论公共危机管理过程中的电子文件管理

2014-03-29连明德

档案与建设 2014年8期

连明德

（四川大学公共管理学院，四川成都，610065）

1.危机、危机管理以及危机管理过程中档案管理的重要性

美国著名学者罗森塔尔（Rosenthal）定义危机为“对一个社会系统的基本价值和行为准则构架产生严重威胁，并在时间压力和不确定性极高的情况下必须对其做出关键决策的事件”［1］。对发生在公共组织中的危机事件一般称为公共危机，或者政府危机［2］。

危机管理是一种有组织、有计划、持续动态的管理过程，政府针对潜在的或者当前的危机，在危机发展的不同阶段采取一系列的控制行动，以期有效地预防、处理和消弭危机［3］。根据危机管理理论，危机管理的核心是传播［4］。在危机管理的众多参与者中，政府机构是危机管理的主体。政府能否与公众和媒体实现良好的信息沟通决定着危机管理的成败。政府机构内部之间以及同外部的信息交流与共享必然会产生众多的、各种载体的文件材料，比如现场调查所得的照片，专家讨论的语音、视频文件以及各机构往来的各种载体的电子邮件、电子文件，信息发布的文件等，这些文件都是直接反映危机管理过程，呈现事件发生、发展、消除的原貌以及各参与者具体表现的重要证据材料，尤其是声像、照片等电子文件更能形象、直观地予以展现。

公共危机事件具有这样的特点：发生的突发性和不确定性；对社会的危害性和破坏性；公共性和影响范围的广大性；连锁反应和扩散性。因此，公共危机管理中的决策有很强的时间性要求，公共危机管理中的相互沟通对信息的“快、准、全”都有特别严格的要求。并且在现代交通和通讯技术高速发展的条件下，互联网、移动终端以及纸质文件上所承载的信息传播速度非常迅速，尤其是电子文件，有的可以说是“转瞬即逝”，要完整地反映危机管理全过程，及时、完整地收集和妥善管理这些档案材料，就显得尤为重要。

公共危机管理档案的及时、完整的收集，可以对当前的危机决策提供依据，更重要的是可以以此构建危机档案信息库，对以后的危机管理提供重要的决策参考。电子文件可以为建立共建共享的危机信息数据库提供重要的素材。同时，在事后的的奖惩工作中，全面的档案记录可以明确各相关责任人的责任，可以杜绝类似情况的发生，同时对于表现优异的人员或组织进行奖励，有利于建立透明有效的激励约束机制。

在电子化办公日渐普及的情况下，电子化的信息交流以其特有的优势越来越得到广泛应用。在与公共危机事件受害者、新闻媒体、本单位工作人员以及其他政府机构的交流沟通过程中，电子文件最能满足“快”的要求，并且能很好地通过其快速传播，传达意愿，稳定人心，也便于决策者尽快获得第一手的资料，更全面、形象、真实地反映事件的情况。总之，电子文件已经在现代危机管理过程中拥有了不可替代的位置，必须利用好、管理好这些电子文件，才能确保危机的圆满解决，并方便为未来提供指导。

2.危机管理过程中对电子文件管理的特殊要求

公共危机事件的特点对档案工作，尤其是电子文件管理工作提出了特殊的要求：

2.1 及时性要求

危机管理过程中，信息的交流、不同对象之间的沟通往往是“分秒必争”，很可能早一步了解情况，早一步公布信息就可以避免更大的损失。电子文件可以在各个系统中迅速传播，对于危机管理者来说应该快速收集，快速分析，及时公布，及时处理。档案部门必须积极参与到危机管理中来，紧跟危机管理的步伐，对电子文件及时收集，及时分析，为决策提供支持，并及时归档，以便日后查考。

