中国城市化进程中失地农民社会保障体系的构建

黄树标 邓 环

失地农民问题是世界各国在现代化过程中遇到的普遍问题，中国作为一个以农民为主体人口大国，这一问题更为突出。据粗略统计，我国自改革开放以来，每年失地或部分失地农民数量将近250万人。农民失地问题正成为影响当前社会稳定和发展的首要问题，如果不妥善解决好失地农民问题，必将作为对我国的经济发展造成巨大影响。因此，尽快建立和完善科学合理的失地农民社会保障模式，解决失地农民的社会保障问题是建设社会主义新农村，构建社会主义和谐社会的重要内容。

一、城市化进程中失地农民现状

（一）城市化进程中失地农民生存现状

随着我国工业化和城市化进程的加快，城市建设也进入快速扩张期，大量农业用地被征收于建设，失地和半失地农民数量不断增加，并迅速扩大为一个新的数量庞大的社会群体。一些失地农民的生产、生活方式发生了根本性的转变。失地农民的生存现状主要体现在以下几个方面：

1.土地被征收情况

近年来，随着我国城市不断扩张，城乡二元结构逐渐被打破，城乡融合进一步加快，失地农民的规模也日益扩大。据2012年国土资源部公布的《中国国土资源公报》数据显示，全国全年批准建设用地61.52万公顷，其中转为建设用地的农用地42.91万公顷，耕地25.94万公顷，同比分别增长0.6%、4.5%、2.5%；房地产用地开发建设速度加快，截至2012年底，全国处于在建状态住房用地26.3万公顷，同比增长31.3%，以上土地近七成被政府用行政手段征占。据《中国国土资源报》发布的数据可知，2011年，全国耕地减少35.51万公顷，其中建设占用耕地32.33万公顷，灾毁耕地2.23万公顷，生态退耕14.2万亩；同期耕地增加32.25万公顷，增减相抵，耕地面积净减少3.27万公顷。按照《全国土地利用总体规划纲要（2006—2020年）》以人均0.07公顷的计算，目前我国每年非农建设需要占用的耕地大约16.67～20万公顷，有将近300万的农民失去他们所赖以生存的土地，成为当代的失地农民。按照这样的发展趋势，那么在未来二三十年的时间里，我国失地农民将会增至1.1亿人左右。［1］

2.就业状况

随着我国城市化进程的不断加快，失业农民的增长速度也在加快。据杭州市政府有关部门统计，1998～2003年，杭州市（不含滨江、萧山、余杭区）共有征地农转非人员15.68万人，其间暂无业和处于失业状态的有5.76万人，占总农转非人数的36.7%。预计在接下来的几年中，全市失地无业人口还将以每年4～5万人的速度递增。［2］然而，由于农民缺乏文化，资金短缺等，并无太多具备竞争力的生存技能，失去土地之后容易成为社会弱势群体，就业问题已经成为这一群体所面临的巨大困难。更为严峻的是，如此庞大数量的农民既失地又失业，如果不能进行妥善地安置，将会产生巨大的社会隐患，从而引发不可遏制的社会问题。

3.生活状况

根据2011年中国社会科学院的研究报告显示：东部沿海地区的省市中，15%左右的失地农民是贫困人口；在中西部地区，问题更加突出，20%的失地农民仅靠土地征收补偿款维持生计，25%的失地农民亟须解决的是吃饭问题，25%的失地农民处于相对贫困状态。失地农民生活状况不容乐观的原因在于：一方面，失地农民收入减少、支出增大，有些地方的失地农民的生活质量呈下降趋势。因为在我国城乡二元体制下，失地农民无法享受到与城镇居民同等的失业、养老、住房等社会保障，对农民而言，土地是家庭最重要的财富，农民失去土地后不再从事种植业，唯有离开农村进入城镇打工，生活成本直线上升，家庭日常生活开支将成为家庭的一个巨大负担。据调查，询问农民“是否愿意在城市居住”时，近八成的农民选择不愿意，理由是担心城市消费高支出大。中国社会科学院农村发展研究所和国家统计局农村经济调查总队联合发布的《2005年农村经济绿皮书》指出，农民在土地被征收后，生活水平较征地前提高的比例不到10%，较征地前下降的占60%以上。另一方面，农民失去土地，意味着失去了其生存和发展的基础。国家对农村土地农户的相关的补贴政策、良种、补贴和其他补贴等都予以取消，农民在收益未增加的情况下，生活较为困难。可见，农民失去土地后，极易在心理上产生困惑和失衡，其心理安全感普遍下降。

