对于征迁难的理性反思——待王街道失地农民问题的调研报告

白云飞

对于征迁难的理性反思
——待王街道失地农民问题的调研报告

白云飞

随着工业化、城镇化建设进程的逐步推进，城乡一体化的发展步伐加快，农民大量的土地被征收，土地征迁成为一个敏感话题。由此引发的上访甚至极端的严重事件，不可避免地成为一个日益突出的社会问题。以河南省焦作市马村区待王街道为例，以调查问卷、座谈会等形式对辖区内18个行政村，就失地农民的生活、就业、社保等问题进行专题调研，总结出征迁的难点在于土地政策的滞后以及政府征迁信息的不透明，并据此提出“返还制”、“新型集体所有制”土地政策以及改革信息不对称的建议。

征迁；土地流转；信息透明；失地农民

一、征迁工作难点

城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍，然而在城镇化推进建设过程中，由土地问题引发了一系列社会问题，甚至个别上升为“暴力拆迁”、“集体上访”等事件。党的十八届三中全会公报指出：“让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果”。然而作为资本要素缺乏，知识、创新要素不足的弱势群体，农民应该如何平等地参与现代化进程？当视角转移到他们唯一的、可能参与市场置换的“资本”——土地时，党的十八届三中全会在土地问题上有一个方向性的指导：要建立公平开放透明的市场规则，完善主要由市场决定价格的机制，建立城乡统一的建设用地市场。这为如何做好土地工作提供了指引。为了全面了解失地农民的生活状况并由此挖掘“征迁难”问题的根源所在，笔者在为期一个月的时间内走访了河南省焦作市待王街道办事处辖区内18个行政村、社区，通过调查问卷、座谈会等形式听取失地群众、各村干部的意见建议。参与座谈的干部、群众近200余人，有效调查问卷收回600余份。

从调查的综合情况来看，征地对政府来说是一个难题，对村集体来说是一个难题，对多数农户来说是机遇，但同时又是困扰。土地被征用以后，打破了他们多年来的劳动习惯和生活习惯，从思想意识到生活、生产方式等方面有些“无所适从”。目前征迁工作难的根源在于失地农民的切身利益的触动，从而导致了他们生活上的困难。问题出现的原因有两个，一是发展问题，二是政府政策制定问题。下面从这两个方面进行具体分析。

发展困难体现在因土地、资金、技术、经营方式等限制而使集体经济发展难和因无稳定收入使家庭单位可持续发展难。集体土地的使用国家有着严格的规定和审批程序，虽然这保证了国家农业安全，但同时也限制了集体经济的发展和土地经营多样化。文化程度不高、年龄偏大、缺乏非农劳动技能的失地农民虽然可以获得一次性货币补贴，但普遍就业困难，加上土地政策的限制,没有足够的土地招商引资或发展集体经济，这样一来导致大量的失地群众待业在家。

关于政府政策问题具体体现在两个方面：一是因政府财源的限制导致公共产品投资不足和社保力度不够。目前，除少数个别村（东孔庄、白庄）以外，大多数村庄的公共基础设施建设十分滞后。环境卫生、医疗条件、交通道路等问题都没有解决。以靳作村为例，该村由于水质问题，村中很多人得了肾结石。另外，对农民而言，土地不仅肩负着他们的职业保障，而且承载着他们养老、医疗等基本的生活保障。然而在征地过程中，没有与之配套的失地农民保障机制的建立。新农合、低保等也是面向所有群众的政策。以2012年为例，办事处农村低保人数仅1111人（包括非失地农民），不足人口总数的4%，对于大量的失地农民而言仅仅是杯水车薪。二是政策法规不健全。主要体现在因信息不对称而使决策难。政府将土地征走之后往往不会立即开工，开工的项目内容、时间也未及时公布。政府单方面规划土地的使用方式、开发时间，征迁土地闲置部分又没有明确所属权、使用权，而群众缺乏相应的知情权。

二、失地农民生存困境原因解析

从近期来看，对于部分农民来说，政府的宏观决策和自身利益往往会发生矛盾和冲突。在制度层面上即是整体利益与个体利益不一致的“公地悲剧”，无法实现“帕累托最优”。如处理方法不当，这种矛盾和冲突随着时间的推移会越来越尖锐，将成为影响社会和谐、安定的潜在因素。针对当前失地农民的生活、生产状况，通过调研和分析总结，笔者将征迁难、失地农民生活难的原因总结为以下七个方面：

