基于综合保税区的内陆开放平台体系建设探析——以湘潭为例<br/>

基于综合保税区的内陆开放平台体系建设探析——以湘潭为例

2014-03-29○赵斌

党政干部论坛 2014年4期

○ 赵斌

（作者系湖南省湘潭市委党校科研处处长、湘潭经济社会发展研究中心主任）

综合保税区是经国务院批准，设立在国家对外开放的口岸和与之相连的特定区域内，具有口岸、物流、加工等功能的海关特殊监管区域。综合保税区整合了此前各类特殊监管区域的全部功能和政策，是目前我国海关特殊监管区域中最接近现代意义上自由贸易园区运作国际惯例的区域，是国内开放层次最高、功能最齐全、运作最宽松、优惠政策最多、运行规则基本与国际接轨的海关特殊监管区域[1]。综合保税区发展仓储物流、国际转口贸易、国际采购分销和配送、国际中转、检测维修和售后服务、商品展示、研发和加工制造、口岸作业以及经海关批准的其他业务。

2013年9月7日，国务院正式批准设立湘潭综合保税区。这是全国第31家、湖南第2家、长株潭唯一的综合保税区。它座落于国家级湘潭（九华）经济技术开发区北部，东至长潭西线高速公路，南至沪昆高速铁路，西至响水大道，北至沙塘路。规划总面积为3.12平方公里，其中一期用地约1.62平方公里（2430亩），二期用地约1.5平方公里（2250亩）。规划建设保税加工区、保税物流区、口岸作业区和综合服务区四个功能区。

综合保税区是我国在推进保税区、保税物流园区、出口加工区和港口发展过程中提出的一个综合性的改革和开放措施，它既是改革开放的结果，也是进一步推进改革开放的平台。它强大的政策和功能支撑，有利于开展新型加工贸易和服务贸易，是改革开放的前沿阵地。湘潭综合保税区的设立把不靠海不沿边的湘潭推到了对外开放的前沿。

一、设立综合保税区为构筑中部开放高地创造了良好机遇

设立综合保税区有利于整合开放资源，加快开放平台体系建设，是构筑中部开放高地，以大开放促进大发展的重大机遇。

（一）设立综保区有利于形成开放政策高地

根据国家有关规定，综保区实行封闭围网管理，通过卡口与区外联系。综保区实行更开放更特殊的经济政策和“一线放开、二线管住、区内自由”的监管模式。这些优惠政策涵盖税收、贸易管制、保税监管和外汇管理等四大方面。

税收政策可概括为“四免、一保、一退”。所谓“四免”，即区内生产性的基础设施建设项目所需的机器、设备和建设生产厂房、仓储设施所需的基建物资免征进口关税和进口环节税；区内企业生产所需的机器、设备、模具及其维修用零配件免征进口关税和进口环节税；区内企业和行政管理机构自用合理数量的办公用品免征进口关税和进口环节税；区内企业之间货物交易免征增值税、消费税。“一保”是指进口货物入区保税。“一退”是指境内(指境内区外)货物入区视同出口实行出口退税。贸易管制政策是：除法律、行政法规和规章另有规定的外，与境外之间进出的货物，不实行进出口配额、许可证件管理。保税监管政策是：区内保税存储货物不设存储期限，可以自由流转；海关对区内加工企业不实行银行保证金台账管理和合同核销制度，对区内加工贸易货物不实行单耗标准管理；区内企业之间货物可以自由流转。外汇政策是：进出境货物不办理外汇核销手续，进出区(境内区外)货物可用外币或人民币结算。

（二）设立综保区有利于形成开放经济高地

从国内一些地方的实践看，综合保税区的建成带动了系列开放平台建设，形成了开放高地和投资洼地，出现了生产要素竞相涌入，发展活力竞相迸发，高端产业集群式转入，开放经济爆发式增长的喜人局面。

以河南为例。河南郑州新郑综合保税区于2010年10月由国务院批准设立，依托郑州国际机场，规划面积5.07平方公里，是我国中部六省第一家综保区。新郑综保区目前已形成电子信息、生物医药和航空三大主导产业。电子信息产业以富士康为支撑。富士康的入驻，对郑州乃至河南省招商引资产生了明显的“雁阵效应”，吸引了上百家富士康配套厂商和众多世界知名企业落户，带动了相关产业和400多个配套企业入驻河南。因 85%的苹果手机通过航空配送到世界各地，所以，它有力地推动了郑州港入驻航空公司27家，开通航线90条，跻身为国内第四大航空枢纽。近年来，新郑综合保税区（郑州航空港区）经济指标全线飘红，气势如虹。从2010年成立到2012年的2年时间，区内主要经济指标均实现倍增：地方生产总值增长7倍，地方财政收入增长6倍，规模以上工业增加值增长11倍，外贸进出口总值增长上千倍。2012年全区工业总产值达1265亿元，是河南省首个产值超千亿的产业集聚区，地方财政收入达26亿元。入驻综保区的富士康2012年布局手机生产线95条，生产手机6846万部，完成产值1210亿元，成为河南省首个单厂产值超千亿元的企业。富士康实现外贸进出口总额285亿美元，同比增长220%，进出口总值占全市的78.2%，占全省55.1%，被海关总署誉为“小区推动大省”。新郑综保区仅用5个月就建起大片厂房和现代化生产线，被称为“郑州速度”，成为全国综保区的标兵[2]。