4.社会保障情况

在我国农村社会保障体系尚未完全建立的今天，土地作为农民保障依然承载不可或缺的功能，农民丧失土地后，他们要么另行创业要么进城市打工，既失去了依赖于土地的基本生活保障，也无法享受与城市居民同等的社会保障。此外，由于种种原因，很多地区的失地农民对养老保险、医疗保险等社会保险认识不足，农民实际参保率不高，无法享有与城市居民相同的社会保障。从失业保险这一项目看，受到文化水平和综合素质的限制，绝大多数地方的失地农民也没有参保。

（二）我国失地农民的安置状况

2011年国土资源部提出要“采取多元安置途径，保障被征地农民生产生活”，近年来各地也都在积极探索失地农民的安置问题。目前我国主要以货币补偿为主，社会保障为辅的安置方式，还有些地方也采用如土地入股、划地安置、购买社会保险等方式，取得了较好的效果。目前比较常见的安置补偿方式有：

1.货币补偿安置方式

货币补偿安置俗称“买断身份”，这种安置模式是指土地征地部门对被征地农民给予一次性的经济补偿作为失地农民未来生存和发展的保障。由于一次性货币补偿安置的方式简便易行，是一种效率较高的安置方式，因此许多地方政府倾向于用这种方式解决农民的安置问题。实际上，货币安置依照补偿标准一次性支付，程序较为简单，年轻人和外出打工者比较倾向于这种安置方式。但是，相对于年纪大的和劳动技能较低的农民来说，不适合采用货币安置的方式。在一些经济落后地区，农民被征收土地后，获得的补偿款极低，甚至难以维持当地的基本生活。因此，单纯采用货币补偿的方式实际上难以解决失地农民的生活、就业和发展问题，对失地农民非但不公平，而且也为社会稳定埋下隐患。

2.划地安置方式

划地安置又称为“留地安置”，是由政府对农民实施征地后，统一划出一块区域，按照被征户家庭人数给予一定的宅基地，不仅可以解决失地农民就业生存问题，还可以扩大集体经济，为失地农民创造生活条件。划地安置的区域一般由政府出资建好相关配套基础设施，农户可在所得宅基地上按统一设计式样建房。但是，安置的土地要保留集体用地性质，一般只能够发展第二、第三产业，不允许建房出售，最早出现划地安置的是深圳特区。然而，不同经济发展地区或地段，土地价值差异较大，划地安置的适用范围存在一定的局限性，也容易产生“城中村”，不仅加剧旧城改造成本，而且往往出现大量“小产权房”的情况。

3.入股安置方式

入股安置是指经失地农户同意，其所在的村集体将统一将土地作价入股，与用地单位协商土地使用权的收益，为本集体失地农民今后的生活提供保障。入股安置以宅基地入股，让村民积极参与项目利润分配，充分体现了这一按照模式的优势，它既解决了失地农民的生产和生活，又使农民获得较大收益。我国沿海经济发达地区如广东佛山的顺德、南海以及浙江温州的龙港镇等多采用这种方式，在这些地区入股安置分红标准比较高，农民比较愿意接受。［3］

4.异地移民安置

政府征收土地后无法保障本区域农民的基本生活安置，在统一规划的前提下，实行异地移民安置。这种安置方式保证了被征地农民能够继续从事农业生产，生活不受太大影响，在一定程度上解决了失地农民的生活和就业问题，多数安置的农民生产生活条件也得到改善。但是，这种安置方式存在一定缺陷，尤其是在我国地少人多、土地匮乏的情况下，异地安置的农民难以得到生产所需的土地；另外，部分安置区域基础设施建设滞后、教科文卫配备欠缺等问题依然存在。

5.社会保障安置方式

社会保障安置是指向农民征地后，不将征地补偿款全额发给农民个人，而是把征地补偿款存入劳动和社会保障部门设立的“安置费”专用账户，按照农转非的有关政策以及国家相关社保政策由劳动和社会保障部门对失地农民予以安置和管理的方式。如浙江省嘉兴市从1998年就开始为失地农民开办基本养老保险。宁波市早在10年前就为失地农民建立养老风险准备金制度，这些城市的做法为在全省范围内建立失地农民社会保障制度提供了可借鉴的经验，也奠定了一定的制度基础。对失地农民采取社会保障的方式进行安置，是一种新的尝试，对维护社会稳定、保障最广大农民利益起到重要作用。

