葫芦岛市县级产业园区发展现状、问题及对策

施民新

（葫芦岛市财政局，辽宁 125200）

葫芦岛市县级产业园区发展现状、问题及对策

施民新

（葫芦岛市财政局，辽宁 125200）

改革开放以来,产业园区在中国的经济和社会发展进程中起到了十分重要的作用,成为中国经济发展的重要空间形式。葫芦市县级产业园区在政府大力支持下快速发展，但同时也存在着经济总量小、土地利用率低、软环境建设滞后、融资难等问题。本文在对4个县级产业园区实地调研基础上，通过整理和分析产业园区的发展现状及存在的现实问题，提出针对性的对策建议。

县级产业园区 发展模式 对策建议

发展县级产业园区有利于集约利用土地资源、降低企业生产成本，有利于集聚生产要素、形成产业集群，是发展壮大县域经济的重要抓手，是加快推进县域工业化、城镇化进程的重要途径。大力发展县级产业园区能够通过乘数效应推动其他产业或国民经济快速增长，给区域经济增长带来新的刺激和推动作用。总体上看，葫芦岛市县级产业园区发展势头较快，各级政府投入了大量的人力和物力，成为当地政府热切期盼的亮点。但在快速发展的同时，也存在发展中的不平衡。多数园区经济总量不大，对母城和周边地区辐射和带动作用力度还不大，软环境建设滞后，融资难度高，土地利用率低等问题，有的园区规划还在逐步完善中，尚未形成规模，从发展的进程看仍处于起步阶段。因此，笔者到葫芦岛市四个县级产业园区进行实地调研，整理和分析园区的发展现状及存在的现实问题，并提出相应的对策建议，希望对葫芦岛市县级产业园区健康、快速发展有所借鉴。

一、葫芦岛市县级产业园区基本情况

（一）县级产业园区概况

葫芦岛市现有县级产业园区四个，包括兴城临海产业区、辽宁东戴河新区、八家子经济开发区和建昌食品产业园区。园区基本定位和“十二五”规划目标如下：

1.兴城临海产业区。兴城临海产业区成立于2008年，地处兴城市曹庄镇，位于兴城市中心城区南部。兴城临海产业区规划面积为52.49平方公里，起步区面积14.5平方公里，8平方公里完成“七通一平”。发展定位：打造以碳纤维为主导的新材料产业基地；依托泳装产业基础，做大做强泳装产业集群。到“十二五”末期总产值达到200亿元，地区生产总值103亿元，固定资产投资210亿元，公共财政预算收入16亿元。

2.辽宁东戴河新区。辽宁东戴河新区成立于2008年，位于绥中县西南部。辽宁东戴河新区规划面积为160平方公里，起步区面积14.87平方公里，40平方公里完成“七通一平”。发展定位：建设“海岸中关村，生态新城区”，重点发展数字产业，大力发展以新能源装备、海洋装备、节能环保设备为主的高端装备制造业。到“十二五”末期总产值达到500亿元，地区生产总值突破300亿元，公共财政预算收入突破20亿元，全社会固定资产投资突破400亿元。

3.八家子经济开发区。八家子经济开发区于2006年设立为省级开发区，位于建昌、绥中、兴城两县一市交界处。开发区距绥中火车站、绥中高速路口45公里，建昌火车站40公里，交通运输十分方便。八家子经济开发区规划面积为97.4平方公里，起步区面积为7.7平方公里。发展定位：打造中国北方铸造基地。到“十二五”未期总产值达到100亿元，地区生产总值35亿元，公共财政预算收入3亿元，固定资产投资100亿元。

4.建昌食品产业园区。建昌食品产业园区成立于2010年，位于建昌县城郊，东至石佛乡政府以东400米。建昌食品产业园区规划面积20平方公里，起步区面积6.6平方公里。发展定位：打造东北最大的肉食品、农副产品深加工基地。争取到“十二五”末期总产值达到200亿元。

