城乡融合背景下的基层自治实践新趋势※

○张 翔

农村村民自治是中国现代民主—国家建构的一项重要工程，是国家建构的一种民主形式。1998年11月4日修订的《中华人民共和国村民委员会组织法》在全国范围内实施以后，农村地区的民主自治实践全面铺展开来。而在城市一端，中国早在1989年12月就正式通过《中华人民共和国城市居民委员会组织法》将城市居民自治作为一种制度被确定下来，一直运行至今。

现行的村民自治和居民自治制度，是在我国城乡分立的二元结构背景下实施的，但是随着城乡户籍限制的渐渐松动，人员流动日渐频繁，我国的城乡二元结构渐渐被打破，原来清晰的城乡边界日渐模糊。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）明确提出：“城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍”;“发展基层民主，促进城乡群众在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中依法自我管理、自我服务、自我教育、自我监督。”这进一步明确了城乡融合的发展方向。目前，在中央政府大力推进新型城镇化进程背景下，我国将全面放开小城镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，逐步放宽大城市落户条件，合理设定特大城市落户条件，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民，第一次明确提出各类城市具体的城镇化路径。那么，当前城乡日益融合的新情况将如何影响城乡基层自治？新形势下的基层民主如何继续实践？这都是我们应当关注的问题。

一、城乡人口双向流动下的自治脱钩

改革开放以来，我国的人口流动主要是以乡村人口向城市流动为主要方向，但是城乡边界日益模糊之下，人口流动也呈现出由城市向农村转移的新趋势。

一是从农村到城市的向上流动。改革开放以来，由于城市早期工业、建筑业、制造业需要大量劳动工人，大量的进城务工人员涌向城镇，这种类型的流动在当前城镇化大力推进下有进一步加强的趋势，建筑工人、服务业、家政等行业对农民工的需求量进一步加大。对于作为长期在城市务工的打工者来说，他们终究还只是城市的“流浪者”，与身在农村不同，在这里他们没有身份，因为没有户籍或者户籍难以落实，使得他们在政治权利上是一片空白，社区的政治生活他们没法参加，他们也没有条件、没有精力参加。我国的城市居委会组织法规定，自由在定居在本区域才有资格参与本地的民主选举，因此大量的在城市务工而暂居城市的农民就无法获得参选资格，甚至作为首都的北京市，也是直到2009年才开始探索流动人口在居住地参加社区居委会选举的新机制，而这种实践也只是在摸索阶段，如何让这一批人在离开村民自治委员会后，继续享受作为普通公民应有的政治权利也是一个问题。

二是由城市到农村的向下流动。这种类型的人口流动是城市人口向农村流动。这种类型的人口流动在西方很早就有出现，以逆城市化为主要表现，人口形成一种向乡村回流的趋势。现在不少农村地区由于良好的生态环境、便捷的交通位置、优质的生活服务和完善的基础设施，已经成为饱受环境污染、生存压力困扰的城里人梦想的生活乐园，回到农村创业就业也成为一种潮流。但是这一部分人，尽管回到农村，居住在农村，依然难以享受“农村人的待遇”，主要是民主权利的享有。当前农村地区的村民委员会完全按照农村户籍的有无来确定是否有资格参与村级民主政治生活，来确定是否可以享有村庄集体资产的分红。像农村流动的这批人经济条件相对较好，但是政治权利上也存在缺位。从“城里人”到“乡村人”看起来实现了生活方式的变化，但是在民主权利上却存在衔接上的不小缝隙。

人口双向流动态势是一个社会富有生机的正常生态，城镇化推进之下的城乡边界日益消失进一步助推了这种流动的高涨，物质生活条件的改善可以通过经济发展来实现，但是政治权利的缺失却必须通过有效政治实践形式来充实。城乡割裂下的二元自治格局目前已经难以承载自治主体双向流动下的民主实现要求，脱钩的基层自治实践应当重新衔接起来，实现城乡民主权利实现的无缝对接。