(三)设立综保区有利于形成开放平台高地

设立湘潭综合保税区有利于激活开放资源。湘潭综合保税区区位优势突出，拥有发达的水陆空综合交通运输体系，具有很强的发展开放经济的综合优势。湘潭综保区处于长株潭城市群核心区域，紧邻沪昆高铁九华站和沪昆、长潭高速公路入口，距离湘潭河西中心港和湘黔铁路大动脉只有几公里，处于长沙、湘潭两个大学城知识经济走廊的中部，距长沙岳麓山大学城只有20分钟车程，距长沙黄花国际机场仅半小时车程。2014年5月1日，九华大道与长沙坪塘大道将对接通车。根据有关规划，长沙地铁3号线未来将延长至沪昆高铁九华站，建设完成之后，从九华可乘地铁直达长沙市区和火车站、机场等地。

设立湘潭综合保税区有利于放大开放优势。综合保税区与出口加工区、保税区、保税物流园区、保税物流中心等海关特殊监管区域和保税监管场所相比，最大优势在于其功能的完备性，特别是它具备其他区域和场所不具备的港口口岸功能。通过充分发挥综合保税区的口岸功能，可以有效整合水陆空立体交通网络，形成和完善以综保区为核心，公路口岸、铁路集装箱中心站、无水海港、虚拟空港、内河港口、五定班列(定点、定线、定车次、定时、定价)、卡车航班等为支点的系列开放平台体系，完全可以把不靠海、不沿边的湘潭构筑成国际物流中心、中部开放高地。

二、加快内陆开放平台建设的经验借鉴

在国内各开发区的土地、劳动力、税收等因素趋于同质的情况下，对于一个大项目的投资选址来说，物流服务水平往往成了一个至关重要的考量因素。对于不靠海、无机场的内陆地区来说，以综保区为核心，加快建设系列开放平台，是弥补区位先天不足、提高物流效率最有效的办法。国内许多地区在这方面已经进行了许多有益的探索，成效显著。

（一）建设无水海港，开通五定班列

无水港是为船公司和当地客户服务的内陆海运集装箱中转站[3]。它是在内陆地区建立的具有报关、报验、签发提单等港口服务功能的物流中心。除了没有港口码头装船、卸船的操作外，它的功能与港口基本一样。无水港内设有海关、动植物检疫、商检、卫检等监督机构，为客户通关提供服务。同时，货代、船代和船公司也在无水港内设立分支机构，以便收货、还箱、签发以当地为启运港的多式联运提单，而内陆进出口商则可在当地完成订舱、报关、报检等手续，将货物交给货代或船公司[4]。然后利用铁路“五定班列”，通过铁海联运将货物直接运送到沿海港口，藉此，集装箱就可以直接装船出海。

无水港，既不临江海，又没有船舶和码头，是通过区港合作并利用铁路“五定班列”(定点、定线、定车次、定时、定价)，把沿海港口的服务功能搬到了内陆企业的门口，极大缩短了内陆与沿海的时空距离，极大提高了内陆企业竞争力。与企业传统的运输、报关方式相比，无水港的运作模式省掉了一系列复杂环节，节省了大量时间和运输成本。每标箱的物流成本可大幅降低。内陆开通至沿海港口的集装箱“五定班列”对货主具有相当大的吸引力。利用集装箱班列进行运输比利用公路运输集装箱的成本要节省50%左右。

目前，我国从北到南已经形成了若干无水港群，包括以大连为龙头的东北无水港群，由天津牵头的北方12个省（市、区）无水港群，江浙沿海一带向华南与西南内陆辐射的无水港群等[5]。全国各地无水港建设方兴未艾，势不可挡。湖南省内长沙、衡阳、郴州、永州已经建成或正在加快无水港建设。

