军队经费预算与资金收付相分离制度改革的几点建议

○孙锐锋 付 瑜 戴雪娇

（军事经济学院 湖北 武汉 430035）

为优化军费预算管理，2008年，全军在20个不同类型的师以下单位推行经费预算与资金收付相分离（简称资预分离）的改革试点。这次试点的主要内容是在预算分配权、经费使用权不变的前提下，将师以下单位的资金收付权、管理权收归至统管单位财务部门。这样做的目的是要发挥经费整合优势，提高预算约束力，以强化财务监督职能，实现“精确保障、精细管理”。这次试点取得了显著成效，提高了科学理财水平，但同时也发现了一些制度设计和执行过程中的问题。这些问题延缓了改革进度，影响了改革成效。为进一步优化权力结构，规范运行机制，在汲取经验，找准症结，深化研究的基础上，有效全面推动资预分离制度改革的不断完善与深化，本文认为应该做好以下五个方面的工作。

一、注重宣传引导，理顺工作关系，切实打牢资预分离改革的思想根基

资预分离改革的精髓是，在预算主体地位、方法程序保持不变的前提下，把预算分配权、经费使用权与资金支付权分离开来，将资金收付权移交到上级统管单位，本级没有资金支付的权力。然而，部分单位特别是团级单位对此反感，认为资金支付权限上移，单位管理权限受到限制，每项开支都须报统管单位审查，不仅成本增加，经费保障效益受到影响，而且本级单位、部门利益受到损害，财权受到削弱，工作开展较为被动。以前在指标内自由支配、随意开支、利用权力寻租的种种“方便”不复存在，本位思想、个人利益偏好行为受到损伤，存在一些抵触情绪，挫伤了改革的积极性。

为消除这些误区，切实打牢资预分离改革的思想基础，营造理解改革、支持改革、参与改革的氛围，应着重做好三方面的工作。一要注重宣传引导，统一思想。利用局域网、板报、会议、座谈、广播、网络、小册子等多种方式大力宣传，从军队建设全局的高度，阐明改革的重要意义，对面临困难和问题逐一答疑解惑，使其淡化利益观念，克服本位影响，掌握改革实质。努力把思想统一到军委总部决策指示上来，使大家深刻认识到资预分离对统筹资源管理，提高军队资源利用整体效益，强化监督约束，规范财经秩序，促进廉政风气建设等方面巨大的作用。二要加强沟通协调，理顺关系。加强师团两级财务部门间沟通协调，分清职责，统一工作方式、方法和流程，做到权责清晰，分工明确；加强财务部门与事业部门的沟通协调，统一认识，相互理解，齐抓共管；加强与银行、采购供应商、地方财政部门间的沟通协调，争取更多支持，确保资金准确、及时、足额供应。三要突出服务功能，保障到位。通过理论创新和制度改革，优化业务流程，更新支付手段，加快支付中心与单位和银行间的网络链接，建立资金收付系统和银行及时清算系统，改进自身服务水平，提高办事效率，为预算单位各项任务完成提供有力的服务保障，进而降低资金支付成本，消除团级单位的顾虑，增强各单位、部门参与改革的自觉性和主动性。

二、把握特点规律，规范运行机制，持续抓好预资分离改革的整体推进

资预分离改革试点运行至今，试点单位探索了经验，基本形成各自的改革体系。进一步深化资预分离改革，需要把握当前实践中已发现和掌握的特点规律，搞好总结梳理，深化研究论证，对好的做法加以推广，不好的做法逐步改善，规范运行机制，健全制度体系，有效固强补弱，持续抓好资预分离改革的整体推进。

1、要规范运行机制

结合各试点单位改革现状，搞好顶层设计，从改革原则、改革内容、机构设置、职责划分、支付范围、支付程序、会计核算和要求等方面对试点单位进行明确，统一规范。设立资金收付机构，明确职责分工，界定经费支付范围，细化经费预算与月份开支计划编制，严密直接支付和授权支付程序，统一银行账户设置，规范集中核算和分散核算方式，加强决算管理，进而统一各单位做法，以利于在全军各单位推广展开。