（二）县级产业园区发展现状

1.园区面临良好的发展环境。一是地理位置优势明显。葫芦岛市地处“辽西走廊”，是环渤海经济圈的重要组成部分，位于东北经济区和华北经济区的交汇点和连接带上，是重要的节点城市；二是宏观形势良好。自国家实施振兴老工业基地战略以来，辽宁把振兴县域经济，“工业强县（市）”作为重要发展战略，各县（市）区把产业园区作为本地经济增长点着力推进，各园区正在通过“升级”和“转型”提高发展水平，展示出较好的发展前景。县级产业园区已集国家振兴东北老工业基地和辽宁沿海经济带上升为国家战略等多项优惠产业政策于一身，能够在资金和政策上获得上级更多的支持。各县（市）结合当地实际也出台了相关招商引资优惠政策，政策洼地效应凸显。

2.经济效益日益显现。葫芦岛市县级园区规模日益扩大，四个县级产业园区规划面积共329.89平方公里，起步区43.67平方公里，48平方公里已实现“七通一平”。2012年在经济形势总体趋缓的大背景下，葫芦岛市县级园区主要经济指标增长明显，四个园区完成地区生产总值69.7亿元，同比增长43.8%；固定资产投资184.42亿元；公共财政预算收入8.15亿元，同比增长68.4%；实现利税20亿元，同比增长227.9%。

3.招商引资成果显著。通过实行主要领导负责制，强化招商引资的龙头地位。一些园区成立了专业招商团队，采取走出去、请进来、定点招商、全员招商、以商招商等方式，大力开展招商引资。其中：兴城临海产业区重点围绕以碳纤维为主的新材料产业定位，组织多个小组开展考察招商；东戴河新区创新招商方法，委托《IT时代周刊》进行专业化招商，实现了招商方式由粗放式招商向专业招商、高层次招商的转变。2012年，四个园区入区项目达73个，总投资额199.94亿元，利用外资16882万美元，实际到位内资344.37亿元，销售收入150.61亿元，园区已经成为招商引资的重要载体。

4.园区基础设施日趋完善。基础设施建设是否完善，是园区加快发展的重要前提。各县（市）加大对园区基础设施建设投入，开发建设的力度明显加快，园区的骨架道路和基本格局已成型，给排水工程、污水处理厂工程、供电线路建设、燃气建设、通讯线路建设等随着园区建设按照规划就位，各园区起步区已基本实现“七通一平”的网络格局，为企业入驻创造了条件。2012年共完成固定资产投资184.42亿元，其中基础设施建设完成36.7亿元。

5.机制体制建设更加完善。葫芦岛市委、市政府先后出台了加快园区发展和收入分配制度改革意见，进一步明确了园区的管理体制，理顺了园区管理运行机制，将部分管理职能下放给园区，明确鼓励园区发展的优惠政策，推进园区的有效开发、建设和管理。同时，拓宽思路，充分调动和发挥市直部门潜在作用，通过市直部门在园区规划、政策扶持、招商引资和重点项目建设上有重点地对口支持园区建设，促进园区更加高效快速的发展。

6.社会效益比较明显。通过产业的集聚，扩大了城镇的经济容量，创造更多就业机会和空间。园区已建成的企业可接纳其它企业下岗职工、农民进城打工，解决当地闲置劳动力。据调查统计，到2012年底，四个县级产业园区累计吸纳就业人员3.2万人，园区已成为各县（市）吸纳劳动力就业的重要渠道。

二、县级产业园区发展中存在的主要问题

虽然县级产业园区经过多年的发展取得较好成绩，为推动县域经济发挥了积极的作用，但园区发展中存在对外资吸引力不强，规模较小，享受的优惠政策较少；有的园区规划还在逐步完善中，从发展的进程看，还处在初级阶段。多数园区仍存在企业竞争力不强，管理仍带有传统型和粗放式，园区配套和服务不到位，软环境建设滞后等问题，为后续发展埋下隐忧。当前产业园区发展中的突出问题表现在以下几个方面：

