回顾与展望：依法治国基本方略的推进历程

2014-03-29于洋

大连干部学刊 2014年11期

于洋

（中共大连市委党校校刊编辑部，辽宁大连 116013）

新中国成立以后，中国共产党在采用什么方略治理国家这个问题上经历了一个艰难而曲折的探索历程。1954年，新中国第一部宪法的诞生，使我国向法治道路迈出了第一步。党的八大又提出了着手加强法制建设的思想，使法治思想在党的执政方式中的地位得到了提高。但随后而来的“文化大革命”，使社会主义法制建设遭受了严重的破坏。“文革”结束后，我们党深刻总结“文革”时期的沉痛教训，重新开启了我国治国理政方式的探索。

一、依法治国基本方略的初步探索

党的十一届三中全会是我国开启依法治国基本方略的起点，在我国的法治历程中具有十分重要的意义。“文革”结束以后，以邓小平同志为核心的党的第二代中央领导集体，反思“文革”时期的沉痛教训，总结国内外的经验，深刻认识到加强法治建设的重要性。党的十一届三中全会的公报中指出：“为了保障人民民主，必须加强社会主义法制，使民主制度化、法律化，使这种制度和法律具有稳定性、连续性和极大的权威，做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。”［1］针对“文革”时期轻视制度和法治建设的错误，邓小平指出：“要认真建立社会主义的民主制度和社会主义法制。只有这样，才能解决问题”［2］，避免或防止再发生诸如“文化大革命”这样可怕的事情。

党的十一届三中全会确立了“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”的社会主义法制建设的基本方针，实现了我们党从以政策治国向依法治国在指导思想上的转变［3］。这一时期，“有法可依”成为法制建设的重点，“共制定修改法律94部、行政法规598部，现行《宪法》《刑法》《刑事诉讼法》《民法通则》《民事诉讼法（试行）》《行政诉讼法》等基本法律相继出台，从根本上改变了许多重要领域无法可依的局面，为经济建设和社会发展提供了强有力的法律保障”［4］。

1979年，中共中央发布了《中共中央关于坚决贯彻刑法、刑事诉讼法切实实施的指示》。《指示》中指出，刑法、刑事诉讼法等七部法律通过后，“它们能否严格执行，是衡量我国是否实行社会主义法治的重要标志”。这里首次使用了“法治”概念。《指示》中还取消了“文革”时期由“公安六条”所确立的“反革命罪”“恶毒攻击罪”，宣布“五类分子”摘帽以后应保证他们人民的民主权利，并特别宣布取消党委审批案件的制度。1980年，中央提出要对林彪、江青反革命集团的审判做一个历史性的总结。11月20日，应中央有关领导要求，《人民日报》以特约评论员发表了《社会主义民主和法制的里程碑》一文。文中总结了这次审判的五项原则：司法民主、实事求是、司法独立、人道主义、法律平等；还第一次提出了“以法治国”的命题，即这次审判“充分体现了以法治国的精神，坚决维护了法律的权威，认真贯彻了社会主义民主和法制的各项原则，在国内外引起了强烈反响，具有除旧布新的重大意义”［5］。

党的十二大进一步提出：“社会主义民主的建设必须同社会主义法制的建设紧密地结合起来，使社会主义民主制度化、法律化。”［6］217还明确规定：“党必须在宪法和法律的范围内活动”，这就从理论上解决了党与法的关系问题。党的十二届六中全会通过的《中共中央关于社会主义精神文明建设指导方针的决议》提出：“不要社会主义民主的法制，决不是社会主义法制；不要社会主义法制的民主，决不是社会主义民主”［6］224，再次强调了民主和法制二者之间紧密关系。

党的十三大对社会主义法制建设作出了较为详尽地论述，指出：“进行政治体制改革，就是要兴利除弊，建设有中国特色的社会主义民主政治。改革的长远目标，是建立高度民主、法制完备、富有效率、充满活力的社会主义政治体制”；“政治体制的改革，必须逐步健全社会主义民主，完善社会主义法制，努力克服官僚主义现象和封建主义影响，促进经济体制改革和对内对外开放”；“抓紧建立完备的经济法规体系，并加强司法，严肃执法”［7］31。此时，我们党已经深刻认识到法制建设的重要性。正是基于这种认识，党的十三大还明确提出了“我们必须一手抓建设和改革，一手抓法制。法制建设必须贯串于改革的全过程”［7］32的思想。

