业转移人口市民化的人均公共成本分别为17.6万元、10.4万元和10.6万元，全国平均的公共成本水平为13.1万元/人。然而，通过表1中中国各级政府财政收入的统计数据的对比，可以看出，尽管财政收入在持续增长，但相比市民化所需的高额财政成本，各级政府还是力不从心，尤其是作为公共服务提供主体的地方政府。当前财政收入与实现市民化目标间依然存在庞大的财政缺口，即使按照2013年地方财政约6万亿规模的收入水平，要实现市民化目标的财政成本也直接相当于7～10 年的财政收入。同时，实践情况也表明，地方户籍制度改革夭折的一个重要原因，正是由于地方公共财政难以负担为更多的农民工及其家庭提供必要的公共服务支出。

表1 2004～2013年各级政府财政收入 (亿元)

2.财政分权的体制性约束

从现实情况看，除受财政能力约束外，地方政府推进基本公共服务均等化的意愿不足也是市民化进程受阻的一个深层次原因。在中国统一决策、分级管理的管理体制下，中央政府政策目标的实现并不是由其单独完成的，还需要地方政府的相关制度创新和政策配套，受制于地方政府的态度及行为逻辑。而随着公共选择理论将“经济人”假设引入到政府行为研究中来，地方政府追求自身利益最大化的假设逐渐成为经济政策分析的重要前提，同时，Niskanen(1975)认为，政府是自利的、晋升偏好的。基于这两个基本假设，中央政府和地方政府在执行某项决策时会出现目标利益的差异，这也给它们之间的利益博弈提供了必要性和可能性。中央政府发布某项决策后，地方政府会根据其成本——收益进行分析，然后做出策略性的选择。只有当配合执行中央政府的某些政策使其实现升值的机会较大时，地方政府才会积极应对；而当执行中央政府的某些政策对地方政府自身效用提升不大甚至使其遭受损失时，地方政府就可能会利用中央政府监督的高成本和不对称信息，采取消极的态度执行甚至不执行。从各地地方政府在推进农民工市民化时的消极情绪、犹豫观望态度中已然可见现有的制度安排已经导致了地方政府的市民化行为出现了动机偏差。

首先，当前地方政府主政官员受到资历、年龄的限制，为满足晋升偏好，一般都冀望在尽可能短的任期内做出尽可能大的政绩。这必然会导致地方官员比较注重短期行为和显性项目，而象区域经济增长和社会公平提升的市民化政策显然属于典型的隐性项目从而不被重视甚至故意忽视。

其次，在政绩考核体系作用下，地方政府大多将精力投放在相关考评指标的增长上，如GDP总量、财政收入等，却对于那些不属于考评范围内的指标漠不关心。从现行体制看，农业转移人口市民化的实现水平还没有被加入地方考核体系，或者说在考核体系内所占权重较小，因而地方政府在以增长为核心的评价环境下，必然更加重视经济发展水平等指标的提升。在这种导向下，地方政府会把大量资金投向与经济发展密切相关的且能产生直接效应的交通、道路、通讯和能源等能够直接刺激经济增长的生产性基础设施项目，而不愿将财政资金投向无法产生直接效应的却与社会公平及市民化水平密切相关的社会保障方面。

正是由于地方政府面临着财政能力层面以及体制层面的双重约束，导致中国的户籍制度与政府主导的城镇化进程出现了诸多偏差，市民化政策也异化为地方政府实现经济短期高速增长的手段之一。其弊端就在于重“铁公基”等城市硬件建设，而轻公共服务及制度等软件建设，结果导致人的城镇化进程严重滞后。

近期，已有很多学者针对农民工市民化过程中地方政府面临的财政约束问题做出研究。魏后凯(2013)、俞雅乖(2014)指出需要构建多元化的农民市民化成本分担机制，滕晓娜(2014)认为完善财政预算制度、优化财政支出结构、规范转移支付制度、建立城乡统筹的公共服务制度是农民工市民化过程中公共服务有效供给的必然选择等。但是已有学者主要是从客观方面阐述地方政府面临的财政约束和制度约束并提出政策建议，鲜有从主观方面论述地方政府作为农业转移人口市民化的主体，其动力如何激发的问题。因此，本文后续部分主要尝试着从推进农业转移人口市民化过程中地方政府行为如何激励角度进行阐述，试着通过一个多任务委托模型，分析在中国目前的制度安排下如何对地方政府推进市民化进程提供最佳激励合约。

