建设基层服务型党组织推进社会治理创新

○中共上海市浦东新区区委组织部

党的十八大以来，习近平总书记就加强党的基层组织建设提出了一系列重要论述，明确提出“要把基层党组织的工作重心转到服务发展、服务民生、服务群众、服务党员上来，使基层党组织领导方式、工作方式、活动方式更加符合服务群众的需要”。这一重要论述，为加强基层服务型党组织建设提供了重要遵循，并阐明了基层党组织服务功能的深刻内涵、基本要求和现实路径，具有很强的思想性、针对性和指导性。

一、深刻把握服务内涵，以建设服务型组织引领社会治理创新，推动基层组织功能转型

加强基层服务型党组织建设，是我们党在全面深化改革新形势下，以转变党的领导方式和执政方式、保持和发展党的先进性为主旨，对基层党组织建设作出的新定位，是党适应经济、社会、政党叠加转型的现实做出的战略选择。在党政关系高度同构的计划经济时代，党组织在基层社会各类组织中处于主导地位，发挥领导核心作用。在新的历史条件下，党的建设面对社会转型各种利益冲突的复杂环境，尤其是党的十八届三中全会提出了创新社会治理体制、提高社会治理水平的新要求。习近平同志指出：“怎样治理社会主义社会这样全新的社会，在以往的世界社会主义中没有解决得很好。”党的基层组织如何凝聚力量，在推进国家治理体系和治理能力现代化中，做到“既改革不适应实践发展要求的体制机制、法律法规，又不断构建新的体制机制、法律法规，使各方面制度更加科学、更加完善，实现党、国家、社会各项事务治理制度化、规范化、程序化”。这是我们以建设服务型组织引领社会治理创新的逻辑起点。

服务是党的建设永恒的主题。以建设服务型组织引领社会治理创新，是党以非权力的方式凝聚社会、引领社会，巩固执政的组织基础和社会基础的重要举措。从工作要义上看，建设服务型党组织必须对原有功能进行转型和调适。这种功能转变是结构性的转变，即从以组织或动员革命与生产为轴心的功能结构，转变为以社会关怀和利益协调为轴心的功能结构。这就是说，加强服务型党组织建设，不仅是推进社会治理创新的重大举措，也是深化基层党组织自身功能定位的现实要求。浦东开发开放24年的发展历程，最重要、最根本的经验是始终把建设服务型党组织作为“一流党建促一流开发”的主题，紧紧围绕浦东大开发、大开放、大建设，把服务直接融入社会建设和发展中，坚持以服务凝聚党员、凝聚群众、凝聚社会，为浦东开发开放，加强社会治理，推进社会建设提供了强有力的思想组织保证。

二、优化组织设置，积极探索服务型组织融入社会治理的有效模式，扩大党的组织覆盖和工作覆盖

党的基层组织是推进社会治理重要的组织要素，党在社会治理中的领导核心作用必须通过党的基层组织来实现。浦东新区党委以建设服务型党组织作为“一流党建促一流开发”的着力点，坚持“哪里有群众哪里就有党的工作”，率先打破传统单位制、垂直式管理格局，创新党的基层组织设置。首创了“支部建在楼上”的党组织设置模式，并由此开创了“支部建在产业链上”、“支部建在项目上”等许多新型党建模式，为基层党组织，特别是“两新”组织党组织融入社会，以区域化大党建参与社区治理奠定了基础。

在全面深化改革新形势下，按照习近平同志的要求，以改革创新精神加强和改进基层党建工作，浦东为适应产业布局、行业分工以及党员流向的新变化，不断优化组织设置，构建服务网络体系。在航头镇、曹路镇等大型居住区，依托街—居管理，创新“镇管社区”模式，在城郊社区形成了党组织领导下社会治理多元共治新格局。为发挥区域党组织特别是社区党组织优势，积极推进区域化党建，在农村，大力推广在农民专业合作社、专业协会、产业链、外出务工经商人员相对集中点建立党组织；在城市社区，大力推行网格化管理，把党组织建到商务楼宇中、建到商贸市场里、建到项目工地上；在各种新经济领域、新社会组织，出现大量的以行业业态形式组建的枢纽型党组织和以大项目为依托的党建联建，把党的工作做到经济最活跃的细胞上，推动党的服务功能由传统领域向新兴领域延伸，由单位向地域延伸，由实体向网络延伸，由党的基层组织向其他各类组织延伸，形成了许多新型的、多样化的跨区域、跨所有制、跨行业“大党建”统筹推进的社会治理新模式。