（一）产业集聚度低，生产集群效益不明显

一是园区建区时间大多很短，仍处于发展的起步阶段，尚未形成规模、产生效益；二是入园项目存在产业层次相对较低，投资规模较小，高新技术产业薄弱，经济要素分散，产业链条不长等多方面问题，尤其是带动性强、关联度高、对长远发展有重要影响的产业相对薄弱；三是在产业发展规划上，各个园区之间在功能定位和产业布局上，空间相互作用薄弱，如何真正实现优势互补和产业链衔接还缺乏具体的指导性意见，不能从全局角度考虑经济的系统发展，大大制约了地区间比较优势的发挥和协同发展的整体效果的体现，沿海开发区没有对腹地开发区起到辐射牵动的作用；四是主导产业不突出，产业集群程度仍较低，引进企业互补性不强，企业间缺乏互相支援、互相依存的专业化分工协作，几乎没有产业联动，园区内集聚程度不够，生产集群效益不明显。

（二）园区与城镇化衔接不够

一是工业化与城镇化互促作用不强。城镇化发展与工业发展是相伴而生的，工业化的发展将会以拉动就业、提高收入、调整产业空间布局等方式，促进农业人口向城镇的流动，使城镇化水平不断提高，同时城镇化将以要素的合理流动、有效的需求、资源的优化配置等方式，反过来促进工业化的发展。但是目前葫芦岛市各园区对企业的吸引能力弱，对各种经济要素的聚集能力不强，制约了工业化发展，也降低了城镇化的质量；二是城镇化的发展可以解决农村富余劳动力、实现农民的增收，把农民从农业和农村中尽可能多地转移出来。园区的建设将创造更多的就业岗位，为解决农村剩余劳动力就业创造条件。但目前各园区尚处于起步阶段，投产企业很少，对科技的投入不足，对劳动力的需求也不大，未能显现出对农业现代化发展的带动作用和提供农村人口就业的社会效益；三是由于园区仍处在建设初期，学校、医院等公共服务机构还未建立，交通、通讯等基础设施不够完善，商贸、餐饮等生活服务设施没有建设，市民生活方便度、出行畅通度、居住舒适度没有达到城镇化要求的水平。

（三）招商引资存在诸多问题

近年来，葫芦岛市大力实施招商引资战略，招商力度较大，效果明显。但从园区建设看，由于投入财力有限，基本框架未能拉开，不少外地投资商实地察看后信心不足，影响了园区招商引资效果；从软环境建设看，各项审批受市直部门限制，无法实现“一站式”体系，且存在“重签约、轻服务”问题。此外，在招商政策实施的过程中，常常受制于招商指标压力或是企业急于进驻获取土地资源的推动力，招商政策措施的准备工作不足，尤其是一些政策措施多停留在项目建设前期，而项目中期和后期考虑不够，使投资商考虑后顾之忧而影响决断；从招商质量看，重数量高于重质量，没有严格遵照“高端、高效、高辐射力、高投入产出比”为原则选择项目，缺少具有核心技术的大项目和高端项目，此外，由于早期对入园企业把关不严，门槛过低等原因，个别园区在招商中对环评重视不够，更多注重经济发展，以生态环境的破坏换取短期的经济效益，使得一些园区的环境承载能力脆弱，远期的后续发展问题令人担忧；从招商手段看，招商手段和信息来源相对单一，缺少具有专业招商水平和能力的团队或机构，没有充分利用到落户企业、媒体杂志等资源，影响了招商引资的质量和效率。

（四）融资手段单一、难度大，债务负担沉重

园区中小企业融资难，缺乏流动资金。一是目前各园区主要融资渠道即为银行贷款，融资形式偏于单一，没有充分利用民间借贷市场和社会闲散资金；二是金融部门放款少，园区企业大多数是招商引资企业，发展历史短，资信度不够，企业发展不规范化与银行经营合规性不匹配，有的金融部门即使有款放，也是数量极少、难以满足企业需求，且贷款手续繁杂、时间长，经过一道道程序后再等几个月才可以有款到企业；三是财政资金扶持力度不足。由于刚性支出的增长使得财政可支配财力减少，资金无法过多倾斜到园区建设上，加之园区起步之初，要实行一些优惠政策，出让土地价格普遍较低，融资能力较弱；四是园区基础设施建设财政投入压力较大，银行贷款和上级借款的偿还任务沉重。各园区建设仍处于初级阶段，投产企业少、收效少，在园区远期效益不明显的情况下，园区建设形成的巨额债务，将成为财政的沉重负担。

