试析打造具有时代特色的“大”消防

○刘 艳

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）指出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”实现这一目标，在改革的战略设计上，“必须更加注重改革的系统性、整体性、协同性”。根据《决定》的这一思想精神，结合消防建设的实际，笔者认为，对于消防建设改革而言，就是要进一步解放思想，创新消防体制机制，打造具有中国特色、顺应时代发展、以防为主、防消结合的“大”消防。

一、“大”消防是全社会参与、群专结合的消防

消防工作具有较强的专业性，从各种消防设备的操作使用，到应对各种类型的灾害，要求我们建立一支“召之即来、来之能战、战之必胜”的专业化消防队伍，社会愈发展，这样一支队伍愈必要。这些年来，各级党委政府为建立这样一支队伍作出了极大的努力，但是，在强调专业化建设的同时，消防的社会化建设相对薄弱，社会的认同、参与、支持度没有与消防队伍自身建设同步发展。

消防的社会化建设相对薄弱首先表现在消防知识的社会普及、消防法律法规的社会知晓仍然比较弱化。如，全国各级各类学校坚持交通法规、消防知识进课堂并不多见；又如，大量民营小微企业由于企业规模太小、员工流动性大，老板们组织员工学习消防法律法规及必要的消防技能往往流于形式，甚至或缺等等。由于社会基层对消防知识普及、消防法律法规的社会知晓度相对弱化，致使消防隐患大量形成，不但提高了火灾等发生的几率，而且给扑灭火灾事故等造成极大的阻力。一些地方一旦发生火险，往往是“小火拖成大火”，有时消防队员面对火情是“车开不进，水加不上”。

消防的社会化建设相对薄弱的另一个重要表现是消防的社会参与严重不足。随着社会的发展，社区作为城市居民自治组织，已成为城市治理的基础单位，在城市治理中发挥着愈来愈大的作用，但是，在现有的消防法律法规中关于社区组织在消防工作中居于什么地位、负什么责任、应当承担什么任务等等，都没有明确的规定，由此导致一些社区组织对消防不够重视，不知道如何重视。

笔者认为，建设全社会参与、群专结合的消防体制机制，必须从三个方面入手。

一是切实实施全社会消防法律法规、消防知识与必备技能的学习宣传培训，做到“学校有讲座、考试有题目、公益广告有位置”。“学校有讲座”，即从小学到大学，从国民教育到公务员培训，乃至于机关单位、公司企业的岗前培训必须适当安排消防知识、法律法规的学习内容，使消防知识、法律法规真正普及到全民大众。“考试有题目”，即各类考试如政府招考公务员、企业招收员工、居民考驾照等等，在考题中应当适当地设置消防知识、消防法律法规的内容，以改变现在人们对于消防知识学习普遍没有压力的状态。“公益广告有位置”，即在公益广告尤其是城市公益广告中，必须保证消防宣传有位置，使每一个中国人从小就具备消防意识和知晓必要的消防技能。

二是充分发挥社区组织在消防中的作用，实现政府治理和社会自我调节、居民自治的良性互动。目前社区组织在消防中的地位与作用与社区组织在社会治理中的地位与作用严重不一致。在社会治理中，社区组织是城市居民的自治组织，是社会治理的一个独立层面，但在消防工作中，社区组织却只是一个附属于街道办事处的非独立层面。如，《中华人民共和国消防法》第三十二条规定：“乡镇人民政府、城市街道办事处应当指导、支持和帮助村民委员会、居民委员会开展群众性的消防工作。村民委员会、居民委员会应当确定消防安全管理人，组织制定防火安全公约，进行防火安全检查。”显然，在消防法律法规上，社区组织是被“边缘化”了。

笔者建议，在“大”消防体制中，应当将社区作为单独一级消防安全独立主体，必须使社区组织参与消防工作“地位有依据、责任有界限、工作有内容”。可以通过签约的方式将社区内的全部消防宣传、消防设施管理维护、违规行为处理等等交由社区直接运作，其所需经费由消防部门根据每个社区的消防工作量按合约划拨。消防部门对社区消防承担工作指导、检查监督、提供经费、培训人员、建设消防设施等方面的责任。

二、“大”消防是涵盖城乡的一体化消防

党的十八届三中全会《决定》指出，要坚持走中国特色新型城镇化道路，推进以人为核心的城镇化，推动大中小城市和小城镇协调发展、产业和城镇融合发展，促进城镇化和新农村建设协调推进。贯彻落实《决定》关于城镇化发展道路和战略设计的精神，消防改革应注重涵盖城乡一体、服务全体人民。

