责任行政与要素分析：论中国行政伦理的构建

○ 刘凌旗

在美国行政伦理学的理论发展过程中，特里·L·库珀(Terry L.Cooper)的行政伦理观具备承前启后的重要意义。其著作《行政伦理手册》集中阐发了公共行政中的伦理思想，核心在于确立一种负责任的行政伦理模式，即责任行政。党的十八届三中全会研究了全面深化改革的若干重大问题，其中涉及加快转变政府职能，而有效的政府治理，创新的行政管理方式，较强的政府公信力和执行力，均需要公务人员坚持职业操守、积极、敬业和清廉。当前在公务人员群体中出现了一些共性的问题，如腐败、不作为、乱作为等，尽管已经实施多种手段进行治理，并没有达到遏制不良趋势的效果。

一、库珀责任伦理的张力与整合

学界有关行政伦理定义的表述较为多样，但基本含义和主流观点可为本文讨论责任行政问题提供借鉴。经回顾梳理，从内涵来看，“特定的利益关系原则是行政伦理的本质所在，特定的权利义务关系是行政伦理最基本的组成要素，特定的主体性价值是其基本结构，特定的约束机制是其基本功能，特定的范畴构成其基本体系，特定的文化内涵又反应了行政伦理发展的基本机制”[1]；就外延来看，行政伦理涉及公务员的个人品德、行政职业道德、公共组织伦理和公共政策伦理。

库珀对于行政伦理的探讨基于行政管理实践而展开，行政伦理的困境源于责任张力。行政责任以政府组织和公务人员为主体、以民意机构与社会大众为客体，其内容可根据行为实施阶段归类为三项：在行为前构成一种职责，明确形式权力所追求的攻关目标；在行为中主动接受监督、反映情况、承担义务等；在行为后为不正当举止履行责任，对所涉及损失进行补偿。库珀认为，行政伦理的这种张力表现于权利、角色和利益等的不一致，在现实管理中无可回避。后现代社会要求行政从政治中分离，而公共行政却难以完全摆脱政治特性；同时，行政人员角色与公民角色日渐分隔，公务人员的义务具有重叠性，即服务提供者和服务接受者的合一。在厘清此种多元且异质的社会特征所引发的公共行政人员角色选择困境和责任伦理张力之前，需要明晰行政责任的主客观性质，及其对应的内部控制与外部控制。

首先，就主观性而言，行政责任根植于我们自己对忠诚、良心、认同的信仰。履行行政管理角色过程中的主观责任是职业道德的反映。它在社会化过程中逐渐产生，并以某种形态的价值观和信仰作为表现形式。个体行为受价值观的决定影响，个体道德倾向和政治情感皆由态度的概括性来表达，而道德品格的生成和稳定则依托于信仰的持久性。针对主观责任，行政组织需要通过内部控制方法实现既定组织文化氛围下的责任行政。伦理训练的内部控制能够强化行政人员内心的价值观和伦理准则，内化的价值观对个体的影响比较稳定。同时，内部控制机制为责任和创新精神提供了培养器皿和整体环境，个体在外部机制匮乏的情境下大多能够保持裁决过程的自信感和突发状况的应对自觉性。

其次，就客观性而言，行政责任与外部法律、社会大众和团体组织对个体的角色期望有关。在库珀的行政伦理体系中，客观责任分为职责与义务。职责为保证义务在制度结构中得以实现的工具，故而义务从对比角度更为根本。客观责任对综合的职责依赖渐少，愈加过多地取决于基础的义务关系。公共行政人员的代理角色体现为对组织上级、政府官员、职业协会、普通公民等的责任内容。故而客观责任成为外部强加的具体且明确的行政责任。针对其岗位职责、法律职责和政治职责的不同要求，组织保持责任行政能够通过外部控制，即借助立法、规则、制度对行政个体进行管理和制约。其中，伦理立法作为对伦理张力和伦理困境的一般性限制而存在，虽然其严格、紧张的氛围在某种程度上削弱行政个体的积极性和创新性。

行政学家卡尔·弗雷德里克（CarlFriedrich）和赫尔曼·芬纳（HermanFiner）曾就责任行政过程中的内部控制与外部控制进行过学术讨论。库珀也基于二者利弊分析，提出平衡点的选择与确立问题，促使内外部控制实现和解。行政组织需要必要的外部控制以减少个体陷入功利，而充分的内部控制则帮助萌发社会性建构和成功导向的创新精神。主观性和客观性的异质决定了内外部控制需要指向同一种行为，削弱伦理张力及其后续信号。