2.2 确保真实性

在信息不对称的条件下，公共危机事件很可能爆发各种猜疑和谣言，从而在民众中制造恐慌和混乱，政府部门必须主动提供真实和可信的信息，否则，政府将处于被动境地［5］。因此，电子文件的内容，无论是反映事件具体情况的，还是反映处理措施及效果的都必须具备真实性的要求。不仅在制发时要确保电子文件内容的真实性，直到归档都应确保其内容不被篡改，否则，不仅影响危机管理的效果，还会使以后的查考利用因信息虚假而造成误导。档案部门必须参与到电子文件处理流程中，以确保电子文件的真实性。

2.3 确保完整性

首先，一份完整的电子文件应该是由文件内容和元数据构成的，特别是在文档处理系统中，元数据可以显示出文件制发、处理、变化的过程，对于明确责任、了解处理流程至关重要。其次，反映危机事件某一环节的相关电子文件必须收集完整，才能了解该环节的真实状况，才能为正确的决策提供参考。最后，反映整个事件的电子文件的完整性，决定着能否还原危机事件的原貌，影响着这部分电子文件的价值。

2.4 确保有用性和可用性

收集电子文件、分析电子文件内容是为了现时和今后的利用，必须保证所收集的电子文件对危机事件决策是有用的，所保存的电子文件是有查考利用价值的，同时还要确保所收集和保存的电子文件是可被识读和利用的，否则，收集和管理工作将会徒劳无功。这就要求档案部门在收集和管理过程中做好鉴定工作。

3.目前我国公共危机管理过程中电子文件管理工作存在的问题及对策

3.1 存在的问题

3.1.1 电子文件收集不足，缺乏有效鉴定。由于危机管理的时间紧迫性，政府相关部门必须在第一时间快速反应，并做出决策，这一系列活动所形成的电子文件往往是在压力较大和十分紧张的环境下形成并传播的，这部分电子文件的内容以及其形成过程极具参考价值。目前普遍存在的情况是：很多此类文件有的一经利用就无人管理，有的虽然可见可用，但是对文件的背景信息一无所知，只剩孤立的文本信息，已经无法追溯此份文件是如何形成的，其参考利用价值自然大打折扣。另一种情况是，危机管理过程中产生的电子文件，不论其内容重要性和完整性，一律收集入库，并且缺乏有效分类整理，导致利用时无从入手，分类整理和鉴定工作严重缺位。

3.1.2 危机管理过程中档案部门电子文件收集与管理的优势没有发挥出来。就目前实际而言，在危机管理过程中，很少看到档案部门的身影，其他部门“占据”着档案部门在危机管理中的位置。在危机管理结束后，档案部门才开始接触“危机管理”，才着手收集和整理危机管理过程中所形成的档案。这一现象直接导致档案部门对所接收的档案的完整性、真实性无法判断。

更重要的是，在危机管理过程中，档案部门所拥有的信息收集、分析和整理能力以及有关危机管理的档案信息资源正是危机决策部门所缺少的。很多问题的解决对策可以从已有的档案文件信息中取得借鉴。比如，此次马航MH370客机失联事件可以从2009年法航客机失联事件的处理中吸取经验和教训。缺少档案部门所拥有的这部分信息，有可能导致决策部门无法及时做出决策甚至出现决策失误。档案部门很少参与危机管理，也导致部门内部的危机管理人才缺少实战经验。

3.1.3 危机管理过程中缺乏信息共享。在危机管理过程中，信息不对称、信息缺乏共享的现象普遍存在，政府部门与民众之间、政府各部门之间、政府部门与档案部门之间都存在信息共享的问题。政府部门与民众之间如果缺乏有效沟通，将会促使产生各种猜疑和谣言，酿成不良后果，比如“SARS”危机起初因疫情信息共享的问题，导致民众哄抢商品，并且导致疫情扩散，严重影响危机处理进程和社会稳定。对于同一问题，各决策部门之间由于缺乏相应的信息沟通与共享，所做出的决策各不相同，甚至会互相冲突，这会严重影响危机处理效果。另外，危机决策部门与档案部门缺乏信息共享，会导致其获取历史上类似危机事件的处理经验与教训信息就十分困难。这些都是延缓决策反应时间、降低决策效率的重要原因。