（一）土地政策限制了招商引资和集体经济的发展

农民失地后没有一定的返还政策，或者集体确实有一部分土地，但由于国家土地政策的限制不能用作非农用地，而农业作为第一产业，其附加值太低。事实证明，土地要用活，不能一成不变。例如街道所辖的邓庄村，郭张弓村近30年来土地从未调整，集体土地进一步优化利用难度加大，征迁工作也变得十分棘手。截至目前，待承街道办事处土地流转面积达2024亩，其中，流转后用于种植业1654亩，林果业285亩，畜禽养殖75亩，其他10亩。即使村集体有招商引资或办集体企业的想法，但由于受到土地政策的限制而不能放开手脚。白庄村集体经济的发展可以作为一个例子，经过科学规划后，流转土地上建成高层住宅楼，并将节约下来的土地用于农业开发、招商引资、发展公益事业等，为本村提供了更为广阔的发展空间。农民不仅住上了公寓、每年还能得到相应的分红。土地流转加速了辖区“村容整洁、生活富裕”的新农村建设步伐，农民群众得到了更多的实惠。同时我们应该看到农业用地关系到国家的稳定，河南作为国家的粮仓承担的责任又十分重要。土地政策短期内不会放松，转作非农用地的审批依然极其严格。在现有的土地政策之下应该以实现土地效用最大化为目标，积极探索一条土地流转新方式。

（二）政策执行标准前后不一致导致了群众对政府产生信任危机

由于补偿安置费用没有具体的政策规定，导致同一村中因征地时间的不同而产生较大的差别。以待王村为例，最近一次的征迁工作主动配合的村民比抗拒征迁的村民所得的补偿款要低得多，这样会使主动配合工作的村民觉得补偿安置不公平、不公正。政策的前后不一致性会使村民产生预期效应（即预期不配合征迁会得到较大的利益），一旦造成这种预期，群众便不会相信政府的承诺，要求立即兑现相应的条件。

（三）征地补偿标准偏低导致群众产生不满情绪

总体上讲，目前对征用土地的补偿只是对农民土地使用权的一种象征性补助，补偿实际上只是体现了对土地资源属性的补偿，但对农业用地转为非农业用地后的土地使用权的价值增值却无法体现。据评估，一块土地一旦转为城镇或工业用地，其市值平均上升几十倍甚至上百倍，征地补偿明显偏低。对一些村民而言，即使排除土地使用方式转换而引起土地的增值，每亩3万多元的征地费用稍显不足。以王庄村为例，本村以大棚蔬菜的种植、经营为主，经营得当的情况下每亩年收入约1.3万元的纯利。一次性的不足4万元的征地补偿费便买断了他们的土地经营权，等于断了他们的生活来源，致富渠道。此外，相对于焦作市山阳区、解放区，马村区补偿标准更是引起群众不满情绪的上升。同时，单一的一次性货币补偿的弊端也很明显，土地被征用后，劳动力并没有随征地转移，剩余劳动力全部积压在了村内。这样土地补偿的一次性与生活长期性错位的矛盾便凸现出来。

（四）就业难导致失地农民无稳定生活来源

从目前情况来看，政府利用财政政策扩大公共支出带动就业的手段已经达到了饱和点，在经济低迷的大环境下，失业率普遍上升。而失地农民最需要解决的是稳定的收入来源，是一份较为稳定的工作。但是失地农民由于种种原因就业困难，主要为以下三个因素：一是失地农民文化水平普遍较低，综合素质不高，就业缺乏竞争力。在招工、用工市场化的情况下，很难找到合适的工作岗位。很多企业招收员工都有年龄、学历、技能、工作经验等条件的限制，这就使得一部分失地农民失去了在企业就业的机会，只能在工地打些小工赚点生活费，而他们上有老下有小，生活压力最大，容易产生不满情绪。二是年龄偏高人群和因病丧失劳动能力的人群较多。由于一些不受学历、经验限制的工种都需要年富力强的人从事。因此这两类人群失去土地后再就业的可能性较小，比如对一些年龄稍大的失地农民来说，五六十岁的人还能干点农活，而没了土地他们将无事可做，上班没人要，打工没力气。三是企业市场化经营和承担社会责任的缺失。调研发现，引进的企业项目招工、用工一般按照市场经济的规则竞争上岗而拒绝承担相应的社会责任，这样使得失地农民得不到任何照顾。

