“学生权利”与“学生权力”：论高校管理中的学生参与

李玲玲，李家新

(厦门大学 教育研究院， 福建 厦门 361005)

随着高等教育市场化程度的逐步深入，高校收费制度和招生录取方式的逐渐变化，高校与学生的关系日益从“管理者和被管理者”的关系转变为“服务提供者与消费者”的关系。伴随大学生成人意识与消费者意识的增强，其既应享有依法参与高校管理的“权利”，又应基于自身合法身份，获得保障自身正当权益的“权力”。在高等教育大众化、民主化趋势日益显著的今天，如何科学理性地赋予学生参与高校管理的权力，如何妥善合理地保障学生的权利诉求，是值得谨慎思考与深入探讨的问题。

一、学生参与高校管理的特征

学生参与高校管理，既是学生作为教育消费者的重要权利，又是学生保障自身正当利益的合法权力，尽管这一理念已成为了欧美国家高校广泛认同与实践的共识，但其在我国还处于初步发展阶段。

(一)学生参与高校管理的基本内涵

关于学生参与高校管理的涵义，典型的有“全面参与说”和“部分参与说”两种。前者强调学生全面参与学校的各项管理，“大学生参与管理是指为实现高校教育与管理目标，大学生从高校正式的组织机构中分享一定的管理权，承担一定的管理责任，在参加高校发展的计划、决策、资源协调和管理中，推进高校管理的民主化、科学化。”[1]后者主张学生部分参与学校管理，“大学生参与学校民主管理是指在学校管理过程中吸纳学生参与学校和学生利益直接相关事务的评议、管理和监督。它既是学校民主办学的重要途径，也是学校尊重、培育学生主体性，造就创新人才的重要渠道。”[2]

上述两种观点都以高校管理民主化和科学化为出发点和落脚点。然而，学生身心发展水平的差异性以及学校本身所固有的管理职能，决定了学生参与学校管理是以促进学生主体性发展为前提，所以学生参与管理更多的是从学校的教育教学活动、校园文化建设和学生学校生活等方面来强调其主体地位和作用，促进其主体性的发展并提升学校管理的科学化水平。也就是说，学生参与高校管理的本质既是高校管理工作中的一个重要环节，又是高校学生教育的一种重要手段。

(二)学生参与高校管理的理论基础

西方国家主要从政治学、经济学、社会学以及管理学等多学科视角阐述大学生参与学校管理的理论依据。洛克的有限政府论认为，人们让渡自然权利组成政府是“出于各人为了更好地保护自己、他人的自由和财产的动机”[3]，如果政府违背了为人民的和平、安全和公众福利服务的目的，人民就有权解散政府。此理在大学治理中也同样适用。“既然所有政府的合法权利都来自被统治者的同意，那么所有与学生有重要关系的决策都应该征求学生的意见。”[4]42就高等教育来说，美国早已是一个“拥有发展完善的教育市场”的国家[5]。市场化条件下，大学与学生的关系日益成为服务提供者与消费者的关系。因此，学生根据自己的需要对改善教育服务提出意见是合理的，学校有义务维护学生参与学校管理的权利。美籍德国人库尔特·勒温提出的群体动力理论强调群体与其个体成员的相互影响。相关研究表明，调动集体成员对集体活动的参与能够增强成员对集体的认同感[6]。同理，学生参与学校管理的过程也是增强学生对学校认同感的过程；参与式管理是现代管理中的核心理念，“人力资源开发的假定组成了管理理论的一种，其中心是参与式管理”[7]。参与式管理要求“把参与和责任延伸到最低的层次上去”[8]，让大学生参与大学管理，与现代管理理念高度契合。

国内学者则更多从法律法规和政策的视角为学生参与学校管理寻找合法性与合理性支撑。1998年，联合国教科文组织在世界高等教育大会上发表《二十一世纪高等教育：展望行动世界宣言》指出：“国家和高等院校的决策者应将学生视为高等教育改革的主要的和负责的参与者”[9]。2005年我国教育部发布的《普通高等学校学生管理规定》第四十一条也明确规定：“学校应当建立和完善学生参与民主管理的组织形式，支持和保障学生依法参与学校民主管理”[10]。2011年，教育部《高等学校章程制定暂行办法》第十二条明确提出“章程应当明确规定教职工代表大会、学生代表大会的地位作用、职责权限……维护师生员工通过教职工代表大会、学生代表大会参与学校相关事项的民主决策、实施监督的权利”[11]。

