破解城乡二元结构性矛盾推进城乡一体化建设进程

王丽丽，刘 华

（1.中共大庆市委党校，黑龙江 大庆 163311；2.大庆特殊教育学校，黑龙江 大庆 163311）

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于若干重大问题的决定》，对“健全城乡发展一体化体制机制”进行了全面的部署，提出“推进以人为核心的城镇化”的发展思路。从十七届三中全会《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》到十八届三中全会在城乡一体化方面的理论创新，透露出改革的延续性、坚定性和创新性，这必将为大庆的城乡一体化发展答疑释惑、指明方向、坚定信心。

一、大庆城乡经济社会发展的二元结构性矛盾

2012年大庆城镇化率为51.4%。大庆70%的面积在农村，近50%的人口是农民。城乡二元结构是横亘在城市与农村之间的坚实壁垒，是制约大庆城乡统筹发展的重要瓶颈。

1.城乡经济差别较大。城乡生产力发展水平不均，农村经济占全市经济总量不足4%，所辖四县中有1个国家级贫困县和1个省级贫困县，四县人均GDP仅占市区的10%，城乡二元经济结构矛盾突出。

2.城乡收入差距依然存在。2012年，城镇居民人均纯收入25，425元，农村居民11，500元，城乡收入比为2.2∶1，尽管城乡收入比低于全国和全省水平，但是城乡收入的差别还是存在的。

3.农村社会事业发展落后。近年来，大庆农业有了长足的发展，农村面貌有了较大幅度的改观，农民生活水平有了很大提高。但农村的社会事业发展落后，公共服务供给不足，公共服务供给仍有很大的上升空间。尤其农村居民在教育、医疗、社会保障等方面与城市居民还存在一定差距。

二、大庆城乡一体化和新型城镇化面临的现实问题

大庆实施城乡一体化战略，面临着一系列问题，其主要是：

1.土地没有盘活，小规模经营仍旧是常态。大庆现有耕地1154万亩，其中农村集体耕地面积为879万亩，农户家庭承包经营耕地面积769万亩。2013年大庆市农村集体耕地流转面积为185.5万亩，占农户家庭承包经营耕地面积的24.1%，比去年增长49.2%。2013年大庆土地规模经营面积，200亩以上的为173.7万亩，占农户家庭承包经营耕地面积的22.6%，比去年增长82.8%。200亩以上规模经营主体达到2672个，其中经营1000亩以上的种植大户（包括家庭农场）为232个，3000亩以上的种植业合作社（包括农村合作社）为162个。可以看出，2013年土地流转速度有很大提高，土地流转的面积和规模经营的面积都有大幅度的增加，规模经营主体日益壮大，但小规模经营仍是当前农村发展的常态。土地的小规模分散经营导致农业生产率和农产品商品率不高，抗风险能力不强，农民增收空间受限。相比于城乡一体化的目标，大庆土地流转和规模经营仍有很大的上升空间。

2.城镇化水平滞后于经济发展水平和工业化水平。根据美国著名经济学家霍利斯·钱纳里建立的世界发展模型提供的数据进行分析，得出当人均收入达到1000美元时,城市化率应达63.4%。2012年大庆的人均GDP达到142，067元，城市人均可支配收入和农村人均纯收入都高于1000美元，但城市化率仅为51.4%，说明大庆的城镇化水平仍滞后于经济发展水平。世界各国一般的发展经验是城市化水平高于工业化水平。2012年大庆城市人口占总人口比重为51.4%，工业化率为92.7%，城市化率比工业化率低近41个百分点。工业化迅速发展并没快速带动城市化发展。

3.产业结构与就业结构偏差很大。从大庆近几年的产业结构来看，第一产业贡献率呈上升趋势，第二产业贡献率呈下降趋势，第三产业呈稳步上升趋势。第二产业虽然呈下降趋势，但仍居于主导地位。第三产业产值占GDP的比重为14.3%，实现程度为26%，而现代化的指标体系中其标准值为大于55%。从国际水平看，按照英格尔斯现代化的标准，现代服务业增加值占GDP的比重应大于50%，世界平均水平为65%，高收入国家或地区达到73.5%，我国平均水平为43.4%，国内中心城市均在45%以上。相比之下，大庆现代服务业占比明显偏低，与现代化的标准和发达城市相比尚有较大差距。2011年，大庆传统服务业与现代服务业比为83∶17，第三产业内部结构倾向于传统服务业，现代服务业发展水平不高。从就业结构来看，第一产业就业比例缓慢下降，第二产业就业人数变化不明显，第三产业就业人数缓慢增长。第二、第三产业吸纳就业能力不强劲，与其自身产值贡献不成正比，这种产业结构直接影响农村剩余劳动力的转移。只有二、三产业发达，大多数农民实现非农就业并有稳定的工作岗位和收入来源，方可为土地流转发展规模经营和城镇化创造条件。

4.统筹城乡发展面临资金压力。推进城乡一体化和城镇化的很多改革项目的实施最终都涉及到资金问题，且数额巨大，改革成本较高，县级财力不足。改革成本与资金投入不足和财政配套的矛盾往往成为制约统筹城乡发展最为难以解决的问题。此外，公共服务向农村延伸给政府财政带来压力，大量的刚性支出与财政不足的矛盾也会日益显现，推进城乡公共事业发展难度加大。

