维护宪法权威是全面推进依法治国的基础

王祯军，王申成

（中共大连市委党校， 辽宁 大连 116013）

维护宪法权威是全面推进依法治国的基础

王祯军，王申成

（中共大连市委党校， 辽宁 大连 116013）

正确认识宪法的地位及当前我国在维护宪法权威方面迫切需要解决的问题，对于全面领会十八届四中全会精神具有重要的意义。宪法是国家的根本法，具有最高的法律效力。坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政。 “依宪”的前提是树立和维护宪法的权威。因此，必须要加强宪法实施；健全宪法实施和监督制度，完善全国人大及其常委会宪法监督制度，健全宪法解释程序机制。

宪法；四中全会；依宪治国；依宪执政；法治

中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议通过的 《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》 （以下简称 《决定》）提出， “坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政。健全宪法实施和监督制度，完善全国人大及其常委会宪法监督制度，健全宪法解释程序机制”，突出了宪法在全面推进依法治国中的重要地位。正确认识宪法的地位及当前我国在维护宪法权威方面迫切需要解决的问题，对于正确把握 “依法治国”与 “依宪治国”、 “依法执政”与“依宪执政”之间的辩证关系，全面领会 《决定》的精神具有重要的意义。

一、宪法是国家的根本法，具有最高的法律效力

“依宪”是治国和执政的核心、前提和保障，这是由宪法本身的地位、原则和内容决定的。近代宪法以英国1215年 《自由大宪章》为起点，以法律是否具有限制国家权力、保护公民权利的实质功能来诠释 “最好的法律”。而宪法正是作为 “最好的法律”的形式而出现的。 “宪法作为 ‘最好的法律’实际上完成了 ‘法’与 ‘治’的绝对性和有效性，使法治真正具有了独立于人治的价值内涵。”［1］同时，宪法因代表着一个国家最广大人民的根本利益并能够凝聚社会各方共识，使以各种法律规则所构建的稳定、和谐的社会秩序拥有了维持这种秩序所必须赖以依仗的权威——宪法权威。宪法权威是“宪法得到全社会普遍认同、自觉遵守、有效维护的一种理念、文化与力量，表现为一种宪法至上，所有公权力、国家活动都要受宪法约束”［2］。在我国，现行1982年 《宪法》 （以下简称宪法）是我们党全面深刻汲取建国后国家建设遭受的深痛教训，并在十一届三中全会确立了 “有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的社会主义法制建设的十六字方针之后制定的，为开创中国特色社会主义法治建设奠定了坚实的法律基础。宪法序言的最后一段的表述， “宪法以法律的形式确认了中国各族人民奋斗的成果，规定了国家的根本制度和根本任务，是国家的根本法，具有最高的法律效力。全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责”，明确了宪法作为我国根本法和具有最高法律效力的特征。同时，宪法第5条的规定， “一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权”，既强调了宪法的权威地位，又突出了宪法在保障国家法制统一中的作用。应当说，宪法作为国家根本法和具有最高法律效力的地位是法治的客观要求，全面推进依法治国必须要尊重宪法的地位，维护宪法的权威。

二、坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政

1996年，在向中央提出 “依法治国”的建议后，法学界随即提出了 “依宪治国”的主张。八年后的2004年9月15日，时任中共中央总书记胡锦涛在庆祝全国人民代表大会成立50周年大会上正式提出 “依宪治国”的概念，并将 “依宪治国”与“依法治国”的关系描述为 “依法治国首先要依宪治国”。这是党的最高领导人第一次在正式场合肯定 “依宪治国”的价值，并且将 “依宪治国”视为实现 “依法治国”的前提。2012年12月4日，在首都各界庆祝现行宪法公布施行30周年大会上的讲话中，习近平总书记对宪法的地位和在全面推进依法治国中的重要作用给予了充分的肯定，强调“宪法与国家前途、人民命运息息相关，维护宪法权威，就是维护党和人民共同意志的权威。捍卫宪法尊严，就是捍卫党和人民共同意志的尊严。保证宪法实施，就是保证人民根本利益的实现”的同时，提出 “依法治国，首先是依宪治国；依法执政，关键是依宪执政”。而党的十八届四中全会将“坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政”第一次写进党的决议中，明确表明党维护宪法权威、 “依宪治国”的遵循不仅没有变，而且要使之成为全面推进依法治国建设中应当不断坚持的法治道路，同时推出了 “让宪法家喻户晓”［3］、让宪法融入治国理政理念的重要举措： “将每年十二月四日定为国家宪法日。在全社会普遍开展宪法教育，弘扬宪法精神。建立宪法宣誓制度”［4］。这充分彰显了我们党维护宪法权威，坚持 “依宪治国”、 “依宪执政”的信心和决心。“历史经验表明，当宪法有权威的时候，这个国家的根基是有保障的，当宪法没有权威的时候，这个国家可能成为军事大国，经济大国，但不可能成为现代化大国。”［2］应当说，对宪法地位的高度认同，对“依法治国”与 “依宪治国”、 “依法执政”与 “依宪执政”之间关系的深刻认识，是我们党作为执政党在客观把握人类社会法治建设发展规律，并结合中国特色社会主义法治建设发展实践的基础上，经过准确判断所提出的重大的法律命题和政治命题。体现了党对中国特色社会主义法治建设规律的正确把握和遵循，极大丰富了中国特色社会主义法治理论，保证了社会主义法治建设的政治方向，为社会主义法治提供了坚实的政治基础和政治保障。