二、双向流动趋势下的基层自治困境

我国的村民自治委员会制度和城市居民委员会制度自实施以来，对基层民主政治实践起到巨大的推动作用，一度成为引领中国民主政治发展的重要引擎。但是这一民主政治实践在操作中也遇到困难，在城乡人口双向流动和城乡一体化背景下问题比较突出。

（一）城乡“两委”行政化倾向

我国的基层群众自治制度是群众以村（居）委会为载体，在党和政府的领导下，在国家法律规定的范围内对本居住区的公共事务和公益事业进行自我管理。作为群众自治组织，农村居民委员会和城市村民委员会应当主要以满足本居住区群众基本需求为导向。但是，在实际的城乡自治实践中，村委会和居委会的服务本地群众的导向出现严重偏差，基本成为上级街道办事处、区政府和乡镇的一级服务“终端”。

村民委员会本身人员数量有限，并且多为兼职工作，投入在村民工作上的时间有限，乡镇还经常将一些行政性工作交给村委会。农村税费改革之前，村委会的常年任务就是追着村民四处收费；一年到头就是在村里找超生夫妇，对违反计划生育政策的家庭进行处罚；处理乡镇每年都要进行的征兵工作，配合上级部门挑选本地适龄兵源，等等。村里除了村委会选举以外，村民几乎看不到其他形式的自治活动。笔者在湖北农村调研发现，许多的村委会常年没人值班，村委会就成了一座空楼，甚至有的村民好几年都从来没去过村委会。

城市居委会由于居民结构复杂，人员流动大，政府不断加大对社会的管控力度，而社区又是容纳人口最基本的单元，所以相当多的任务都落到了社区干部和社区居委会身上。笔者在湖北武汉市城市社区调研时，社区干部普遍强调很多根本不归居委会做的事，特别是行政性任务都交给了居委会。城市社区居委会的很多工作都来自于上级部门的安排，近年来在武汉的城市社区开始大兴网格化管理，以行政命令的方式要求社区承接相应的工作任务。城市社区的各种检查、考评、调研特别多，居委会干部用大量时间准备迎检材料。由于行政化的任务太多，居委会对关于社区公共利益的事务精力投入不够，投入到社区民主建设和协商上的精力更加有限，社区自治也难以奏效。

（二）自治发展的土壤缺乏

基层群众自治制度是我国现代民主——国家建构上的一种实践探索，是在国家主导下建构起来的一种制度安排。由于这种制度安排是在当时特定的情况下作出的，更多地考虑还是农村和城市地区社会管理的需要：农村地区在人民公社解体之后出现乡村治理的真空，此时人民群众自身探索出村民自治的实践模式，国家就从上层建筑上予以认可和通过法律的形式追加认同；城市地区在我国单位制解体之后，大量的“单位人”变成“社会人”，转型“社会人”需要大量的安置，于是，在城市推行居民自治也就是有了一定的合理性。由于主要还是从一种问题化解的角度作出的安排，所以当农村和城市基本趋于稳定的治理结构之下时，国家在对下放权时就更加谨慎。但是我国基层群众自治的制度安排仍然有诸多的限制，将基层自治就置于一个极其狭隘的境地，随着居民自治的进一步发展，这制度限制的障碍将会越来越明显。

在这样的制度安排之下，基层自治更多的是行使一种“代理权力”，也就是接受政府及其派出机关的委托来对本区域内部那些属于国家统一规范和治理范围内的事务进行那个管理和处置的权力，几乎没有时间来行使法律本来赋予给它、由居委会自行确定的、用来对本区域内部那些不属于国家统一规范和治理的纯内部事务进行管理和处置的权力[1]。行政权限的制约、制度安排的限制，大大消损了基层自治的空间。

（三）“被组织”的问题突出

城乡社区自治是我国基层的群众性自我管理、自我服务、自我教育的民主实践形式，群众性是我国城乡自治的最主要的特点，自治主体广泛、层次多样、诉求各异，这样的自治才是有可能开展的，有可能真正实现群众诉求、群众自决的。但是从我国的基层群众自治实践来看，群众参与的积极性不高，参与不主动的问题一直很严重，在这种情况下“被组织”成为城市社区和农村社区不得已的一种调动群众参与热情的方式。