二、中国行政文化与伦理构成

中国传统行政伦理规范与政治伦理基本一致，如：正人先正己；公忠正义，廉洁勤政；以民为本，施行德政；选贤任能，兴天下利[2]。当代行政伦理研究起步于新公共管理运动，20世纪70年代之后行政伦理学成为独立研究领域，就行政伦理的界定、性质和研究对象、框架体系、价值追求与官僚制等诸多关键问题，学者们曾展开较为深刻的讨论，大致存在动态和静态的不同角度。但近代社会的行政管理不同于传统社会身份制，实际属于一种执业行为，公务员制度“在法律的意义上确认行政人员的职业化。在行政管理职业化的条件下，行政行为是一种职业行为，从属于职业要求和接受职业规范”。因此，本文从内涵与外延界定行政伦理时，不否认行政伦理具有的政治特性，但强调政治伦理不能取代行政伦理。行政伦理存在于现实社会，服务于各种利益格局与实力格局。这些格局在现实行政行为中主要是指政治与行政之间、宏观行为主体内部之间（如政府和个体行政者），以及行政机构与公民之间的格局。依据这些利益格局展开进一步分析，可以解剖出构建中国行政伦理的基本要素。

（一）责任与行政授权

行政伦理的第一要素是责任，围绕行政责任衍生出来的一系列文化现象是行政文化的核心内容。在中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定中，“责任”的词频达到26次。政治与行政的授权关系表现为政治向行政体系授予权力，相关研究自西方学者威尔逊、古德诺以来，已有理论上的诸多论述，突出强调了政治与行政两分的可能性与必要性。在政治格局形成阶段内，政治授权不仅要实现能量转换，而且是由政治授予行政一种矢量权力，明确的方向性取代散漫的能量。行政法学在论及权利和义务的关系时，亦强调获得授权即承担某种义务[3]。故而授权不只是授出权力，也赋予了责任，公务人员要自觉意识到何者当为，何者不当为。任何授权行为都是以基本行政伦理为前提条件的，意味着必须按照授权者的意图来行使权力。行政责任是良政治理（goodgovernance）不可缺少的因素，责任伦理业已成为当前政治文明进程中公民参与的释放方式。

在行政主体中，组织和个人（如公务人员）之间的最基本关系也表现为授权关系，拥有权力和承担责任二者并行不悖。从政府和公民的关系看，传统政治学对此态度模糊，不同流派表述各异，大多认为社会公民与行政主体之间构成事实上的主仆关系。但现代公民对不满意的行政行为，诉诸舆论或上访等方式，不再是预定的传统关系。在目前的中国行政管理的环境中，强调宗旨意识和以人为本尚不能完全解决政府在全心全意服务公民的过程中不断衍生的各种张力。深入解决这些困境和异化现象的要害在于重新审视责任对行政伦理发展的关键性作用。公务人员的行政责任在客观方面体现为对上级、公众和法律负责，在主观方面体现为责任的自我认知，这两种属性要求恰当的内部控制与外部控制，以维持日常各种责任行为。

（二）协调与利益整合

行政伦理和责任行政的第二个要素是协调。在中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定中，“协调”的词频达到21次。一个现代政府拥有巨大的行政权力和事务执行能力远远超越个人和非政府组织的实际能量，而综合的行政权与执行力又依赖于庞大规模的公务人员。据统计，2012年底，中国约有708.9万公务员在职能各异的部门承担日益复杂的行政任务。现在很多国家实行大部门制的政府组成方式，但日常琐碎和相互牵制的行政工作必须依赖各部门中纵横交错的司局。例如在希腊和埃及，文化事业相关部门都是大部，横向司局14-16个，执行机构15-20个，规模庞大的部门相互掣肘。在某种意义上说，部门利益与部门工作恰似一对孪生兄弟，二者自始无法决然分离。

但是，由于职能边界难以厘清，不同部门的利益在具体的行政事务运行过程中常常有所冲突。整合或调和部门利益的方法通常有三种：一是给政府部门职能配置、机构设置和人员配置作出规定，对每个部门的职能进行基本界定，附带规定如何处理边界摩擦事宜；二是日常协调，针对某些部门可能在接收任务分配和责任执行时出现遵守悖论，实现对自身体系的优化整合，目前这种协调的主要产物是机构编制部门关于某部门与某部门在某项事情上进行职能分工的意见；三是出台职责协调办法，要求行为者按照特定方式方法行事。理论与实际的差距仍然存在，诸多部门并未做好协调配合，“以邻为壑”的习惯态度留存。因此，行政伦理的协调意识具有一定的缓冲和整合作用，能够减少行政偏离公共利益和公共目标的危险，即“内部人控制的问题”所带来的现存组织不自觉寻求稳定性和舒适感的状况。社会公民是国家的主体，公务人员作为特殊的社会公民，置身于行政伦理和社会伦理之间的基本伦理关系当中。政府公务员的公仆角色，造就了行政伦理公正、廉洁的价值基础。