(三)学生参与高校管理的实现形式

在西方国家，学生通过列席学校高层管理机构参与学校的管理。如法国高校的最高权力机构是大学理事会，由“大学评议会”“大学学习与生活委员会”和“大学学术委员会”联合组成，学生人数所占比例分别为20%～25%、75%～80%(含教师)、7.5%～12.5%[12]。而英国高校的最高权力机构则是董事会，根据法律规定，英国校董会都必须由地方教育当局代表、学生、家长代表与教师代表参加[13]。在德国大学中，校务委员会是学校的最高权力机构，其成员包括经选举产生的教授、助教、职员和学生代表。这些成员根据各自的权利、义务组成各个委员会，再由各委员会共同组成常务委员会，学生代表占其校内常委配额的1/3甚至更多，参与提名和选举校长、副校长，以及其他部分行政负责人[14]。

在我国，学生委员会(学生会)是高校最基本、最普遍的学生组织和学生参与高校管理的机构，充当学校和学生之间相互沟通的桥梁和纽带。学生会的基本原则是坚持服从党的领导和维护学生利益的一致性，因此学生会既要关心和维护广大学生的利益，又要兼顾党和国家的利益。学生会通过一定的渠道和途径参与学校的日常管理，参加有关对学校工作的监督和评议。根据《中华全国学生联合会章程》规定，学生会的基本任务之一就是“沟通学校党政与广大同学的联系，通过学校各种正常渠道，反映同学的建议、意见和要求，参与涉及学生的学校事务的民主管理，维护同学的正当权益”。作为学生自我管理的组织机构，学生会在理论上既是学生参与学校管理的主要途径，又是学生进行自我管理的重要组织。

二、阻碍学生参与高校管理的障碍

西方大学有着悠久的学生参与高校管理的历史，大学生通常借助一定的组织形式参与到高校管理中，表现为一种比较成熟的组织行为。相比之下，虽然我国高校在管理体制改革与发展的过程中也在积极尝试让学生参与高校管理，但由于起点低、起步晚，这方面的认识和实践还较为薄弱。

(一)学生参与高校管理的理念性障碍

理念的缺失是阻碍学生参与高校管理的首要因素，其形成于我国特定的社会环境之中，是在长期的历史积淀与思维定势之下逐渐形成的。

1.学生主体地位被忽视

高校中最直接的三个利益群体是大学生、教师和行政管理人员，他们虽然在理论上具有共同的组织目标，却不具有现实的平等地位。在我国传统的政府办学体制和高度集中的教育管理体系下，大学生长期被视为受教育者和被管理者，其主体地位通常被大学的层级制度所忽视，对学校事务只有服从的义务而没有参与管理的权利，导致长时间以来学校管理者忽略学生的主体性，也无形中消解了学生自身参与高校管理的意识。学生会等学生组织对大学管理的参与仅止于服务工作及被动的管理，在代表学生权益方面所起的作用仅限于传达和提出意见。而在西方国家，学生参与高校管理有着悠久的历史传统，从中世纪博洛尼亚大学作为“学生大学”开始到20世纪60年代后期学生行动主义的兴起，大学生在高校中的主体地位一直都被重视。西方推崇的自由主义思想和“有限政府论”等观点也为大学生参与学校管理提供了观念上的合法性。与西方国家相比，我国高校大学生参与学校管理还处于一个不被重视的弱势环境之中。