（二）建设虚拟空港，开通卡车航班

近年来，国内一些地区通过“虚拟空港”、“卡车航班”、“空陆联程”的模式，有效破解了内陆地区航空运输难题，为湘潭综保区发展提供了可资借鉴的宝贵经验。

高科技产业特别是电子信息产业往往是“全球化采购”、“零库存管理”和“即时生产”，要求物流越快越好。它们的产品和零部件大部分都要走空运。对于不靠海、无机场的内陆地区来说，如何提高物流效率，将供货时间缩短是发展外向型高科技产业亟待解决的重要问题。苏州作为全球电子信息制造中心之一，有大量零部件和产品需要空运，但因地处长三角腹地，既无机场跑道，又不濒江靠海，使得园区的每笔进出口货物必须经过上海、南京等机场海关转关，这大大减弱了园区企业的竞争力。

强大的市场需求，催生了全国首家虚拟空港，即把苏州工业园区视为一个虚拟空港，应用空陆联程模式，以苏州作为航空运输的最终目的地或出发地。“虚拟空港”模式是一个全新的“空陆联程中转转关”物流模式。在这一模式下，物流的“走向”路径是：在飞机落地后，航空公司地面代理对进口货物进行分拨理货。此时，拥有特殊标志的“虚拟空港”的货物将不再与普通货物一起被分拨到货代仓库，而是被分拨到指定的海关监管车辆，直接运抵开发区。收货人就地办理通关、提货手续[6]。货物出口则可以在园区办好出口通关手续和航空货运手续，使得空运货物能直接在苏州出具航空运单，企业在自己的家门口办妥一切手续，再由邻近机场的卡车航班装载货物直奔机场直接登机出口。

虚拟空港省却了传统转关模式中货物在机场入库的环节，实现了空运转关货物的“一次申报、一次查验、一次放行”。上海到苏州园区间的空运货物通关速度大大提升，从飞机落地到货物进苏州工厂由1-3天缩短为5-7个小时，物流费用节省30%以上。空陆联程既大大缩短了货物进出口岸的时间，还帮助企业节省了货物存放费用等营运成本。

卡车航班是随民航货运业发展而出现的，通常作为空陆联运过程中的地面运输工具，和飞机航班一样有航班号、承运人、起点站、目的站、预计进出港时间等属性。使用卡车航班运输时，虽然是地面运输，却遵守国际航协的很多空运管理规范，便于航空公司及时了解货物运输情况。

通过虚拟空港、卡车航班实现空陆联程，这相当于是苏州以零成本建设了一个无跑道国际货运机场。2012年2月，江苏南通也开通了上海至南通空陆联程运输。上海浦东国际机场货运站有限公司和上海东方远航物流有限公司对沪通空陆联程货物运输以定班车的形式发车，周一至周五每天各1班，上午11:30从上海浦东机场发车，下午14:00到达南通口岸[7]。沪通空陆联运的开通，为南通外贸企业货物运输减少了流通时间，增强了市场竞争力，有利于吸引IT产业和高新技术产业集聚。现在，四川、山东、辽宁、浙江等越来越多的地方启动了“卡车航班”运行平台。正如山东潍坊歌尔声学外贸部的刘新峰经理所说：“潍坊海关这次开通的新业务（卡车航班），使内陆空运货物90%以上的通关手续可前置到内陆海关办理，在机场口岸通关用时缩短为10多分钟，极大降低了企业通关成本”[8]。

对于没有国际货运机场的城市来说，这些地区的实践探索提供了一条构建国际物流快速通道的新思路。

三、加快内陆开放平台体系建设的对策建议

党的十八届三中全会《决定》明确要求：“支持内陆城市增开国际客货运航线，发展多式联运，形成横贯东中西、联结南北方对外经济走廊。推动内陆同沿海沿边通关协作，实现口岸管理相关部门信息互换、监管互认、执法互助。”为贯彻中央要求，借鉴先进经验，湘潭应加快形成多点支撑、区港联动的“1+5”开放平台体系，构筑中部内陆开放高地。“1”就是综合保税区，“5”就是无水港、虚拟空港、公路口岸、铁路集装箱中心站、九华港。

（一）加快综合保税区基础设施建设，确保早日建成

按照国家相关规定，综合保税区获批后1年内，建成面积必须达到总规划面积的50%以上，通过海关总署等10部委联合验收并封关运行。因此，必须争分夺秒优质高效推进综保区一期建设，确保早日建成。在此基础上，充分发挥综保区的功能和优势，确保早日见效。确保早日建成，关键要办好三件事：批地、拆迁和融资。目前，湘潭市正全力推进综保区一期基础设施建设。一期2400亩土地征拆、场平以及道路、标准厂房、标准仓库和国务院验收“七个必检项目”（卡口、围网、巡逻通道、查验平台、监管仓库、电子信息平台、综合服务中心）等基础设施建设正夜以继日地加快推进。