（五）社保机制不健全导致失地农民未来堪忧

对部分失地农民来说，土地几乎是他们唯一的保障。当他们失去这一保障后，便失去了最稳定、最基本的生活来源。就业、可持续发展问题可以说是出路问题，而社保问题可以说是退路问题。迄今为止，一直没有出台关于失地农民社会保障制度，基本采取单一的货币安置补偿，没有安置失地农民到征地单位就业，等其他安置办法。由于城乡二元结构矛盾、户籍制度等因素，又不可能将其纳入城市居民社会性保障体系，于是新旧社会保障体系出现了断档、空位，严重影响到农村社会稳定和经济发展。

（六）农民对政府的依赖性导致“等、靠、要”思想滋生

虽然为失地农民提供基本生活保障、就业培训等是政府的责任，但是也正因为如此，部分失地农民对政府产生了严重的依赖思想。一是漫天要价，对土地补偿给予厚望，提出过高要求。二是自身不思进取，过于依靠政府。希望政府出台一揽子解决方案，一次性解决其就业、社保、居住等问题。或者抱着一种“船到桥头自然直”，“过一天算一天”无所谓的态度。这样产生的抗拒征迁工作的行为其实是一种与政府博弈的行为。

（七）村干部思想不统一

随着经济的发展，土地不断增值，村干部手中的权力成为竞争的对象。由于机制特点、农村环境、风俗习惯等原因，对村干部又缺乏一套行之有效的监督体系。对于这种现象村民意见很大，已经影响到政府的形象、农村社会的稳定。同时，村两委思想不统一，使农村日常工作都不能正常开展，更谈不上保证征迁工作的顺利开展，谈不上发展经济，富裕农民。

（八）市场经济的内生动力迫使传统农业转型

家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制相当于平均化的小农经济，他虽然能解决农民的温饱问题，却解决不了农村富裕问题。随着市场化、工业化和城镇化的推进，这种体制成为经济发展的障碍，同时也使农村处于边缘和落后状态，这也是今天“三农问题”的症结所在。

首先，适度规模经营、农业现代化是客观的发展规律。现代农业必须实行社会分工和专业化生产。这在一家一户分散经营的情况下是根本办不到的。农户依照自身的需求经营，从微观配置的角度来看也不能实现总体效益的最大化。现代农业本身要求必要的科技投入，而小规模经营的条件下不能够满足这种需要。生产的标准化、产业化只有在规模经营的前提下才能够实现。规模化生产将促进农业机械和现代农业技术的推广与应用，从而大幅度提高农业劳动生产率和边际效益。农业的经营规模达到一定的程度，会促进专业化分工的发展。专业化分工优化了生产组织内部的资源配置，同样是提高农业劳动生产率和边际效益的有效途径。

其次，随着物流、配送等条件日趋成熟，大规模的农业经营有着巨大地潜在利益。而分散承包的小农经济，主要是自给性农业，农业剩余很少，商品率极低，既不重视产品销售，也无力开拓市场，自然也就经受不起市场波动的风险。农村剩余劳动力在城乡、区域间的转移必将引起的微观变化是土地在不同个人间的边际评价出现重大差异。由于农业生产中劳动力与土地总是互补的，对于具有不同农业生产效率的农户，土地边际产出的程度不同。对那些具有较强市场意识、较高知识技能并有能力在非农产业实现就业的农民来说，他将会比较其种地或不种地的收益和机会成本。当这部分农村劳动力试图退出农业产业时，尽管他们对土地的边际产出评价已经很低，但做为理性的个体，他们依旧会考虑自己已经承包并仍有较长存续时期的农村土地如何被尽量有效地利用，可能的选择是将土地的使用权出租或转让，部分实现承包制赋予的从土地上获得收益的权利。对于另一部分留在农业产业内的农民，农业生产可能给他们带来较高的收益。如果他们发现在自己的生产和经营下，土地具有较高的边际产出，尤其是那些具有较多的市场信息、较新的生产技术和较高的经营能力的农户，他们有可能承租前一类人的土地使用权，从而对农业生产进行更多的投入。