2.学生参与能力遭质疑

当前，我国高校学生参与学校管理仅停留在一般性决策或决策的初级阶段，对学校重大问题的决策权利却很少涉足，一个很重要的原因是大学生参与学校管理的能力遭到质疑。一方面，学校对大学生参与高校管理缺乏充分的信任，认为大学生处于心理和生理尚不完全成熟的阶段，不具备参与高校管理的专业知识和战略眼光，不能胜任教学、科研等重要事务的决策能力。另一方面，学生对自己参与大学管理的信心也不足，认为学校管理有专门的部门和人员负责，自己在校时间太短无法对学校长远的政策提出真正有价值的意见和建议。而在西方国家，让学生参与学校管理已经成为了学校培养学生能力的一种重要手段，学校普遍鼓励学生参与学校管理。从20世纪60年代中期开始，让学生自我管理、让学生参与学校管理已成为了现代高校内部管理的基本信念和重要原则。学生自治和学生参与学校管理不仅是尊重学生权利和使高校管理更加民主与有效的问题，更是教育学生、引导学生成为合格公民和建设者的教育问题[15]。

3.学生个体意识淡薄

我国曾长期处于政府独资办学的局面，随着高等教育市场化趋势的凸显，政府不像过去那样承担绝大部分教育经费，而是由学生自己承担主要的教育费用。“学生消费者”观念的逐渐形成要求学校为学生提供更满意的服务，让学生充分享有作为消费者的应有权利。但由于我国当前的教育消费市场还相对不成熟，再加上“师道尊严”等传统价值观的影响，学生作为教育消费者的身份地位和权利意识尚未完全转变和觉醒，学生作为消费者参与高校管理的合法权利也没有受到重视。在商品经济高度发达的西方国家，消费者的权利意识早已深入人心。尤其是20世纪80年代以来，西方各国出现市场化改革趋势，主张“把市场竞争的某种形式作为学校改革的基础”[16]。起源于美国的“服务型大学”提出以市场为导向的理念，其最突出的特点就是和那些受市场驱动的机构一样，尽力发展那些能够在知识市场里有竞争力的产品[17]，从而争取更多的教育消费者。可以看到，西方高校充分调动学生参与学校管理工作的积极性既是对学生合法权利的尊重，也是对学生消费者个体参与意识的激发。

(二)学生参与高校管理的制度性障碍

西方大学生参与高校管理的机制主要有两种，一种是通过行政管理机构“自上而下”参与高校管理，另一种是通过学生组织机构“自下而上”参与高校管理。虽然这两种形式在我国高校中也以某种形态存在，但其在现实中的实际效果却并不尽如人意。

1.行政管理机构中的边缘化

西方高校普遍采用在董事会、理事会、校务委员会及其他各种委员会中设置学生席位，确保学生代表可以行使参与管理的权利。由于学生在这些机构中占有一席之地，所以他们能够对与自身密切相关的学生事务发表看法，对高校发展的其他方面献言献策，真正参与到高校内各种决策的讨论、审议和建议中。在我国，也有类似通过行政管理机构参与高校管理的机制，如2007年中国石油大学(华东)实行的“学生校长助理”制度，主要负责听取和反映学生意见，也能通过提交决策报告的方式参与学校决策，但校长助理制度不是一种完全意义上的决策参与机制，因为它不是由学校选举产生，不对学生组织负责，没有形成制度化也不具有广泛性[18]。此外，虽然我国部分高校也会通过在校务委员会中设置学生代表席位实现学生在较高层次上的决策参与，但由于校务委员会在我国高校中尚未普遍建立，加之学生代表在其中的席位数量以及影响力不足以实现对管理决策的充分参与，学生在行政管理机构中整体上处于被边缘化的地位。

2.学生自治组织中的虚无化

在西方大学中，学生组织往往具有相对较高的独立性，对大学生事务拥有自主管理的权利，高校中的社团组织成员也能够对学校事务发表意见，影响高校管理决策。如英国的全国大学生联合会(National Union of Students)允许学生参与福利方面、教育内容和教育方式等方面的决议过程；美国大学里的“学生政府”(Student Government)作为大学生自我管理和参与高校事务的有效途径，可代表学生利益向学校反映所有在校学生的要求。在西方国家，学生组织在长期的发展过程中已经构筑起了健全的参与机制，成为大学生参与管理非常重要的方式之一，学生建设性的建议也能够得到学校的重视并被运用于高校的管理实践当中。