多年来，农村消防建设一直是消防建设布局的“软肋”，尽管《消防法》也有相应的条款，但始终没有认真落实，可以说，中国大部分县以下乡镇的消防建设至今基本处于“空白状态”。其客观原因一是农村居民生产生活的消防风险确实大大小于城市、尤其是大城市；二是农村居民居住分散，人口密度大大低于城市，像城市那样做到“消防覆盖”成本太高。其主观原因则是农村即使发生火灾，其灾难性也大大低于城市。因此，长期以来，从政府到消防部门甚至于各种媒体，它们所关注的焦点主要集中在城市，尤其是大城市。

中国特色的城乡一体化格局对消防建设的空间布局提出了新的要求：一是中国的城市化人口会更多地集中在大量的小城镇而非大城市，所以消防作为一种“公共产品”也必须如同医疗教育文化艺术一样走出大城市“上山下乡”，要“稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖”；二是城镇化的进程改变了农村居民的分布状态，形成了一大批吸纳人口多、经济实力强的镇，这些镇人口的总量和密集度大大超过过去的县城，如温州一地，截止2009年4月，人口超过20万的镇有7个，超过10万的镇有11个。湖北省谷城县石花镇，2010年人口也达到了14万。因此，对吸纳人口多、经济实力强的镇，可赋予同人口和经济规模相适应的消防管理权。

建设涵盖城乡社会、服务全体人民的“大”消防，当前最紧迫的任务就是将消防建设延伸至县城以下的乡镇。在建设思路上，一是要以网格化管理、社会化服务为方向，按消防安全需要建设配备消防队伍与设施，一个县可以设计为一个网络，以县城为中心，以4—5个大镇为节点，按空间距离和人口密度分配消防资源，实现消防安全的全覆盖；二是可以打破行政区划，跨县甚至跨省使用消防资源，例如湖北省老河口市的孟楼镇与河南省的孟楼镇都属于当地的大镇，两镇在空间上堪称“无缝对接”，类似情况就可以考虑建立一个联动的消防安全网，集中使用分属两个行政区域的消防资源。

三、“大”消防是贯穿消防安全全过程的消防

从技术角度分析，以一个项目建设为例，消防安全的保证涉及：项目规划（包含必要的消防安全设施）——项目建设（包含消防设施建设）——项目验收（包含消防设施验收）——项目运行维护（包含消防设施维护）——危险处理（包含使用外在和自身拥有的消防设施）。在这个过程中，只有最后一个阶段可以称之为“消”，而其它阶段都称之为“防”，所以，消防安全的保证不可缺“消”，但更重要的是决定于“防”，“防”才是消防安全之“本”。因此，在应对各种灾害上，必须坚持“源头治理、标本兼治、重在治本”。建设“大”消防，维护消防安全必须贯穿于消防安全的全过程。

从目前消防安全维护来看，在“防”止灾害事故发生方面，一是缺乏“前瞻性”，二是缺乏“有效性”。所谓缺乏“前瞻性”，是指消防安全维护没有进入城市规划制定、建设、验收阶段，而是主要集中于城市运转和火灾扑救两个阶段。在我国城市建设中，消防建设一般都是尾随城市的发展状况进行后续的填补性建设，缺什么补什么，缺多少补多少。我们经常因“消防建设滞后于城市的发展”而自责，究其根本原因不在于建设的滞后，而在于在城市规划中就没有把消防规划进去。所谓缺乏“有效性”，是指消防部门在行政权力面前缺乏权威，很多政府项目建成后无法通过消防验收，但是政府往往以影响经济社会发展为名要求消防部门“开绿灯”，此类事情在城市建设中可谓“比比皆是”。

建设“大”消防，改革消防体制机制，必须加强消防建设的“前瞻性”，提高消防部门工作的“有效性”。为此，笔者认为，应当从以下方面进行改革。

一是在社会建设中，各级消防部门必须根据自己的职权所在参与同区域的社会建设发展规划的制定。没有消防部门的参与，没有消防安全建设内容的诸如城市发展之类的规划，地方人大不能通过，换句话说，不是政府制定规划，消防部门执行，而是消防部门成为规划的制定者之一。

二是在各项具体项目建设中，无论是企业经营项目还是政府建设项目，没有消防部门的消防验收合格证，都不能落地生根。消防验收不合格，即使博物馆也不能开张、学校也不能招生、地铁也不能运营，只能“先合格后开门”，不能“边开门边完善”。

三是实行项目消防安全“政府回避制”。任何一个项目，不论其所属是政府还是非政府，都是项目和消防安全负责部门的关系，政府必须依法回避，如果官员干预其中，就是违法，政府官员干预影响了消防安全维护的，要实行“终身追究制”。

打造具有中国特色的“大”消防，是一个全面系统的社会改革，不仅需要各级政府和消防部门进一步解放思想，创新消防体制机制，而且需要对现行的许多法律法规进行修订，涉及许多部门的改革。因此，我们要坚决贯彻《决定》的精神，“更加注重改革的系统性、整体性、协同性”。

（责任编辑 楚 朴）