二、现阶段我国失地农民社会保障体系存在的问题

目前我国失地农民社会保障体系建设工作取得了一定的成绩，大多数失地农民得到了妥善安置，但是我国失地农民社会保障体系还未真正建立起来，在具体构建我国失地农民社会保障制度中，依然存在诸多问题。重要体现在以下几个方面：

（一）失地农民社会保障体系尚未完全构建

据资料显示，从社会保障费的支出看，占全国人口80%左右的农民的社会保障费支出只占支出总数的11%，而占人口20%的城镇居民的社会保障费支出却占支出总数的80%；从覆盖面看，城镇已达91%，而农村只有2%。［4］如此看来，我国尚未真正建立起失地农民社会保障制度，有些地区实行的保障政策只能称为“生活保障”制度，其与以社会性、福利性、公平性和互助性为本质特征的“社会保障”相差甚远。［5］部分地区虽然建立了失地农民社会保障的制度框架，其具体但保障内容不够详实周密，不能完全解决农民的保障问题。再加上有些地方政府在实施保障措施过程中不充分考虑农民的真实意愿和利益，造成农民对这些问题产生抵触心理，政策执行、配套政策支持及政策衔接不够等问题也仍存在。

（二）保障资金筹集困难

按照2007年劳动保障部和国土资源部联合发布的《关于切实做好被征地农民社会保障工作有关问题的通知》，各地在制订被征地农民社会保障实施办法中，要明确和落实社会保障资金渠道。被征地农民社会保障所需资金，原则上由农民个人、农村集体、当地政府共同承担，具体比例、数额结合当地实际确定。有些地方由于政府能够严格按照中央政府部门的有关要求，规定由政府、农村集体经济组织和个人共同承担农民的社保费用。例如海南省政府2009年颁布的《海南省被征地农民基本养老保险暂行办法》规定，被征地农民基本养老保险费由政府、农村集体经济组织和个人分别按50%、20%、30%的比例承担，其中政府承担部分按规定纳入征地补偿成本，农村集体经济组织和个人承担部分分别从土地补偿费和安置补助费中支付。但是实际上，由于我国现行征地补偿标准低，大多农民拿到的补偿款较少，参保积极性不高，个人缴纳的能力仍然无法保证，地方政府财政补助只占很小部分，所以失地农民保障资金筹集难以保障。

（三）保障方式单一，水平过低

从我国已进行的失地农民社会保障实践来看，欠发达地区失地农民参保积极性不高，大多数地方的保障水平维持在最低生活保障水平之下。从保障模式来看，对失地农民的保障主要以货币补偿为主，大多数农民愿意参保最低生活养老保险和新农合医疗保险等费用支出较少得项目，住房、失业、生育、医疗等项目少有人问津，尤其是针对农民的就业、知识技能相关的保障措施更为缺失，整体保障水平过低。各地财政对农村社会保障的投入比较少，特别是中西部地区尤其是西部少数民族地区的财政更加困难，缺少开展对农村社会保障工作的资金。

（四）保障制度的安全性不够，配套措施滞后

被征地农民的社会保障问题是一个复杂的系统工作，需要各个层面和部门的政策配合，协同努力，形成制度框架才能较好的解决这个社会问题。但从实际情况上看，一些地方政府及村镇单位违规截留、挪用和长期拖欠农民征地补偿款等现象依然存在，严重损害了失地农民的合法利益。这种做法的后果不仅使农民对政府和村集体包办的社保手续不太放心，而且容易出现腐败行为，导致其投入的社保资金存在一定的风险。有关被征地农民社保问题的配套政策缺乏操作性，仅仅有制度框架，目前尚没有一个全国性的指导思想对各地的被征地农民社保问题作出统一指导，社保资金的营运、监管等相关制度也没有建立起来。

三、现阶段构建我国失地农民社会保障体系的探索

社会保障制度本质上是在对政府、社会组织（企业）与个人社会安全责任分解的同时，通过社会契约再将其责、权、利三者关系加以黏合，以便给社会成员提供有效的保障。如何使失地农民获得长久稳定的生活，并减少他们对今后的生活的担忧和惶恐，笔者认为最重要就是从医疗保障、最低生活保障、养老保险、就业保障等方面进行完善。