三、开展“三服务”活动，大力推进基层组织由“管理”社会转向“服务”社会，增强基层组织的社会凝聚力、向心力和号召力

党的基层组织担负着党协调与社会关系的组织纽带作用，其生存与发展的空间在一定程度上决定了党的基层组织的功能定位。习近平同志指出：“新形势下，我们党的自身建设面临一系列新情况新问题新挑战，落实党要管党、从严治党的任务比以往任何时候都更为繁重、更为紧迫。”浦东自2003年3月开始，开展了以凝聚党员、凝聚群众、凝聚社会为目标的“三服务”主题活动。即通过开展“党的上级组织为基层组织服务”，实现工作重心下移，保证各基层组织有力量办事、有资源办事，有能力办事，增强党组织服务社会、凝聚社会的能力；通过开展“党的组织为党员服务”，建立完善党内关爱激励机制，集聚党员力量，充分发挥党员在服务社会、凝聚社会中的骨干作用；通过开展“党的组织和党员都要为群众服务”，构建党组织和党员联系服务群众长效机制，及时回应群众诉求，帮助群众解决急难愁问题，凝聚人心，发挥群众在社会管理和建设中的主体作用。“三服务”主题活动直接推动了基层党组织由“管理”社会向“服务”社会的转型。

党的基层组织是党的全部工作和战斗力的基础。按照党的十八大关于建设服务型党组织以服务群众、做群众工作为主要任务，“着力解决人民群众反映强烈的突出问题”要求，习近平同志进一步提出要“尽可能把资源、服务、管理放到基层，使基层有职有权有物，更好为群众提供精准有效的服务和管理”。在开展第二批群众路线教育实践活动中，浦东各级党组织进一步深化“三服务”活动。结合政府职能转变，机关减编15%，内设机构核减15%，资源下沉，大批优秀年轻干部走出机关到各街镇、村（居），成为基层社会治理的带头人。区领导把“12345”市民服务热线作为倾听群众呼声、了解基层实情的重要平台，探索建立了深入一线服务群众新机制，实行区委班子成员轮流“坐堂”,接听市民服务热线，形成了及时发现问题、解决问题、反馈问题的“直通车”和“工作链”，切实帮助群众解决急难愁问题，群众在与领导直接对话交流中，激发了参与社会治理的巨大热情。在党员中开展了“改革发展党员先锋行动、服务群众党员践诺行动、共建和谐党员示范行动、富民强村党员带头行动、诚信风尚党员引领行动”等践行群众路线的“五大行动”。根据基层党组织不同层级、不同类型的功能定位，提出不同的服务目标和服务载体，实现服务供给与服务需求无缝衔接，这不仅为加强社会治理集聚了一大批骨干力量，而且培育了广大群众在社会管理和建设中的主体意识。

四、创新体制机制，寓服务于治理实践中，提高基层党组织的社会治理能力

从党的结构功能特征看，党对社会的领导是融于服务之中的。习近平同志提出“加强和创新社会治理，关键在体制创新”，并强调“要坚持以人为本、执政为民，在服务中实施管理，在管理中实施服务”。为我们以建设服务型党组织为引领，推进社会治理创新指明了方向。从浦东近年来的实践看，正是通过体制机制创新，在党员干部中树立“在服务中治理、在治理中服务”的理念，使党的服务功能有机融入社会治理实践中。（1）促进政府职能转变，积极探索社会各方合作共治机制。浦东开发开放作为国家战略从一开始就实行“小政府、大社会”，形成了转变政府职能，为社会组织让渡发展空间的改革思路。党的十八大报告在规范基层党组织功能定位时，强调要“带动其他各类基层组织建设”,共同强化新形势下基层社会的公共治理，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。社会组织是社会治理的重要力量。浦东新区的社会组织随着浦东大开发大开放大建设，总体上呈现出起步早、发展快、数量大的特点，大量形态多样、功能齐全，覆盖面广的各类公益慈善类、城乡社区服务类的社会组织，已经成为党组织服务功能融入社会治理的重要媒介。浦东各基层组织充分发挥公共服务、市场服务和社会服务优势，形成在服务型党组织统领下，社会各方共同参与社会治理的新格局。（2）充分发挥党组织领导下的基层自治作用，积极探索基层群众广泛参与机制。广泛运用社区联席会议、听证评议会、沟通协商会、监督评议会等多种形式，鼓励和支持村（居）群众积极参与社会治理。合庆镇党委于2010年率先推行“1+1+X”工作模式，两个“1”，分别是党的领导和作为村务管理指导性原则的《村民自治章程》，而“X”即是各村根据实际情况结合《村民自治章程》制定的《实施细则》，做到“村情民知、村事民决、村务民管、村绩民评”，鼓励村（居）民参加社会组织活动，参与社会治安综合治理。变“为民做主”为“让民做主”，形成群众广泛参与社会治理的有效途径和重要载体。基层党组织作为执政党的神经末梢，在基层治理中发挥主心骨作用。