（五）土地的开发、利用、出让不尽合理

一是土地开发模式滞后。大多数园区主要是政府通过征用集体土地或海域，由园区管委会负责“七通一平”再出让给企业。由于园区起步之初为了吸引投资，实行了一些优惠政策，土地出让价格普遍较低，有的甚至是零地价。这种转变土地性质的开发模式不适合园区的可持续发展；二是土地审批难度大，在国家收紧土地的政策下，土地面积很难满足园区建设发展的现实需要；三是产业园区普遍存在中小项目多、投资强度小、土地利用效率低的问题；四是工业用地价格评估体系不完善。土地资产已成为招商引资的“锐器”，各园区在土地利用政策方面都是各自为政，没有市场形成的价格评估体系，缺少市场参考对象，有的园区为了招揽项目投资，高额的土地资产就低价、零地价出让给企业使用。

（六）人才储备不足

一是受城市规模小，知名度不高的限制，在吸引高精尖人才到园区发展上存在一定难度；二是各园区均处于成立之初，许多硬件和软件条件还不完善，商务环境、交通便利性与居住环境在一定程度上制约了高端人才；三是对人才的引进在政策倾斜上还不够，导致人才相对匮乏。

三、加快县级产业园区发展的对策建议

（一）增加产业集聚度，实现各园区协同发展

一是统筹运用各项财税政策措施。大力支持技术先进、清洁安全、附加值高、吸纳就业能力强的现代企业，重点培育和发展具有一定经济技术实力、关联度大、带动性强的核心企业，有针对性地鼓励和支持特定行业及重点企业实施减免税、税收抵扣或税收返还等税收优惠。二是实现各园区间互动协同发展。坚持功能定位和产业布局上错位发展，合理有效的发挥各区域的比较优势，实现区域间的优势互补、相互依存、产业定位以及资源禀赋和产业基础实现紧密衔接。转变政府职能，加强各行政区之间的协调和指导，加强区域间合作发展政策的制定，推进沿海和腹地互动，加大财税支持，建立合理有效的税收分享机制，促进资源合理配置流动。使内陆城市同样获得港口资源，临港资源，使得各园区之间实现资源整合，实现各园区间协调发展。三是增加产业集聚度。要遵循经济建设、城乡建设、环境建设“三同步”和经济效益、社会效益、环境效益“三兼顾”的原则，科学、合理规划产业布局，全面完成园区规划审批工作，形成一个符合园区产业发展实际、体现集聚效应和协调一致、布局合理的格局。要以特色产业为主，形成产业的群体、规模优势，加强相同产业的空间整合。适应社会化分工和专业化协作的要求，把工业园区建设成为打造支柱行业和龙头企业的基地。

（二）园区的集聚发展与城镇化相结合，实现工业化与城镇化良性互动

一是坚持把新型工业化作为加快发展的主攻方向和核心战略，增强工业带动经济的龙头和主导作用，积极培育战略性新兴产业。大力推进技术改造，为企业转型和产业升级提供支撑。加快推动工业园区建设，引导工业向园区集中，使工业园区成为城镇空间拓展和经济发展的增长点。加快城镇工业基础的培育，涵养城市税源，为各园区的建设和发展奠定经济基础。二是带动统筹发展。充分发挥农业园区在规模生产、集约经营和科技示范引领中的作用，形成集中示范、集约经营、集群发展，具有明显区域特色的现代农业产业体系。加大科技投入，依靠科技进步，提高农业综合生产能力，增加产品的技术含量，提高农业经济效益，以新型工业化带动现代特色农业和现代服务业发展。增加就业岗位，向“零就业”和低收入家庭提供公益性岗位，积极探索社区管理新模式，引导安置农民快速融入现代城市生活。充分发挥园区在发展农村经济、增加农民收入、吸纳劳动力等方面的积极作用。三是在相融发展中改善群众生活环境，工业化和城镇化统一规划、统筹推进，编制覆盖城乡的总体规划，做好经济社会发展规划、产业发展规划、城镇总体规划、土地利用总体规划、交通发展规划和新农村建设规划等的相互衔接，用城镇化的方式建设园区的基础设施和配套设施，快速推进学校、医院、商贸、餐饮的建设，使工业化、城镇化发展更为融洽，促进产业、人口、公共服务等要素向城镇集中，逐步形成大集聚、小分散的城乡发展格局。