三、最优激励合约模型

1.模型

政府组织的一个重要特点就是目标任务的多元性，地方政府不但要发展本地经济,而且还具有保护环境、提供教育医疗、社会保障等公共产品的职责。因此,中央政府如何设计一个最优激励合约使地方政府做出最优选择，这成为双方委托——代理的关键。根据多任务委托代理模型的一般性结论, 当代理人面临性质不同的多种行为时会给委托人带来监督和激励方面的困难, 因此针对代理人的激励应该综合考虑不同行为之间的相互影响。本文采用Holmstrom and Milgrom(1991)的基本理论模型进行研究。

为了研究方便，尽管中央政府委托地方政府代理多项任务,但本文假定地方政府只从事两项工作，即“GDP增长性工作”(X1)和“改善民生性工作”(X2)。在此我们用α(α1,α2)表示地方政府作为代理人的努力向量,其中，α1为花在GDP增长性任务上的努力；α2是付出在改善民生方面的努力。B(α1,α2)表示努力的期望收益，C(α1,α2)直接所有权属于作为委托人的中央政府,表示努力的成本，直接承受者是作为代理人的地方政府。假定B为严格递增的凹函数，C为严格递增的凸函数。根据地方政府的努力选择决定以下可以被观测到的信息向量:

X=u(α1,α2)+ε

(1)

X=X(X1,X2)

X1=μ1(α1)+ε1

X2=μ2(α2)+ε2

假定中央政府是风险中性的,同时地方政府是风险规避的。特别地，假定代理人具有不变绝对风险规避的效用函数，在此表示为μ=-exp(γw),其中，γ是绝对风险规避系数，努力成本C(α1,α2)为货币等价物。那么，如果用W(x)表示地方政府从事任务获得的收益,为简化分析,取线性形式：

W(x)=α+β1x1+β2x2=α+βTx

(2)

那么地方政府的确定性等价收入可以表示为:

(3)

而中央政府的期望利润可表示为:

B(α1,α2)-E[w(x)]=B(α1,α2)-α-βTμ(α1,α2)

(4)

因此，中央政府要面对的问题是：如何选择合适的βT=(β1,β2)与α去使总的确定性等价收入最大，即

α∈arg maxβTμ(α1,α2)-C(α1,α2)

此时,利用一阶求导方法对a求导解得最佳合约为:

(5)

B(α)表示努力的边际收益,I为单位阵,Cij为努力成本的二阶导数矩阵，Ω表示两项任务产出的观测难度,与监督难度成正比。

为作进一步分析,现对地方政府面临的两项任务之间的关系进行讨论:

若地方政府面对的两项工作的努力成本之间有相互依存性,即cij≠0。那么，

β1=

(6)

(7)

2.最优激励合约模型结果的讨论

当c12<0时,|c12|越大,则β1越大。就是说，如果地方政府花在增长性任务上的活动与花在民生性任务上的活动在成本上是互补的，则对于增长性任务的激励就应该得到加强。改革开放初期，中国的经济发展水平较低，民生的改善需要经济实力的支撑，因此,中央政府对增长任务赋予更大的激励强度,这样不仅能提高经济实力也能改善民生。

相反，如果c12>0时,即地方政府的两项工作在成本上是替代的关系，则对增长性工作的激励应该弱化，因为较高的β1将诱使地方政府把过多的资源花在GDP增长上，而忽视有关民生方面的建设。现实中，由于中央政府一直以来对GDP增长速度的强激励，所以导致从新中国大规模的城镇化开始，地方城镇化就重“铁公基”等城市硬件建设，而轻公共服务及制度等软件建设，导致人的城镇化严重滞后。那么在c12>0情况下，中央政府有两种方式诱使地方政府增加在给定工作上的努力：一是只要地方政府积极从事民生活动就直接奖励地方政府；二是减少该工作的机会成本(即弱化对增长性工作的激励)。但是在市民化过程中，因为从事教育、医疗、社保等活动的产出的可度量程度低，从而不易对其采用过高的激励强度，因此唯一的办法是减少β1(即弱化对GDP增长的激励)。

因此,根据最优合约模型我们可以得出基本结论:当中央政府对地方政府两项工作的监督的难易程度不同时，对易于监督的工作的过度激励，会诱使地方政府将过多的努力花在这项工作上而忽视其他方面的工作，从而导致资源配置的扭曲。

从上面的分析,我们可以得出，由于在中国当前的发展阶段经济增长和民生的改善并非互补关系，比如市民化过程中“经济上接纳、制度上排斥”的问题的出现。所以，为了确保基本的公共服务产品的提供, 中央政府只有弱化对经济增长的激励才能避免过大的激励偏差。