五、加强利益整合，使基层组织与各类社会治理结构要素形成最广泛的联系和合作，发挥党组织的政治引领作用

浦东各级党组织遵照习近平同志在浙江提出的加强“两新”组织党建“五贴近”原则和要求，即贴近企业实际、贴近党组织实际、贴近党员实际、贴近业主实际、贴近职工实际，发挥党组织的政治引领作用，激发各种不同所有制市场主体的活力。各级党组织坚持以需求为导向，在服务中加强利益整合，妥善处理好各种利益关系，建立起各利益主体的良性互动机制，凝聚各利益主体参与社会治理的积极力量。一是努力贴近新经济组织各类主体，在经济最活跃的细胞上集聚社会治理积极因素。以服务为载体，加强对新经济组织各类主体的价值引领。通过为企业提供业务咨询、政策支持，人才培养，在增强企业竞争力的同时，增强了企业参与社会治理的共治意识。通过引导和保护企业经营者、高层管理参政议政、政治上要求进步的积极性，积极引导他们走中国特色社会主义道路，增强社会责任感。通过组织调配、社会选聘、民主选举等多途径培养、选拔优秀党务干部，加强队伍建设，使他们成为积极推进社会治理的组织者、引领者。通过开展“党员示范岗”、党员志愿服务行动等活动，培育党员奉献社会的志愿精神。通过不断优化人才创业宜居的综合发展环境，引导他们成为参与社会治理的骨干力量。通过服务职工群众，加强人文关怀，积极维护社会和谐稳定，使他们成为参与社会治理最具活力的主体力量。二是团结凝聚社会各界人士，实现对社会多元治理主体的价值引领与力量整合。依托行业协会、重大社会性项目等，积极探索推进枢纽型的党建模式，在促进社会组织的健康发展的同时，整合党政界、知识界、行业界等社会资源，把党建工作与行政工作有机结合起来，努力实现渠道共享、工作联动。通过总结提炼“网格化管理、组团式服务”等创新经验，科学调整各类行业性、公益性组织设置模式，整合社会公共服务资源，组建社会化的志愿者团队，对网格内社会治理进行全覆盖、全方位、全过程的动态服务，极大地增强了基层社会治理力量。在实践中，各级党组织积极探索不同社会行动主体形成充分有效的社会合作，搭建开放的、多元化的社会治理参与平台，加强价值引领和力量整合。努力把所属体系中最有影响的优秀代表吸纳进来，把各类服务型组织中最活跃的骨干力量吸纳进来，增强社会凝聚力，在服务社会中共同承担起关怀社会、服务社会和保障社会的职能。学习贯彻习近平同志关于加强党的基层组织建设的重要论述，结合浦东建设服务型党组织加强社会治理的实践，使我们深刻认识到，在改革开放新形势下，加强基层服务型党组织建设，就是要牢固树立“服务能力就是执政能力、服务水平就是执政水平”的理念，把基层党组织的管理职能转化为服务职能，寓领导和管理于服务之中，不断适应经济社会发展，适应社会结构、社会形态变化，加强功能转型和自我调适。这是我们党作为长期执政的党，面对执政理念和党自身改革创新的重大考验形成的战略思维，也是在全面深化改革新形势下，推进社会治理创新的本质要求。