2、要健全法规体系

依据《经费预算与资金收付相分离的管理制度试点实施方案》，结合实际，制定了切实可行的实施办法，出台相关法规文件，如资金支付若干规定、事业部门经费结算报销办法、紧急情况下资金支付规定、经费预算与资金收付相分离改革试点工作规范等，对各个环节作出明确规定和硬性要求，形成一套完整的法规体系，为改革保驾护航。同时要健全完善军队预算经费管理规定、军队资金集中支付管理规定、军队财务联勤工作规定、军队会计规则、信息化建设技术标准等，规范统一标准，为资预分离改革的顺利推进奠定制度基础。

三、加强精细管理，扭住计划龙头，全面提升资预分离改革的整体效能

为了资预分离改革扎实推进，首要条件是编制科学精细的经费预算，严把财务预算关口，由“粗放”走向“精细”，扭住龙头，统筹规划，精益求精，确保及时、真实、客观反映部队需求，使每项支出有根有据，全面提升资预分离改革的整体效能。

1、编实年度预算

年度预算要覆盖所有经费来源渠道，除了部队正常供应保障的标准经费，更重要的是吸纳国家及各级地方财政补助经费和预算外经费等难管难控的经费，重新整合，精心筹划。根据军队建设规划和当年任务计划，量入为出，精打细算，认真谋划，准确测算经费需求。以效益为导向，提早论证，编制科学、细致、准确的分项预算。切忌笼统和粗糙，明确支出方向和用途，细化到月，量化到具体开支项目，如品名、数量、标准，金额等，确保支出与预算指标相吻合。从口头、理论上的软约束转化为切合实际的硬约束，由执行的事后监督前移到事前监督和事中监督，由内部监督拓展到外部监督，突出预算的刚性，杜绝随意开支，破解“三超”、“两张皮”等瓶颈。另外事业部门安排分项预算直接支出应当留有余地，各单位也要预留适当的机动费，以备不时之需。对于一些不可预见的因素，如抢险救灾、反恐维稳等临时任务，确需开支的，及时向党委首长和上级财务部门提出申请，迅速上报专项预算和经费开支计划，待预算调整时再行调整。

2、适度增加预算调整次数

《军队预算经费管理规定》明确指出，为规避环境变化、任务调整、信息不全等诸多因素的影响，保证预算与执行完全一致，一年调整一次预算。推行资预分离改革试点后，没有预算统管单位不予支付资金，发生临时任务时资金“供不上”，会影响事业任务的完成。为减少影响，建议适度增加预算调整次数，由一年一次改为每季度一次，缩短时间间隔，力保各项任务圆满完成。财务部门根据新情况、新问题，结合预算执行情况，经单位党委同意后报请上级财务部门适时调整。

3、细化月份经费开支计划

预算单位根据批复的经费预算，根据事业任务进度，在每月编制的月份经费开支计划表中，进一步对年度预算细化和补充，明确上级支付和授权支付的内容和金额，对于年初预算中未能及时具体化的项目，结合实际补充明细，具体到项目名称、单价、数额，金额等，作为办理资金支付的依据。严格按计划执行，每月未纳入计划的项目（除突发事件确需开支的）坚决不予开支，严禁寅吃卯粮。

四、创新管理手段，完善网络建设，有效推动资预分离改革的实践创新

试点后，上下级单位之间需要传递的财务信息量较以往增加了3—4倍，预算单位需将“月份开支计划”、“支付申请单”等传到统管单位财务部门审核审批，统管单位财务部门需将凭证传回预算单位，银行也要向财务部门传递结算单，信息传递任务繁重。但是目前信息化程度不高，通过传真或者人工传递，速度缓慢，成本偏高，极大影响了经费保障效率。加之许多部队驻地较为分散，财务信息传递更是难上加难。为保障资金供得准、供得上，改革向纵深突破，必须创新管理手段，完善网络建设，在技术上求发展，有效推动预资分离改革的实践创新。