四、政策建议

从以上的多任务委托代理模型中，我们可以看出市民化过程中地方政府的行为主要依赖其所处的制度环境。因此本文从以下两点提出政策建议：

1.转变对地方政府的政绩考核方式,改进政府激励模式

提升地方政府推进市民化的积极性首先应该从改变政府官员激励方式入手,转变政绩考核方式，弱化激励偏差带来的负面效应。

第一,改变以GDP数量作为考核地方政府业绩的主要标准，降低GDP作为考核政府政绩的激励强度。对于中国这个发展中国家首要任务还是发展，虽然GDP考核指标还应该存在，但同时也要考核城镇化质量、环境保护等的指标，把过去单一的GDP考核指标，转化为由GDP为主导、兼顾其他指标的多元考核指标。对地方政府的考核要增加关于民生方面的考量机制。地方政府政绩考核不仅要着眼于经济方面,还要增加教育、医疗、社会保障、环境等方面的比重,逐步加大民生改善力度,并在政绩考核体系中赋予更大的权重。

第二,加快基层民主选举进程,以充分发挥“用手投票”机制的作用。地方政府的政绩考核不能只取决于上级政府的人事任免,还要尊重辖区公众对地方政府行为的评价。通过实现基层民主选举制度,提高政策的透明度，建立畅通的公众诉求机制，增强公众对地方政府行为的约束力。

2.合理划分政府间的财权与事权,优化财政支出结构

财政分权制度的完善也是改善政府治理结构的重要方面,这对于转变地方政府行为取向具有重要意义。具体来看,一要合理划分地方政府的财政支出责任。其中，根据公共物品的层次性理论，社会保障属于中央政府提供的公共物品。农民工就业地的地方政府应该提供包含住房保障、就业服务、教育等方面的公共服务。二要优化地方政府的财政支出结构，控制政府行政支出的规模，增加民生方面的支出。三要建立农业转移人口市民化基本公共服务投入成本的财政分担机制。1994年的分税制改革使地方政府面临的财政约束发生了重大改变,财权与事权不匹配。地方的财权上移,事权下放，这使得地方政府的财政压力加大,不可避免地使地方政府更加重视地方税基的培养,以增加本地财政收入,从而出现了很多扭曲的政府行为,比如土地财政等等。因此建立农业转移人口市民化基本公共服务投入成本的财政分担机制迫在眉睫，中央财政可通过专项转移支付，缓解地方政府供给公共服务的财政压力。

参考文献：

[1]陈 钊，陆 铭.从分割到融合:城乡经济增长与社会和谐的政治经济学[J].经济研究,2008,(1)：21-33.

[2]陈斌开，陆 铭，钟宁桦.户籍制约下的居民消费[J].经济研究,2010,(1)：62-72.

[3]王 琼，胡 静.农民工市民化与户籍制度改革：进程与思考[J].生产力研究,2013,(9)：27-30.

[4]于建嵘.基本公共服务均等化与农民工问题[J].中国农村观察,2008,(2)：69-74.

[5]朱巧玲,甘丹丽.加强城乡基本公共服务均等化制度建设是农民市民化的关键[J].改革与战略,2014,(1)：1-5.

[6]课题组.农业转移人口市民化研究——财政约束与体制约束视角[J].财经问题研究,2014，(5)：3-9.

[7]Niskanen,W.A.Bureaucrats and Politicians [J].Journal of Law and Economics,1975,(3)：617-643.

[8]杨云善.新生代农民工市民化制度创新的博弈分析[J].信阳师范学院学报,2013,(3)：29-32.

[9]夏永祥,王常雄.中央政府与地方政府的政策博弈及其治理[J].当代经济科学,2006,(3)：45-51.

[10]魏后凯.构建多元化的农民市民化成本分担机制[J].中国社会科学,2013,(3)：1-2.

[11]俞雅乖.农民工市民化的基本公共服务投入成本及其财政分担机制研究[J].西南民族大学学报,2014,(8)：127-131.

[12]滕晓娜.农民工市民化进程中公共服务有效供给的财政政策选择[J].山东社会科学,2014,(5)：156-157.

[13]聂辉华.取消农业税对乡镇政府行为的影响：一个多任务委托代理模型[J].世界经济,2006,(8)：71-78.

[14]Holmstrom,Bengt and Milgrom,Paul.Multi-task Principal-Agent Analysis:Incentive Contracts,Asset Ownership and Job Design[J].Journal of Law,Econimics and Organization,1991,(7)：24-52.

[15]张为杰,王 询.中国地方政府竞争、财政分权与劳资地位不平等[J].制度经济研究,2013,(12)：204-223.

[16]张维迎.博弈论与信息经济学[M].上海：上海三联书店,1996.