三、大庆实施城乡一体化应采取的举措

大庆应遵循党的十八届三中全会对城乡一体化而实施的一系列举措，因地制宜，完善细则，加大落实，改革创新，开创大庆城乡一体化和城镇化发展的新局面。

1.创新土地产权改革，增加农村土地价值和收益率。城乡一体化是涉及社会深刻变革、利益重大调整的复杂课题和系统工程，但关键在于处理好人员、资金、土地、权益四大问题，切实解决好两大核心问题：钱从哪里来，人往哪里去。钱从哪里来的源泉是土地。因为土地是农民的生存与发展之基，是大多数农民的收入之源和最大的财产。土地问题是推动城乡一体化的基础性问题和关键问题。党的十八届三中全会再次明确“赋予农民更多财产权利，保障农户宅基地用益物权”。解决土地问题的核心在于土地的产权，放大农村土地的财产性价值或经营性收入。大庆可以借鉴苏州、成都等统筹城乡发展试点地区的经验，选择试点，稳妥进行农村土地产权改革，建立城乡统一的土地市场，积极探索农民财产权的可能实现形式，如农民可通过宅基地的使用权获取贷款，获得创业和生产发展资本，提高农村土地宅基地的价值和收益率。在条件成熟的地方，按照程序依法探索将属于集体经营性建设用地的，如过去的乡镇企业用地，在符合规划和用途管制的前提下，进入城市的建设用地市场，享受和国有土地同等权利。土地确权之后，要解决的是土地的效率问题，即土地流转问题。大庆可以探索土地承包经营权“股权化”、集体资产“股份化”，对集体资产或经营性资产进行股份制改造，根据村民的人数、农龄等因素设置好股权，把集体的资产股份分配到人，股随人走，实现集体资产明晰化。唯有农村的土地“动”起来，农村经济方能“活”起来，城乡一体化才有推进的基础和可能性。

2.加大对农村发展的投入。加快农村发展，需要政府进一步加大对农村建设的重视与投入力度。建立覆盖城乡的公共财政制度，促进公共财政向农村倾斜，加大财政资金在农业、农村、农民的投入，强化预算硬约束，形成支持“三农”投入稳定增长的保障机制。进一步调整优化支出结构，集中财力优先解决农民最关心、最直接、受益面广、公共性强的问题，健全农村义务教育经费保障机制。大幅度增加财政对农村劳动力职业技能培训经费。进一步完善市对区县的财政分配体制，健全财政转移支付制度，强化激励型转移支付机制，鼓励贫困地区增强自我“造血”功能，实现从“保运转”向“促发展”转变，推进城乡财政分配公平公正。

3.以新型工业化为纽带，强化产业支撑。推动城乡一体化要坚持以城乡产业融合发展为导向，培育产业链，促进一产向二产、三产延伸；二产向一产、三产扩展；三产围绕一产和二产发力。新型工业化的实施和二、三产业的有效集聚可为城镇居民和进城务工农民提供稳定的工作岗位，创造收入来源，从而有利于农村剩余劳动力的转移，大力推进城镇化。大庆应继续坚持用工业化的思维来推动农业和农村经济的发展，引入工业的经营管理方式推进农业，重点在“大、长、高、外”上下功夫。“大”就是扶强做大龙头企业，加大农业招商力度。“长”就是延伸产业链条，实现系列加工，配套发展。“高”就是开发高附加值的精深产品。“外”就是努力开发国内外市场，发展外向型经济。在农业方面，大庆应一如既往地实施优质安全牧业战略、绿色有机食品精深加工战略、棚室经济战略、设施农业战略，提高农业附加值，为农民增收开拓渠道。大庆要通过科学合理的产业布局，形成多个产业集群带，并以此推动东城区、西城区、农民集中居住区、农村新型社区等多层级、多形式的新型城市体系，带动周边小城镇的发展，吸引农村劳动力进城务工和定居，从而实现其市民化的转变，最终稳步推进大庆城镇化的健康发展。

4.加强城乡联系和互动。农业是个弱质产业，仅仅通过农村自身的“单打独斗”很难突破发展的瓶颈而获得质的飞跃。因此，需要通过各种途径来加强城乡之间的联系和互动，进行城乡资源的有效整合，形成合理的城乡空间结构，完善的城乡体系结构。通过城乡互动，实现城乡基础设施、劳动力资源、自然资源、经济社会发展等方面的合理整合，保证城乡间人流、物流、资金流、技术流、信息流、生态流畅通无阻地流动，努力使城市工业发展尽快从对农村产生聚集效应阶段过渡到对农村产生扩散效应阶段，发挥城市先进生产力对农村经济的辐射和带动作用。大庆应发挥城市高工业化水平的优势，放大城市工业化的扩散功能，加大农村工业化与城市工业化的双向互动。

5.强化市场主导作用。党的十八届三中全会把市场的作用从过去的“基础”变为了“决定”。推动城乡一体化和城镇化不能忽视政府的力量，但也要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。强化市场的主导作用，可以在一定程度上避免因政府主导的统筹发展而引起的各种利益冲突和不和谐因素的增加。强化市场主导作用就是要通过市场化的公平高效的以土地流转为核心的一系列制度来予以保障。大庆应以农村产权制度改革为核心，推进农村土地、房屋等资产化，如土地、房屋确权，创建农村产权交易所，建立城镇建设用地增加和农村建设用地减少相挂钩的制度，在城乡之间建立起利用市场配置城乡土地资源的机制，从而使城市获得更大的发展空间，农村获得更多的优良耕地和资金“输血”。

6.注重顶层设计，加强制度创新。大庆应进一步从改革创新寻求推动城乡统筹发展的动力，继续加大探索的力度和创新的深度。积极探索城乡一体的户籍制度，使农民“可”流动；积极探索城乡一体的就业制度，使农民“会”流动；积极探索城乡一体的社会保障制度，使农民“敢”流动；积极探索城乡一体的医疗保险制度，使农民“愿”流动。大庆应加大体制机制的创新，推动农民市民化，努力实现基本公共服务均等化，让城市里的人，不管是城市居民还是农村居民都能享受到城市发展的成果，享受到平等的教育、社保、医疗、就业等权利。