要坚持九华“和谐征拆”的优良传统，强化“以人为本，还利于民，共建共享”的理念，始终把拆迁群众的利益放在首位。首先，让群众参与制定征拆政策；其次，在执行上实行“阳光政策”，实施阳光操作办法，所有的基础数据、补偿安置方案、补偿安置实施结果分步上墙公开公示，做到整个征拆过程公开透明，绝不允许搞“暗箱操作”；三是千方百计解决群众的后顾之忧，通过提供劳务培训、搭建创业平台，积极引导拆迁群众上岗就业或者自主创业。同时健全完善养老保障、大病救助、困难补助等一系列制度。通过和谐征拆确保社会和谐稳定和老百姓安居乐业，综保区才能将精力集中在平台建设、招商引资、服务企业上来。

湘潭综保区预计需要建设资金36.8亿元，其中一期项目建设需资金18亿元。2013年已投入5亿元，2014年需筹措资金13亿元，除了经开区自筹和争取省、市有关部门支持外，还应积极引进战略合作伙伴，利用社会融资。此外，还可考虑将湘潭（九华）经济开发区范围内经营性用地出让收入市级集中部分五年内全额用于湘潭综合保税区建设。

（二）开通五定班列，加快建设无水港，把国际枢纽海港“搬”到综保区

湘潭综保区可以考虑在九华范围内——原潭锰铁路中段选址，在铁路部门支持下加快建设铁路集装箱中心站，尽早开通湘潭至深圳盐田港和上海洋山港、浙江宁波港的五定班列。加强与盐田港、洋山港、宁波港等珠三角、长三角主要港口的全面合作，依托国家赋予综合保税区的港口口岸功能和潭锰铁路集装箱中心站，借鉴其他地区经验，加快建设湘潭无水港。通过铁海联运和跨关区合作，深化综保区与国际大港的“区港联动”，实现湘潭和珠三角、长三角港口口岸物流深度融合、无缝对接、极速通关，大大缩短进出口物流时间，大幅降低物流成本，真正实现“一次报关、一次查验、一次放行”。

从长远看，应借鉴其他地区经验，建设综合保税区到潭锰铁路集装箱中心站的货运车辆专用快速封闭通道。因为有封闭通道相连，铁路集装箱中心站也可视为在综保区围网以内，可享受“区内自由”的政策，可以减少海关监管环节，进一步降低物流成本。

更重要的是通过封闭通道和五定班列就把湘潭综保区与长三角、珠三角的国际大港和上海自由贸易区事实上联成一体，这就为更高层次的“区区联动”创造了条件。从国家深化改革、扩大开放的坚定决心和发展趋势看，湘潭综保区今后借“区区联动”也有可能享受到上海自由贸易区的部分投资、贸易便利化政策。

（三）开通卡车航班，形成空陆联程新模式，把国际机场“搬”到综保区

湘潭没有机场，但可以利用“虚拟空港”、“卡车航班”、“空陆联程”的模式，发展空地运输网络，打造“没有跑道的国际机场”，有效破解内陆地区航空运输难题，进一步优化湘潭投资环境，吸引IT产业和高新技术产业聚集。

湘潭综保区应与黄花机场货运公司和相关物流企业合作，早日开通黄花机场至湘潭的卡车航班；争取有关部门支持，早日建成湘潭虚拟空港；促成韶山海关在长沙海关支持下制定实施进出口货物空陆联程监管办法，建立湘潭与长沙之间空陆联程中转通关新模式。以上举措投资少、见效快、作用大，应尽快行动，抢占先机。

（四）又好又快建成湘潭公路口岸，打造中部国际物流中心

为提升对外开放水平，湘潭市政府已于2013年12月向湖南省政府申请在湘潭综合保税区设立公路口岸，实现综合保税区和公路口岸统一规划、统一建设、统一管理。

公路口岸若能获批，要高起点规划、高标准建设，又好又快早日建成湘潭公路口岸。公路口岸要与综保区、铁路集装箱中心站、九华港、“五定班列”、”卡车航班”等相辅相成，形成湘潭大通关物流中心，十分便捷地实现水陆对接、空陆联程、公铁海联运，有效发挥公路口岸对公路、铁路、航空、水上物流的整合推动作用；要配合全省的电子口岸建设，同步配套建设口岸信息网络系统，以适应大通关的要求；有效整合、充分发挥公路口岸具备的海关、检验检疫、银行、保险、外汇管理、运输等综合功能，形成“一站式”、“一条龙”服务的快速大通关平台，将湘潭公路口岸建设成为功能齐全的国际物流中心，促进开放经济发展。