（三）大力推进招商引资，提升开发、开放水平

1.加强硬件建设。硬件建设对招商引资实现新突破至关重要，所谓“筑巢引凤”即为大力加强园区基础设施建设，把“巢”搭好，打造特色鲜明的企业聚集区和对外招商的重要窗口，以良好的基础设施提升招商引资的吸引力。要加快推进“七通一平”和标准化厂房建设，搞好研发、检测、营销、融资、物流等公共服务平台。加强园区生产要素保障，建设用地向园区倾斜，融资规模向园区集聚。

2.优化招商软环境。一是完善体制，简化审批手续。大力推进园区自主发展，进一步优化园区管理体制，放宽对园区的管理权限，给予园区管委会在财政、规划、建设、土地开发储备、项目审批、劳动人事及行政管理方面更大主动权，让园区放开手脚，自主发展。二是推动服务意识的转变。在投资者看来，政府的优惠政策是有限的，而优质的服务却是无限的，对签约项目实行“一站式”服务，成立项目服务协调机构，对重点项目进行全程跟踪服务，协调解决立项、规划、环评、土地等问题。三是制定一系列招商引资优惠政策和考核奖惩措施。结合园区建设实际需要，建立市直机关对口支持重点园区加快发展制度。

3.增强招商引资的针对性和长远性。一是突出招商重点。围绕主导产业和延伸产业链条招商，把重点放在引进有利于产业优化、投资规模大、吸纳就业能力强、回报率高的企业和项目上，使园区真正成为城镇发展的主要动力、经济发展的关键引擎、财政收入的主要增长源。二是大力支持绿色招商。园区的发展应树立生态、人本理念，要依托生态宜居城市建设，构建生态工业发展模式。财政应加大对节能减排的投入力度，完善鼓励节能减排的财税政策，加大对新兴绿色产业的财税支持及对污染企业的限制性政策。大力发展循环经济和低碳经济，对引进项目一律开展环境评估，坚持支持发展与注重环保相结合。

4.研究多元化招商手段。一是打造一支专业的招商引资队伍，聚集人才进入招商第一线，有计划地引进、选拔一批有工作热情、精通外语、掌握专业知识、熟悉国际招商惯例和项目谈判业务的专门招商人才。加强团队招商引资能力，提高招商引资成功率。二是创新市场化招商方式，实行一对一招商、叩门招商、驻点招商，加强与中介组织、行业协会和行业龙头企业的交流、沟通，通过签订委托招商协议，利用其信息渠道、商务渠道以及人脉渠道，收集投资项目信息，对接企业投资需求，对引资成功者，项目承接地可按实际投资额给予一定奖励。三是健全招商网络。广泛及时收集各种投资信息，及时更新和丰富网站内容，依托资源选项目，依靠产业选项目，依靠市场选项目，建立科学、规范、标准的招商引资项目库，有针对性地提供企业需要的数据、资料及分析报告。

（四）拓宽融资渠道

一是搞活民间资本。除国家法律、法规明确规定外，放开民间投资基础设施、公用设施的限制，通过股份制、合作制等方式吸纳和聚集民间游资，适当选择一些收益稳定的基础设施项目公开发行债券，吸引银行、企业和民间资金参与基础设施建设。二是积极搭建地方政府投融资平台。由政府掌控，对外实行企业化运营公司，集资源整合、融资、服务、经营等功能为一体，通过市场运作方式诱导金融机构的投入或信贷倾斜，有效调动各金融主体参与园区建设的积极性。三是发挥财政支撑作用。通过政府财政直接投资、贴息和其它政策性补贴形式放大财政投资功能，吸引社会资金在所有权和经营权上介入园区基础设施的投资和经营，加快建立混合经营的园区基础设施投融资体制。