（一）建立多元化的失地农民医疗保障制度

失地农民的医疗保障权利应该得以保障，当地政府应从征地收益中划出一定比例，让失地农民的医疗保障与城镇医疗社会保险接轨。失地农民其在失去土地若变为市民之后，所享受的农村医疗保障也相应的变为城镇居民基本医疗保险或者城镇职工基本医疗保险。目前针对失地农民比较普遍的医疗保障模式是让他们参加新型农村合作医疗。在浙江、杭州市对失地农民医疗保险进行的近500份问卷调查中，发现65.0%的失地农民参加了城镇职工医疗保险；77.6%的人参加了当地的农村合作医疗，大部分失地农民都参加医疗保险。［6］构建多元化的失地农民医疗保障制度，笔者认为，一是提高政府配套基金保障，提高报销比例；二是下大力气改善农村医疗条件，提高基层医务人员的技能和素质，做到农民就医小病不出村、一般病不出乡镇、大病不出县；三是对部分特殊人员实施城镇医疗保险扩面工作；四是失地农民和进城读书的农村户籍学生、进城务工农民可纳入城镇居民或机关单位医疗保险扩面范围，享受同城镇居民一样的医疗保障。

（二）建立适当的失地农民最低生活保障制度

作为“社会安全网”的最低生活保障制度，是国家为公民提供的最后一道保障防线，是我国社会保障体系的一项重要内容。由于失地农民失去土地后，已成为原则上的“城里人”，因此，其享受最低生活保障标准应与城市最低生活保障标准相一致。将失地农民纳入城镇居民最低生活保障体系应是保障失地农民利益的基本政策。失地农民的最低生活保障工作应当由各级民政部门负责管理与组织实施，财政部门应当保证最低生活保障资金按时、足额到位。从地方层面上看，失地农民的最低生活保障制度主要包括合理界定保障对象和科学确定最低生活保障线标准两方面的内容，各级地方应充分考虑当地的生活水准，多方调查不同群体的收入水平，并在此基础上确定一个较为科学的标准。可以说，失地农民最低生活保障制度是一项系统工程，它需要构建一系列的配套措施加以完善。

（三）建立城乡统筹的失地农民社会养老保险制度

目前我国要建立失地农民养老保障制度，应当从以下几方面着手：首先，要考虑制度上的平衡性、稳定性和可持续性，明确社会养老保险制度的基本目标，养老保险制度是一项社会经济制度，涵盖面较广，要根据各地经济与社会发展的特点，以人的可持续发展为宗旨，做到地因地制宜，因时制宜地制定政策，在实践中探索各自的模式，建立新型的农村社会养老保险制度。其次，要多渠道筹集养老保险资金。由于目前我国经济发展水平较低，失地农民基本养老制度资金来源应由政府、集体和个人三方共同出资，多渠道筹集。一是加大政府财政投入。政府在失地农民社会保险金出资不应低于保障资金总额的30%，政府承担部分可以在土地出让金收入等政府性资金中列支。二是土地开发企业缴纳的社会保障费（税）。在目前城乡二元分割的体制下，应该把属于农民的土地转用“涨价”作为建立失地农民社会保障基金的主要来源。特别是针对非公共利益占用地，其受益单位还应为失地农民办理失业、大病、养老等保险。三是失地农民个人缴费部分社会保障费用。总体上应实行低缴费原则，失地农民个人承担部分不低于保障资金总额的10%，从征地安置补偿费中抵交。

（四）完善失地农民的就业保障机制，增强就业能力

农民的就业保障机制对于失地农民来说无疑是最好的基本生活保障，因此完善就业保障机制，增强失地农民的就业能力是解决失地农民后顾之忧的重要措施。失地农民由于文化水平低，劳动技能单一，在竞争激烈的劳动力市场处于不利地位，就业极其困难。所以，对失地农民的就业保障，首先要为失地农民建立失业保险制度，鼓励和支持农民购买失业保险，作为就业困难的缓冲；其次，要发挥政府的宏观调控作用，在宏观经济层面确定有效的就业政策，积极为农民就业工作服务，提高农民素质，增强其劳动供给能力。各级政府部门在制定政策时，应当坚持农民就业优先的原则，通过社会，企业，政府共同努力形成一个多主体、多层次的劳动力培训体系，增强失地农民的谋生能力。这样不仅能够利于他们迅速融入城市生活，使他们真正享受到城市化进程加快带来的社会效益，促进城乡资源的进一步合理配置，城乡一体化协调发展。最后，要积极转变观念，努力探索失地农民就业安置新途径。要鼓励失地农民学会就业，自主创业，让失地农民享受与城镇居民劳动者同等的 “国民待遇”，为解决失地农民就业问题扫清障碍。