3.2 解决措施

3.2.1 针对电子文件收集与鉴定的问题，应该贯彻全程管理的思想。电子文件的收集与管理，不仅要注意保护电子文件的有用性和可用性，还要保证其真实性和完整性。这就要求档案工作者把注意力从电子文件本身转向它的形成过程。不能只在危机管理结束后进行收集与管理工作，而应贯穿于电子文件的整个生命周期。在电子文件产生之前就应该预先制定电子文件形成、流通和使用的相关标准制度，确保电子文件制发时的内容和形式符合规范，处理以及保存归档符合要求。在危机管理过程中，全程参与电子文件的收集与整理，才能发现管理的问题，才能监督电子文件是否规范，才能保证电子文件收集完整并有利于及时对电子文件的真实性和价值做出鉴定。

3.2.2 针对档案部门未发挥危机管理优势，档案部门应该积极参与危机管理。危机管理要求各部门迅速反应，快速决断，要求信息快速聚合，快速分析，电子文件的产生与处理速度十分迅速。要做到在整个过程中，及时地收集管理电子文件，档案部门就必须积极参与到整个危机管理过程中来，以及时的收集处理应对危机管理中电子文件信息的“转瞬即逝”，确保电子文件的完整性。

档案部门首先应该建立必要的应急机制，确保能够及时参与社会危机管理，包括确立参与公共危机管理的战略目标、制定实施规划、确定专门机构或人员负责此项工作，建立预警机制、快速反应机制和内部、外部协调机制，做到“有备无患”；其次档案部门应该加强与外界相关部门的互动性及全员参与意识；另外，还应加强培养相关的危机管理人才和信息技术人员，并完善技术设施，为档案部门参与公共危机管理提供智力支持与技术保障［6］。最重要的是，档案部门在危机管理过程中能够及时地将有价值的档案信息资源提供给决策部门，并且发挥信息工作优势，及时收集危机管理所需的信息，做出科学有效的分析，为决策部门作参考。

3.2.3 针对危机管理的信息共享问题，应该建立危机信息中心，共享信息资源。危机管理过程中，信息共享困难的原因除部分人为因素之外，主要有信息来源复杂多样并缺乏分析整合、信息发布不统一、信息传播渠道不畅等。针对这些情况，建立危机信息中心及相关网络是最有效的解决措施。危机信息中心提供多信息入口广泛收集信息，下设专门机构分析整合信息，统一渠道发布信息，拥有互动与反馈功能，并负责危机管理档案数据的存储与调用。

危机信息中心是危机事件权威信息的发布者，通过互联的网络即时与各部门进行沟通，及时发布信息，开展面向社会各界的信息咨询工作，杜绝谣言和猜疑。危机信息中心是决策部门、受害者、受影响部门、社会公众、新闻媒体获得事故信息的主要渠道［7］。

建立危机信息中心，需要打破条块分割的管理模式，建立政府各部门之间、不同社会机构之间集中、统一、高效的横向信息沟通渠道和信息沟通机制［8］。当然，其建立还需要强大的技术支持，必须应用先进的通信技术和计算机网络技术，构成一个跨学科、跨专业的综合信息中心。这一中心以计算机网络系统为基础，以数据库和数据分析系统为核心，集成和应用各种信息获取、处理、传输和发布等技术，将危机管理过程中产生的电子文件信息以规范的标准集中管理，建立知识库，一旦有危机管理需要，危机信息中心将会从庞大的信息库中调出有用的信息，组织分析后向特定对象（决策者或者公众）发布，对决策进行支持或者让民众了解相关情况。信息分析系统对相关危机管理信息进行分析，总结危机事件的诱发因素及其征兆，形成各种量化指标，并衡量社会实际情况，做出公共危机爆发的可能性警示，做好指标预警。形成国家层面的、覆盖各地区的公共危机信息中心，将会极大地提高公共危机管理的整体反应能力。