党的十四大确定了我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制，并强调：建立社会主义市场经济，必须“加强立法工作，特别是抓紧制订与完善保障改革开放、加强宏观经济管理、规范微观经济行为的法律和法规”［8］。在此方针的指导下，与社会主义市场经济相适应的一系列法律及时地得到制定或修订出来，为我国社会主义市场经济体制的建立提供了必要的法制保障。

到党的十四大为止，我们党虽然没有明确提出“依法治国”的概念，但是我们党加强法治建设的思想是十分明确的，这就为我国后来确立“依法治国”基本方略奠定了坚实的基础。

二、依法治国基本方略的正式确立

党的十四大以后，以江泽民同志为核心的党的第三代中央领导集体，继承和发扬了第二代领导集体关于社会主义法制建设的思想，并将法制建设摆在更加突出的重要位置。

1989年9月26日，江泽民在中外记者招待会上指出：“我们决不能以党代政，决不能以党代法，这也是新闻界讲的究竟是人治还是法治的问题。我想我们一定要遵循法治的方针。”［9］1994年12月9日，江泽民在参加中央举行的第一次法制讲座时指出：“建设社会主义法制，实行以法治国，是为了把我们国家建设成为富强、民主、文明的社会主义现代化国家。”［10］这是党的最高领导人首次在公开场合提出“以法治国”的概念。1995年1月20日，江泽民在中央举办的第二次法制讲座上强调：“党既要领导宪法和法律的制定，又要自觉地在宪法和法律的范围内活动，严格依法办事，依法管理国家，对实现全党和全国人民意志的统一，对维护法律的尊严和中央的权威关系十分重大。”［11］“以法治国”的概念提出和中央领导人带头学法的实践，使法律在国家治理中的地位得到进一步提高，为“依法治国”基本方略的正式确立奠定了坚实的思想基础和实践基础。1996年2月，江泽民在中央举办的法制讲座上首次提出把加强社会主义法制建设，依法治国，作为我们党和政府管理国家和社会事务的重要方针，这标志着我们党和国家在法制建设上实现了质的飞跃。在随后召开的全国人大八届四次会议上，“依法治国，建设社会主义法制国家”写入了《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》，作为治理国家的一项基本方针予以贯彻执行。

1997年，党的十五大正式把“依法治国”确立为“党领导人民治理国家的基本方略”，并明确提出“建设社会主义法治国家”的战略目标。党的十五大报告系统阐述了“依法治国”的科学内涵：“依法治国，就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变。”［12］“依法治国”科学内涵的系统阐释，体现了我们党对“依法治国”基本治国方略有了更深入的理解。1999年，全国人大九届二次会议将“依法治国”载入宪法，使“依法法治”从党的意志转化为国家意志。从此，“法制”变为“法治”，“依法治国”基本方略初步形成。

三、依法治国基本方略的创新发展

党的十五大以后，以江泽民同志为核心的党的第三代中央领导集体在加快推进中国特色社会主义现代化的实践中，继续进行实践探索和理论创新，逐步确立了“依法治国与以德治国相结合”的治国基本方略。

2000年2月，江泽民在广东考察时发表讲话，第一次使用了“德治”的概念，强调：“德治和法治必须相辅相成，双管齐下”。在同年6月召开的全国思想政治工作会议上，江泽民进一步指出：“法律和道德作为上层建筑的组成部分，都是维护社会秩序，规范人们思想和行为的重要手段，它们相互联系，相互补充。”［13］2001年1月，江泽民在与出席全国宣传部长会议的同志座谈时指出：“对一个国家的治理来说，法治与德治，从来都是相辅相成、相互促进的，二者缺一不可，也不可偏废。法治属于政治建设，属于政治文明，德治属于思想建设，属于精神文明。二者范畴不同，但其地位和功能都是非常重要的。我们应始终注意把法制建设与道德建设紧密结合起来，把依法治国与以德治国紧密结合起来”［14］。在全国九届人大四次会议通过的《关于国民经济和社会发展第十个五年计划纲要的报告》中，“依法治国与以德治国相结合”的治国方略用法律文件的形式确立下来。此后，这一治国基本方略写入了党的十六大政治报告。