三、解决征迁工作难的对策建议

随着经济的发展，城市的不断扩展，征迁工作必然会继续开展。失地农民为经济建设、项目引进和社会发展做出了一定的牺牲。目前反映出的问题较为复杂，并且是综合性的。破解征迁难题，解决失地农民出路问题必须综合考虑，统筹兼顾，既要从有利于推进项目建设和城乡一体化，建设社会主义新农村的角度出发，又要考虑保障农民眼前的生活需要，研究解决就业难、无保障等问题，还要考虑保障农民长远利益，逐步建立起一套完善的失地农民社会保障机制，实现“一次性补偿”向“长期性保障”的战略性转变，使失地农民“老有所养，病有所医，贫有所济，劳有所业，失地有补，增收有门”。

（一）增强群众的信任感

从短期来说，政府灵活调整补偿政策、补偿费用可以有效推进工作。比如对于“钉子户”可以尽量满足其要求，用提高补偿费用、许诺安置优惠等手段来清除征迁工作的障碍。若是对群众许诺每年给一定的补偿费用（如此前征迁工作许诺每亩土地每年9000元的生活补助）后又由于财政紧张等原因而不予兑现，这种“相机抉择”的行为会使群众对政府的信任感降低，在下一轮的征迁过程中势必增大工作难度。解决的办法应是增强政策的执行力，言出必行，即用“单一规则”来约束执行政策的随意性。在执行政策的同时建议奖惩并用，让主动配合拆迁工作群众得到好处，让抗拒征迁、违反政策、条例的群众受到相应的法律惩罚。政策的执行不为漫天要价、无理取闹而妥协，不为个别棘手问题而让步。在合法的前提下显示执行工作的力度，推进工作的速度。相关配套条例、文件必须及时出台，使征迁工作有法可依，有章可循。

（二）增强征迁工作透明度

国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》中规定：“在征地依法报批前，要将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地农民。”对于征收土地的使用要及时公布，提前公布。一方面明确所用土地的使用方式，项目内容，并提供相应的信息，让群众可以依托项目建设发展物流等服务业。另一方面明确征用土地周边的归属权、使用权，这样不仅可以最大限度提高土地的效益，还避免了因此而引发的矛盾、冲突等。

（三）依托自身优势，寻求多元发展

马村区的万方产业集聚区建成之后对马村区，乃至焦作市的发展具有不可估量的作用。由于区位的不同，交通便利程度的不同，传统优势的不同，规划发展方向应该是多元化的，有自身特色的。第一种模式——城中村模式。例如靳作村、白庄村作为城中村的发展已初见规模。城中村最大的优势是发展商贸，推行土地资本化，股份合作制。像待王村、义门村作为新的城中村，可利用良好的区位优势，把地处闹市区的农民和集体的少量土地盘活起来，推行股份合作制，建商厦和公司，发展商贸。第二种模式——园区模式。即工业园区周围的村庄，首先可以优先安排失地农民进入园区生产企业就业，或者安排从事保洁、绿化、保安等工作。其次根据园区的功能需要，鼓励和扶持有一技之长的失地农民围绕工业园区，自主创业，从事加工、修理或商业、服务业等行业；最后按照规划用途，征地时按比例返还一定土地给被征地的失地农民开发经营，其所需的启动资金，可以由征地补偿费、政府补贴、集体资金和农民自筹的方式来完成。第三种模式——城郊模式。由于区位的原因，发展工业的难度较大。可以因地制宜，发展养殖业和休闲观光旅游的模式。第四种模式——家庭作坊模式。主动承接东部沿海地区由于产业结构调整而进行的产业转移。家庭作坊式企业以家庭为单位组建的、从事简单加工的小企业，工作场所就是各家各户的住宅，生产、加工、经营、贮存都在同一建筑内进行。另外，有的村庄具有先天的优势，也可以借势发展。例如东孔庄村东兴碳素、东星炭电极可以在工业集聚区辐射之下，进一步打开市场，广开销路。城际铁路、建设东路，海关监管中心落户建成以后，附近村可以依托交通优势，寻求跨越式发展。