在我国，虽然各高校都有学生会和学生社团等党委领导和团委指导下的大学生自治组织，学生会和学生社团在具体工作中也拥有相当的自主权，但其主要体现在自主制定学生会内部管理制度和自主决定组织内部人事任免等事务性工作上。这些组织的主要职能，仅仅是协助和促进学校的教育和管理工作以及繁荣校园文化，同时对学校提供的服务进行监督和反馈，保护和促进学生群体的权益。与西方大学相比，我国学生自治组织还不具有很强的独立性，也缺乏完善的审议、监督和执行机构设置，尚没有构成一个完整的权利运行机制，在保证学生参与高校管理方面实际上是弱势甚至是虚无的。

三、学生参与高校管理的策略探析

学生参与高校管理应该是一个循序渐进的过程。高校应充分重视学生参与管理的权利，落实学生参与管理的权力，为学生参与学校管理提供更适宜的环境与更完善的制度保障。

(一)重视“学生权利”：更新学生参与高校管理的观念

支持和促进学生参与高校管理，在本质上是尊重学生作为消费者与受教育者的合法权利与合理诉求。受传统的思想观念制约，大部分高校管理者都认为以大学生的现有能力和素质还无法胜任复杂的管理工作，所以在保证学生参与高校管理的方面通常持相对保守的态度。从人才培养的角度看，支持学生参与学校管理是促使人才全面发展、培养学生民主意识的重要手段；从学校科学化管理的角度看，支持学生参与学校管理又是促进服务水平提高的必要途径，毕竟“积极的顾客参与可以提高服务质量和顾客满意度”[19]。学生是学校服务的直接体验者，吸纳学生直接参与到学校管理当中，不仅可以使学校的管理更有针对性，还能够加强学生的自我管理。因此，高校管理者需摆脱传统的“替代家长”观念，重视大学生在高校中的主体性地位，尊重学生参与高校管理的合法权利，信任大学生的认知和判断能力，赋予他们更多更高层次的管理决策权利。

“参与必须扎根于整个组织、管理者和员工的行为和心灵中。”[20]只有学生自身认同参与学校管理的必要性和重要性，才有可能激发他们参与学校管理的热情，也才能在实践中发挥学生参与学校管理的主观能动性。相关调查显示，目前“只有17.6%的学生认为学生参与的积极性很高，而57.7%的学生认为目前学生参与的积极性一般，22.6%的学生认为积极性不高”[21]。因此，实现学生参与高校管理，必须以提高学生参与学校管理的权利意识和主观意愿为前提。首先，高校要培养学生的集体责任感和主人翁精神，改变“两耳不闻窗外事，一心只读圣贤书”的传统思想。其次，高校要引导学生正确认识参与学校管理的活动，在对学生强调参与学校管理的重要性的同时，消除学生对参与的畏惧感与不信任感。最后，高校要为学生参与学校管理提供广泛的渠道，加强对学生参与学校管理工作的指导，将参与学校管理简化为学生力所能及的一般性事务。

(二)赋予“学生权力”：完善学生参与高校管理的机制

“明智地分享权力并不等于削弱权力，反而可以多出成果。”[4]116通过构建与完善相关的学生参与机制，更多地赋予学生参与学校管理的权力，是未来高校管理体制改革的重要趋势之一。

1.构建并完善高校学生管理听证制度

近年来，听证制度在我国法制建设过程中发挥了举足轻重的作用，把听证制度引入高校，使其作为保证学生参与学校管理的制度保障，已经引起了人们的广泛关注。目前，我国各高校纷纷建立学生管理听证制度，探索与学生成长需求相适应的学生参与学校管理制度体系，保障学生参与学校管理的合法权利。如2012年厦门理工学院就成立了由学生代表组成的学生听证委员会，实行“学校怎么做，先听学生怎么说”的做法，让学生“真正参与到学校管理当中，而不是机械地执行学校下达的命令”[22]。