在农村地区，村民直接参与村级民主选举是最主要的参与自治的形式，这也是说村民自治对农村社会发展具有根本性的决定意义的原因。但是农村地区社会的组织化程度低，单个的村民选举难以奏效，纵然是个体的分散性的选举实施之后，村民仍然难以参与村里公共事务的管理，村民自治也异化成为村委会干部自治。[2]笔者在湖北省枝江市的农村调研了解到，当地连续五年已经没有举行选举了。这样的情况在其他地方也有过。其原因，一方面是部分村民对村委选举不感兴趣，另一方面也是因为之前的选举村民觉得没有多大意义，最后导致村委会的几个干部坐在一起商量一下，定下下一届班子成员。

在农村地区，村委会是唯一享有权威的自组织，即在既定的时空范围内，各种利益主体通过民主协商、相互增进信任，整合资源，采取合作行为，共同治理公共事务的过程，并逐步使共同体进入“自我维系”状态[3]。农村地区直到最近政府鼓励发展农村经济合作组织，社会组织形式才开始渐渐多样，在村委会平台上搭建的新的自组织形式，开展各种自治活动，通过多种组织建构，搭建起农村的理性社会，培育村民的参政热情。但是当下中国农村的其他社会组织依然不过是村委会牵头组织，离开村委会根本没法运转，或者说村委会往往又把持着经济合作组织的领导地位，常常是一肩挑，比如枝江市朱家嘴村成立的瓜果蔬菜合作社，理事会主任就是村支书。如此一来，农村试图通过培育新的社会组织来培养村民参与热情，结果自发的组织形式又变成了村委会主导，自组织又变成了“被组织”。

城市居民自治的主体——社区居民由于存在对社区的依赖，因此参与社区事物的积极性相对较高，但是这也只局限于与自身利益直接相关的事宜，城市社区由于居民与工作单位相分离，社区对居民而言只是一个休息的地方，对社区的认同感相对较差。居民自发的参与难以实现，又陷入“被组织”的怪圈，有外界力量推着前进，在外力作用下成立被组织起来，这样的自治成本更高，而收益又低。就社区而言内生制度是最重要的，外部力量的介入也是需要的，但必须明确界定其功能范畴。苏州工业园区第五元素社区就是通过充分挖掘社区居民兴趣爱好，由居民中活动积极分子牵头自发组成了展欣舞蹈团、小雪花少儿艺术团、开心民乐队、爱心部落等10个自治组织，寓教于乐，通过团体组织凝聚小区向心力，通过这些组织的牵头人就可以实现全社区共同参与的社区自治。而笔者在武汉市武昌区调研城市社区了解到，社区为了调动居民参与社区事务的积极性，想当然地组成了各种组织，号召居民参与，但是由于不了解居民真正需求而流于形式，浪费了大量的精力，“被组织”对社区融合和社区自治反而起到破坏作用。

三、从自治到治理：城乡融合的善治之路

城市和农村二元分割的制度性安排对中国的基层民主建设产生了重要影响，一方面导致了城乡各自分别自治所需要素和外在环境的缺乏与不足，另一方面使得城乡之间的要素流动被阻断，互促共进基本变得不可能。这种民主自治效度的弱化和异质化趋向，从根本上来讲也直接影响到了基层治理体系的完善和基层善治的实现。探索国家治理体系和治理能力的现代化，需要从基层做起，在基层民主实践探索中通盘考虑人员流动下自治衔接真空和基层自治实践本身的困境，多角度转换，探索基层民主实践的新路径。