三、当下中国责任行政的整体建构

库珀主张行政个体道德的内部控制应当符合组织制度、团体文化和社会期望的总体要求。制度和文化构成了责任行政行为的环境支持。改革开放以来，中国行政管理体制一直处于不间断地自我改革和自我调整之中。从宏观角度而言，行政管理体制改革主要有“破”、“立”两大任务。在转变政府职能的理论与实践囿于其他软因素的情况下，前者转变职能的阶段性任务基本完成，目前政府职能与经济、社会发展的需求是相对匹配的。然而，后者有关政府行政结构与权力关系，涉及行政权力的横向配置、纵向配置和权力内部配置等问题，各类行政事务的处理方式要考虑具体标准或执行规则，以及每个环节自由裁量权的强弱与处理力度。调整“三定”规定、行政流程再造、清理审批事项等，虽对提升行政管理水平起了一定作用，但就公民对国家治理的要求而言，社会期望和现实责任履行仍有距离。在国家与社会互动过程中，诸多问题显然不能用转变职能的一般办法来处理。换言之，政府提出转变职能多年并未克服公务部门低效率、公务人员服务意识弱化的困境，故而在“外部”制度治理效果不理想的情况下，应该倾注于建立一套符合中国国情、具有普适意义的“内部”行政伦理，从个体伦理思考水平和伦理决策能力的责任基础切入。

（一）道德品质

个人道德被库珀视为确保责任行政得以推行的首要因素，具体包括伦理决策技巧、精神品质、德性和职业价值观。美国行政伦理学界曾评选德性模范，以其实践行为推广责任行政的感染范围。对中国行政伦理基本层面的解析与认识，并不代表各级公务人员能够身体力行。从长期看，行政管理体制改革愈来愈要求我们重视行政伦理的职业养成，逐渐累积伦理价值与文化规范。行为禀赋即是公民的德性，但道德意识形态的改变与社会发展变化并不完全同步，尽管对党政干部的思想教育已施行多年，但在实事求是、襟怀坦白、谦虚谨慎、团结协作等德育目标方面仍有欠缺。

（二）组织制度

组织的制度性权威可以限制道德行为。运转良好的制度能够激励行政个体选择符合德性的责任行为。中国行政伦理的构筑过程回应了有关伦理政治判断、管理判断和道德判断的差异。中国行政机关的考核内容繁多、构架精细，在实际执行中仍有走过场之嫌，现在要做的是把行政伦理考核放在第一重要位置，“运用科学的方法、标准和程序，对行为主体的业绩、成就和实际作为作尽可能准确的评价”，突破局限性以规范官员的各种行为，使行政伦理扮演好公务员行为指挥棒的内在角色。学者对中国政府绩效管理研究已取得部分重要成果，有关考绩的理论与管理实践评估具备一定的系统性。但在实际运行中没有充分发挥绩效制度的功用。在行政伦理构筑过程中首要重视考核考绩的结果与效力，超越现有对考绩仅仅是描述与评估的局限，将行政伦理和行政责任的考绩高低与公务员升迁、待遇增减直接联系起来。

（三）团体文化

组织文化是由“态度、信念和价值所构成的基本模式，实际上就是由组织成员共同分享的，对周围的人和事的假定和判断的总和”。库珀的伦理理论认为文化主要包括榜样和行为规范。非正式的惯例、价值观和伦理准则对团体成员的责任行为具有重要影响。在团体文化氛围的构筑过程中，领导者的价值取向和管理方法又在某种程度上决定了组织文化的特质和优劣[4]。对中国当下现实而言，合理的行政行为规范需要在实践中逐步设定，行政个体的理性文化受到外在法律的引导和规约。党的十八届三中全会也指出，增强国家文化软实力，坚持以人民为中心的工作导向，进一步深化文化体制改革，构建现代公共文化服务体系。在微观层面上，行政管理者的角色模范构成组织伦理文化的塑造动力。

（四）社会期望

现状愈难满足时代发展带来的多方要求，公民对政府产品数量和质量的期望就愈高，行政人员需提升职业道德自觉性和行政伦理的遵守规范性以适应这种要求。通过梳理古今中外有关伦理塑造的诸多探索性研究，我们认为当下行政伦理的构筑应当克服手段单调、内容偏态的问题，注意区分政治伦理与行政伦理，切忌以政治伦理考察行政个体。社会期望借助舆论监督来表达，普通公众通过新闻媒体了解政府事务，并通过广播、报刊、杂志、网络等途径传播众意。尤其是电子政务和官方微博的逐渐兴起，督促责任行政的实行体现出社会外界的精神道德力量，与行政伦理在性质上呈对等状态。

客观的规范层面与资源方面，以及主观的主体能动性往往容易造成行政伦理的两难困境，我们希望通过舆论引导和监督，克服不相容的规范竞合，尽量消融各种价值在终极层面的冲突。对经常同普通公民交往的行政机关及其公务人员来说，应该发掘舆论监督对行政伦理养成的无可替代性功能。国家行政机关的内部工作作风和外部社会舆论亦从中寻到一个导向标。

[1]张国庆.：《行政管理学概论》，北京大学出版社2000年版，第522页。

[2]王伟.：《行政伦理概述》，人民出版社 2001年版，第313页。

[3]张康之：《公共行政中的哲学与伦理》，中国人民大学出版社2004年版，第29页。

[4]杨治坤：《政府职能外、内结构的定位、配置与整合》，《湖北行政学院学报》2013年第2期。

（作者系北京大学政府管理学院博士生）

（责任编辑 崔光胜）