（四）探索土地经营使用的新型模式

集体土地的使用国家有着严格的政策，但是征迁之后土地国有化，性质发生了改变。可以借鉴成功经验，采取返还土地政策。比如征收1000亩土地，安置、补偿到位之后，可以无偿返还100亩归村集体所有，这样土地便可以进一步多元化经营。具体操作如可以土地资本化，采取入股的形式招商引资，也可以兴办集体企业。这样不但实现了土地的增值，而且解除了失地百姓的后顾之忧。

对土地集体所有制进行改革和完善是改革成本最低的方式，而且这种具有“路径依赖”性质的渐进式的改革在中国最容易取得成功。因此，目前的农村土地产权制度创新的起点应是坚持农村土地集体所有，以此确定农村集体土地产权制度改革的基本点和基本指导思想，制定合理的农村集体土地产权制度改革的发展战略模式和阶段性对策。农民应不仅拥有土地的占有权和狭义的使用权，还应该拥有处分土地的使用权和因此获得相应收益的权利。农民土地使用权的物权化就是将农民的土地使用权法定化、固定化、可继承化和市场化。农民土地使用权的物权化，实际上赋予了农民完整的土地使用权，变单一的土地使用为占有、使用、收益、处分四权统一的权利。通过将农民拥有的土地使用权延展，并通过市场方式的转让而将使用权物权化，可以有效弥补目前因“产权残缺”带来的农民利益受损和农村经济发展滞缓的问题，从根本上保证农民作为土地使用权人所有的利益。经过调研，群众可以接受的方式有以下几种：一是细分家庭承包土地使用权到个人。二是实现集体土地使用权与国有土地使用权的对等化。

（五）加强基层领导班子建设

基层民主选举虽然在一定程度上反映了民意，一般群众用手中的选票来表达他们的心声，这无疑是时代的进步。但是农村问题错综复杂，选举易演变为家族间的利益争夺，小集团之间的权力争夺，甚至产生贿选现象。这样选举出来的领导班子上台之后一心为自己的“选民”利益服务，或者两委明争暗斗，以至于劲儿不往一处使。事实证明，只有领导班子有力，能够凝聚民心才能心有主线、脑有主题，才能谋发展。

（六）上级部门完善与失地农民相关保障

一方面加强失地农民就业、创业培训，提高他们的生存技能和就业本领，是解决失地农民生存生活问题的长久之计。建议制定计划，提供财政支持，争取用3～5年免费轮训完毕。对轮训毕业掌握一定技能的农民，由劳动部门负责推荐劳务输出或介绍就业。

另一方面建立失地农民社会保障专项基金。可通过如下渠道筹集：一是政府一定比例的财政拨款；二是从政府土地出让金净收益中提取不少于10%的资金；三是在行政划拨土地和有偿出让土地时，按照每平方米30元的标准提取资金；四是从土地储备增值收益中提取10%的收益；五是从全国社会保障基金投资收益、社会各界捐献、国有资产变现收入等渠道筹集资金其保障金可从征地补偿费、土地出让增值提成中列支，按一定的比例留出，形成“以土地换社保”的安置新机制。同时，完善农村合作医疗制度，在条件许可的情况下，为失地农民设立大病医疗基金，从根本上解决其医疗、养老问题。最后落实好失地农民的住房安置问题。在进行宅基地规划时，注意考察周边的环境规划，人文、地理因素，将农民的住房建设与当地的企业性质、旅游、商业开发等有机结合起来运作。

破解难题的关键在于一是谋稳定，二是促发展。“三农”问题关系到国家稳定与发展，征迁问题直接与农民利益息息相关。这项工作好了，农村的稳定与发展整盘棋便活了。真正实现国家、集体、个人共同受益，实现由“博弈”向“博益”的转变。

［1］杨德才.论我国农村土地流转模式及其选择［J］.当代经济研究，2005，（12）.

［2］张征.广东省农村土地流转状况调研报告［J］.2009，（1）.

［3］罗遐.我国失地农民的现状分析与政策建议［J］.东北大学学报，2005，（7）.

［责任编辑：杨 彧］

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1673-8616（2014）02-0096-05

2013-12-20

白云飞，上海大学社会科学学院硕士研究生（上海，200444）。