党的十六大以后，以胡锦涛同志为核心的党的第四代中央领导集体积极推进依法治国的理论创新和实践创新，实现了依法治国基本方略的创造性发展。2002年12月，胡锦涛在首都各界纪念宪法公布施行20周年大会上的讲话中指出：“发展社会主义民主政治，最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来。党的领导是人民当家作主和依法治国的根本保证，人民当家作主是社会主义民主政治的本质要求，依法治国是党领导人民治理国家的基本方略。”［15］2004年9月，党的十六届四中全会提出了“科学执政、民主执政、依法执政”的理念，把依法执政作为新的历史条件下党执政的一个基本方式提了出来。2004年国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》，提出了建设“法治政府”的目标。2006年，在“十一五”规划中提出了“贯彻依法治国基本方略，推进科学立法、民主立法，形成中国特色社会主义法律体系”的基本要求。2007年，党的十七大对“全面落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家”作出了全面的部署，提出要“坚持依法治国基本方略，树立社会主义法治理念，实现国家各项工作法治化，保障公民合法权益”［16］。党的十七大上首次提出“树立社会主义法治理念”和“弘扬法治精神”的命题，为我国建设中国特色社会主义法治文化指明了方向。2010年底，中国特色社会主义法律体系正式形成，使我们国家和社会生活总体上实现了“有法可依”。

四、依法治国基本方略的历史跨越

党的十八大以来，以习近平同志为总书记的党中央把“依法治国”基本方略提到一个更新的高度，从此掀开了我国法治建设的新篇章。

党的十八大提出，法治是治国理政的基本方式，要加快建设社会主义法治国家，全面推进依法治国；并确立了依法治国的新任务和目标，即到2020年，实现“依法治国基本方略全面落实，法治政府基本建成，司法公信力不断提高，人权得到切实尊重和保障”［17］。2012年12月，习近平总书记在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话中指出：“我们要在全社会加强宪法宣传教育，提高全体人民特别是各级领导干部和国家机关工作人员的宪法意识和法制观念，弘扬社会主义法治精神，努力培育社会主义法治文化，让宪法家喻户晓，在全社会形成学法尊法守法用法的良好氛围。”［18］2013年，党的十八届三中全会提出了“法治中国”的概念，指出：“建设法治中国，必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”［19］。这一重要论断为建设“法治中国”规划了新的路线图，具有重要的现实意义

党的十八届四中全会对长期以来特别是党的十一届三中全会以来，我国社会主义法治建设所取得的成就进行了高度评价，深刻总结了依法治国的成功经验和深刻教训，深入研究了全面推进依法治国问题，对全面推进依法治国进行了总体部署和全面规划。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，是加快建设社会主义法治国家的纲领性文件，对推进依法治国作了全方位的论述。党的十八届四中全会明确指出：“全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。”［20］实现这个总目标，必须坚持中国共产党的领导，坚持人民主体地位，坚持法律面前人人平等，坚持依法治国和以德治国相结合，坚持从中国实际出发。全会还明确了全面推进依法治国的重大任务，即“完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，加强宪法实施；深入推进依法行政，加快建设法治政府；保证公正司法，提高司法公信力；增强全民法治观念，推进法治社会建设；加强法治工作队伍建设；加强和改进党对全面推进依法治国的领导。”［20］党的十八届四中全会对依法治国的总体部署和全面规划，必将有力地推进国家治理体系和治理能力的现代化，也必将为全面建设小康社会、实现中华民族伟大复兴的中国梦提供强有力的法治保障。

［1］中共中央文献研究室.三中全会以来重要文献选编（上）［G］.北京：人民出版社，1982：11.

［2］邓小平文选：第2卷［M］.北京：人民出版社，1983：348.

［3］戴木才，田海舰.建国60年来中国共产党对“依法治国”基本方略的探索历程［J］.江西师范大学学报（哲学社会科学版），2009（5）：4.

［4］刘少莹.新中国60年依法治国探析［J］.经济与社会发展，2009（10）：141.

［5］社会主义民主和法制的里程碑［N］.人民日报.1980-11-20.

［6］中共中央文献研究室.中共中央文件选编［G］.北京：中共中央党校出版社，1994.

［7］中共中央文献研究室.十三大以来重要文献选编（上）［G］.北京：人民出版社，1991.

［8］中共中央文献研究室.十四大以来重要文献选编（上）［G］.北京：人民出版社，1996：29.

［9］江泽民.在中外记者招待会上的讲话［N］.人民日报，1989-09-28.

［10］邹爱国，陈维伟.中共中央举办法律知识讲座［N］.人民日报，1994-12-10.

［11］邹爱国，杨振武.江泽民在党中央举行的法制建设讲座结束时强调提高领导干部法律素质已成迫切要求［N］.人民日报，1995-01-21.

［12］中国共产党第十五次全国代表大会文件汇编［G］.北京：人民出版社，1997：31-32.