2.实行高校学生代表大会提案制度

学生参与学校管理是我国现代大学制度建设的要素之一，健全的现代大学制度理应为大学生参与管理提供有力保障，借鉴教代会模式实行学代会提案制度，也应当成为保证学生参与高校管理的组织保障。如南开大学在其2011年的第十九次学生代表大会上，就通过学代会代表向校方提出了百余份“提案”，其中涉及课程设置、学科建设、就业指导等与学习、科研息息相关的问题，还有膳食服务、校园安全、环境改善等涉及日常生活的问题[23]。将提案制度引入学生代表大会，能够畅通学生与学校沟通的渠道，在引导学生自我教育、自我管理、自我服务的同时发挥其主人翁意识，使其积极参与到学校各项事务的监督和管理之中。

3.完善学生参与高校管理的规章制度

建立和完善学生参与学校管理的规章制度是学生参与学校民主管理和高校依法治校的制度保障。近年来，国内各高校积极探索推进大学生参与民主管理的途径和办法，努力为保证学生参与学校民主管理提供有力的制度保障。如吉林大学于2011年1月正式公布《吉林大学学生参与学校民主管理实施办法》，旨在转变学生在管理中的从属地位，变被动为主动参与式管理，提高学生参与校园民主管理和自我管理中的能力[24]。

(三)优化“学生参与”：提升学生参与高校管理的品质

促进学生参与高校管理，不应仅仅停留在低层次、低水平的“形式阶段”，而应致力于层次的提高和品质的提升，达到有效、积极和高水平的“实质阶段”。

1.提高大学生参与高校管理的层次

参与高校管理可分为三个层次，“初级层次以行使知情权、监督权和建议权为核心，中级层次以行使行动权、咨询权和评议权为核心，高级层次以行使决策权、表决权和投票权为核心”[25]。目前我国大学生参与学校管理的途径和方式还主要集中在初级层次或者中高级层次的初级阶段，如高校普遍设置的校务公开栏、校长信箱、校长接待日以及实行的学生助理制、学生评议制等，都只停留在知情权、监督权、建议权等初级阶段和层次。学生组织、学生干部参与管理也仅仅停留在宿舍、食堂等生活服务管理层面，对学校重大方针的决策根本无从参与。鉴于大学生身心发展的特殊性以及群体功能的特殊性，学生参与高校管理的范围和程度可以是有限的，但学生作为学校主体参与学校各个层次管理的权利却是不可忽视的。高校应充分尊重学生参与学校重大决策领域管理的权利，让学生真正享有“参政议政”的权利。

2.创新大学生参与高校管理的方法

随着网络技术的成熟以及高科技产品在高校的广泛应用，学校可以充分借助当前先进的技术和科技手段拓宽学生参与学校管理渠道。例如，南开大学就通过开设“小开”微信平台来专门用于校园信息咨询、交流和反馈等事务，学校不仅能够用它发布各种公告信息，还可以将其用于向学生征集各方面的提案和意见，成为“随时随地任何学生”参与学校事务管理的一种新的便捷途径[26]。此类形式创新与方法创新，能够打破以往学校管理工作在时间和空间上的限制，提高管理工作的效率，使学生参与学校的管理更加人性化和现代化。

3.增强大学生参与高校管理的能力

无论是我国还是西方国家，学生与教师和专职行政管理人员相比，在知识、经验和能力方面都是不足的，但这不足以成为限制他们参与学校管理的理由。大学生作为由成年人组成的群体，已经具备较成熟的思想和独立判断的能力，同时还兼具较强的可塑性和培养空间。高校应当重视对学生参与学校管理能力的培养，创造机会让更多学生关心和了解学校的发展并积极参与到学校管理当中，尤其要鼓励学生参与教学管理、干部选举及奖惩制度等事关自身发展和切身利益的重大事务。例如，辽宁大学曾实施大学生入机关挂职锻炼计划，每年选拔一定数量的优秀在校大学生，安排他们担任校内重要行政岗位的助理工作，包括教务处处长助理、后勤集团总经理助理、学生处处长助理等[27]，锤炼学生参与学校民主管理的素质与能力。

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