1、搭建纵横交错的网络通道

依托全军网络和财务数据中心，提高网络运用水平，完善网络的基础设施建设，尤其是要为基层部队财务部门，搭建绿色通道，实现军队与银行间的横向联网，军队上下级间的纵向联网，建立师团、业务部门间的“无缝链接”，资金支付的“快车道”，实现信息互联互通、资金支付迅捷，便于实时监控、管理，不断提高服务保障水平，确保改革顺利推行。

2、积极拓展网络功能

全面推进“军财工程”后续工程，拓展软件功能，研发直接支付审核软件网络系统，发挥网络集约、迅捷的优势，实现财务的在线作业功能，做到预算指标与资金支付网上提交、审批、下达；支付指令网上下达、接收；数据资料自动统计、汇总。开发与银行资金收付系统数据兼容的资金收付管理软件，实现军队资金支付与银行划拨的同步性，精简资金运行环节，消除时空差，也便于对每笔资金跟踪问效。提高财务信息化水平，实现资金支付申请的系统化生成、电子化审批和网络化传递，既方便用款单位，增强时效性，又减轻财务人员工作量，缓解人少事多矛盾。建立总部、军区、军三级财务数据中心，实现跨单位财务数据集中存储，构建集信息传输、数据交换、分析评估于一体的财务信息网络平台，完善辅助决策系统。将相关财务信息在网上及时发布，凭借授权，各级首长和财务人员随时在网上调阅财务信息，提高资金运行透明度，强化监督力度，真正实现可视化管理，进而为首长决策提供可靠准确的依据。

3、注重系统安全防范

联网必然导致信息相对在一定范围内相对公开，军队大多又是保密单位，为了规避财务信息传递过程中可能丢失、被盗、泄露的风险，应利用多种安全防范手段（如防火墙技术、安全漏洞扫描技术、入侵监控技术、加密技术、认证和数字签名技术等），建立多层防范体系，定期对电脑进行检查，将可能的风险遏制在萌芽状态，确保财务系统实时高效运转。

五、强化队伍建设，优化人员配置，不断夯实资预分离改革的人力队伍

资金收付与经费预算分离后，原下级办理的集中采购、基本建设等大额资金支付全部交由统管单位财务部门集中办理，财务人员工作量成倍增加。不仅要审核年度预算、月份开支计划、办理资金收付，还要与上级财务部门、本级事业部门、下级财务部门以及银行等多方沟通，监督检查下级单位，工作量大，难度高，任务重。而师级单位一般编制财务干部4人，人少事多，不堪重负，影响财务保障效能。为缓解矛盾，提高工作效率，应调整充实资金收付力量，在保持团级单位财务部门人员基本不变的前提下，适当增加统管单位财务部门人员编制，设立资金收付中心，重新分工作业。

同时，加强财务人员培训，强化队伍建设。人才兴则事业兴。要保证资预分离改革顺畅运行，必须依托院校代培、短期培训、岗位练兵、个人自学等多种形式，培养储备善沟通、通政策、精业务、强创新的高素质的管财队伍，不断夯实资预分离改革的人才队伍。善于与上级财务部门、本级事业部门、下级财务部门以及银行多方沟通协调，使其齐心协力推动改革；全面、准确掌握资预分离改革的相关政策法规和标准制度，对文件指示、标准制度了如指掌，做“明白人”；熟谙资金收付的各个环节、方法，得心应手处理各项业务，准确无误，工作效率高；从创新视角，构想出新的有效的推进改革的方式方法、管理手段等，创造性地开展工作，给改革注入新的活力，提高资金保障的效率效益。

[1]付义清：借鉴美军模式构建我军预算与资金收付相分离制度[J].军事经济研究，2009（6）.

[2]徐保和：建立经费预算与资金收付相分离制度的构想[J].军事经济研究，2009（10）.

[3]李洁：对推行经费预算与资金收付相分离制度的探讨[J].会计之友，2012（11）.