（五）加强政府债务管理，防范政府债务风险

各园区建设、发展的资金来源有银行贷款、省专项资金、财政贴息资金、上级专项借款、自筹资金等，其中银行贷款占据绝对的比重。利用银行、政府贷款建设项目，若企业效益不好，没有还款来源，将形成政府债务；政府借款或担保企业融资，若经济环境不好，企业经营不善、破产倒闭，也将转化为政府债务。因此债务是不可轻视的问题，应做好债务风险防范。举债要充分考虑贷款额度、预计偿还期限、偿还能力评估、企业发展前景和项目投入产出比，要有长远考虑，以实现可持续发展。此外，要强化政府投资类管理和债务管理，依法规范各级政府及所属部门、机构等举债融资和担保承诺行为，研究健全“借用管还”一体化的政府债务管理体系，化解和防范政府债务风险。

（六）突破土地瓶颈，完善土地价格评估体系

1.创新土地开发模式。一是土地股权化。政府在不转变土地性质的条件下，租用集体土地或以集体土地入股等多种合作开发形式，开发集体土地，再以租用的形式而非出让方式提供给企业的土地。二是加大土地整理力度。创新土地供应模式，收储生地，待基础设施完善变成熟地后再出售，既享有土地增值收益，又保障土地有效供应。三是通过包装运作重大项目，争取更多用地计划。

2.统筹优化用地结构，高效利用土地资源。一是提高土地利用的集约化程度，要坚持总量控制、从严从紧的供地原则，坚持按项目资金投入量科学配置土地，优先保障科技含量高、产业关联大、可持续发展强的重点建设项目、高新技术项目和龙头企业项目用地。二是盘活存量，强化对园区用地监管。对批而未用的土地按合同约定无偿收回土地使用权，盘活闲置土地，防止通过项目套取土地行为。挖掘园区已建成区域的闲置土地和利用率不高的空间资源。建多层厂房，要求客商在建厂房时，由单层向多层转变，提高土地容积率、利用率。并积极想办法向荒山、盐田、滩涂、大海要土地资源，拓展发展空间。三是对项目进行清理。实行项目无绩效退出机制，对不履行合同约定，达不到投资强度、规模，产值贡献率不大，增值能力较弱的企业或产业应逐步予以转移，与现有产业功能定位不符的企业或产业逐步迁移出来。

3.完善园区土地价格评估体系。一些园区利用低地价来吸引外资，在一定程度上，低地价的优惠政策在招商引资方面功不可没，但土地资源的有限性，决定了低地价优惠政策不适合园区长期经济发展。应建立园区用地价格评估体系，对土地资产进行量化，推行招、拍、挂方式，以市场需求决定土地资源配置，以市场需求确定土地出让价格，促进资本市场的进一步规范化，提高土地利用效率。

（七）大力支持“人才兴园”战略

1.做好城市宣传。采取多种形式对外宣传，提高葫芦岛市知名度，充分利用广播、电视、报刊、杂志、网络等一切可利用的形式，大力宣传区位优势、交通优势、资源优势等，提高城市对人才的吸引力。

2.改善发展环境。加快建立医院、学校等公共服务机构，为园区企业和个人提供便利，创造更好的生活环境，降低居住成本，提供公共交通工具，可通行至就近的公交站点，方便园区交通。

3.拓宽引进人才的渠道。采取公开招聘方式引进优秀人才，“惜才不惜重财”，加大对人才资源的投入。园区可根据企业人才需求情况，加强与高校的联系，逐步建立和完善企业人才需求信息库、高校专业信息库和高校人才信息网络，真正把人才作为一种重要的资源进行有效经营、合理开发和充分利用，以人才高地打造产业高地、创新高地，以人才优势赢得竞争优势、发展优势。

【责任编辑 孟宪民】

F276.44

A

1672-9544（2014）01-0068-06

2013-06-04

施民新，党组书记、局长，研究生，主要研究方向为经济政策理论与实践。