（一）视角转变：从自治到治理

当前的基层自治应当换位到基层治理的视角来思考，草根阶层的自治实践仍然是百姓实现民主权利的重要方式，当用治理的视角来考量的时候，基层自治实践自治运动，实际上是社会调动各方力量参与到社会管理中来的一种具体表现，用治理的角度来思考当前基层社会问题是一种更加开放的维度。《决定》就明确提出全面深化改革要“推进国家治理体系和治理能力现代化，更加注重改革的系统性、整体性、协同性”。城乡融合要继续向前推进，就要重新搭建起城市和乡村对接的桥梁，逐步完善城乡基本公共服务均等化，健全城乡一体的社会保障体系，实现城乡统筹发展。融合之下的基层民主自治仍将继续前进，并且将以城乡一体的基本架构来运转，并将自治放在多元参与社会治理的广阔视角来考量。

（二）载体建构：从城乡分割到社区一体

当前城乡融合的一个重要契机就是正在全国兴起的农村社区建设实验。通过在农村兴建农村社区，逐步实现农村公共服务资源的优化配置，提升农民享受公共服务的水平，逐步实现相对均衡的服务享受水平。通过农村社区这一农村组织，在广阔的乡土中国建构起与城市社区相对应的一种组织安排，使村民和居民同样在社区这样一个社会细胞中共生，初步实现在身份认同上的契合。更重要的是以社区建设为衔接点，实现城市和农村在生活方式、认知结构、财政供给和公共服务等方面的一致化和有序联通[4]。如此，基层的民主自治就可以在社区这一载体上实现一体化。利用社区这一基本共同体，打破城乡边界，将村民自治和居民自治统筹到社区自治上来，并以社区自治为突破口，吸纳更多的参与主体进入到治理体系中来，构建共同参与的基层社会现代治理体系。

（三）确权确地：从被动融入到互动参与

党的十八届三中全会通过的《决定》指出，要形成“以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果”。要想打破城乡二元结构，实现城乡一体化，推进城乡融合，就要在农村这一端下大力气、啃硬骨头。要实现深度融合就必须让固定在土地上的农民流动起来，这里的流动是真正意义上的“流动”，进城农民工也算是流动的一部分，但是作为一种迁徙的“候鸟”，他们很多时候是一种盲流，甚至经常成为城里的“不安定分子”，给城市治理带来麻烦。出于城乡融合的目的流动，是让农民的流动成为一种无后顾之忧的、市场化的和完全理性的位移。

一方面是农民的土地、房屋的处置权、财产权和收益权的明确。确权确地，必须明确农村对土地的交易权和所有权，将房屋、宅基地投放到市场进行交易，让农民可以用地产来抵换城市的基本社会保障福利，让农民“流”得安心，“定”得放心。让农民的的土地、宅基地动起来，成为居民融资获利的基本手段，保证农民在城里安心工作，从内心里感受到做城里人的尊严。这就稳住了所谓的农民工，而让其借助上市的土地、宅基地转变为城镇居民，实现城市基层社会治理的有序和稳定。

另一方面是在城市一端确权确地，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保全能，使农村市场化的土地流转成为可能。这就能让一部分资本、人才进入乡村建设大地，允许人才定居农村，扎根农村建设，让城市能人带着资本进入村庄社区，引领农村社会经济新发展。

在城乡融合的目标背景下，借助于农民土地、宅基地制度的完善，即可实现农民和市民之间的双向流动甚至转化，让有益要素在各地自由流动，优化组合，在社区平台上推进城乡一体化的基层自治新实践，构建更加多元的社会治理参与主体，让基层自治向社区治理的更大空间转换，建构现代基层治理体系

[1]谢立中：《城市居民自治：实际内涵、分析模式与历史轨迹》，《江苏行政学院学报》2002年第3期。

[2]徐勇：《村民自治的成长：行政放权与社会发育——1990年代后期以来中国村民自治发展进程的反思》，《华中师范大学学报》（人文社会科学版）2005年第3期。

[3]陈卫东：《城市社区自治研究》，华中师范大学2003年博士论文。

[4]曾宝根：《论公共服务均等化的立法基础、模式和内容》，《湖北行政学院学报》2013年第1期。

（责任编辑 崔光胜）