三、健全宪法实施和监督制度

将 “纸面的”宪法转化为指导法治实际工作的“有生命”的宪法，坚决维护宪法的权威是 “依宪治国”和 “依法执政”的重要内容。 “宪法的生命在于实施，宪法的权威也在于实施。”［3］当前要保证宪法实施，具体需要建立两项制度：一是宪法解释制度，二是违宪审查制度。宪法解释制度解决的是宪法规范含义的确定性问题。宪法作为国家根本法，内容通常较为原则，条文含义往往比较抽象，一般很难被社会公众所理解。然而，如果宪法规范的含义不清晰，就无法保证宪法的实施，维护宪法权威就无从谈起。建立和启动宪法解释制度就是要解决宪法自身的确定性问题。例如，2010年6月，四川省罗江县人大代表李国喜在全国率先成立了专职人大代表工作室。但根据2010年修订的 《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》第5条第3款 “代表不脱离各自的生产和工作”的规定，李国喜设立的人大代表工作室不得不停止工作。根据宪法第76条第2款的规定， “全国人民代表大会代表应当同原选举单位和人民保持密切的联系，听取和反映人民的意见和要求，努力为人民服务”，显然存在一个如何理解 “同原选举单位和人民保持密切的联系”的问题?如果成立专职人大代表工作室是人大代表体现同原选举单位和人民保持密切的联系的情况，那么， 《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》的第5条第3款是否符合宪法的规定就需要负责监督宪法实施的部门做出评判。但在实践中，由于宪法解释程序机制不健全，宪法相关规范的含义没有得到及时的解释，使得一些符合宪法原则和精神的做法没有得到很好的坚持。

违宪审查制度是确保宪法有效实施，维护宪法权威的重要制度，解决的是维护法制统一性问题。宪法作为根本法具有最高法律效力，其他法律法规的效力来自于宪法。因此，一旦其他法律法规违宪得不到纠正，就意味着宪法作为根本法的权威没有得到尊重，有悖于法制的统一性。根据宪法第67条的规定，全国人大常委会负责解释宪法，监督宪法的实施 （第1款），全国人民代表大会常务委员会有权 “撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令” （第7款），可以 “撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议” （第7款）。第62条第11款规定，全国人民代表大会有权 “改变或者撤销全国人民代表大会常务委员会不适当的决定”。可以说，这些发挥维护宪法权威的条文以往基本处于 ‘纸面’状态，没有形成一个具有可操作性的机制。例如2003年的 “孙志刚案”，国务院制定的 《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》存在严重违宪规定，并成为孙志刚被限制人身自由继而殴打致死的重要原因。但在3位法学博士提出申请请求撤销 《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》的情况下，全国人大常委会依然没有启动违宪审查机制。形成这种局面既有全国人大体制方面的原因，也有宪法实施和监督机制不完善的原因。因此，只有从根本上解决宪法解释和违宪审查的制度建设问题，才能有效维护宪法的声名和权威，确保“依宪治国”对全面推进依法治国的实践起到真正有效的约束和指导作用。因此，在现行宪法公布施行30周年大会上，习近平总书记提出， “全国人大及其常委会和国家有关监督机关要担负起宪法和法律监督职责，加强对宪法和法律实施情况的监督检查，健全监督机制和程序，坚决纠正违宪违法行为”。［3］而十八届四中全会 《决定》不仅对 “依宪治国”在全面推进依法治国中的核心地位和重要作用作了充分肯定，重申了习近平总书记 “坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政”的讲话精神，更重要的是， 《决定》还就维护宪法权威提出了几项具体要求，即， “完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，加强宪法实施；健全宪法实施和监督制度，完善全国人大及其常委会宪法监督制度，健全宪法解释程序机制”［4］。

法律是治国之重器，良法是善治之前提，宪法权威是良法善治之根基。对宪法权威的维护将巩固我国法治建设的基础，确保在党的领导下， “全面推进依法治国”稳步向前迈进。

［1］莫纪宏.实践中的宪法学原理［M］.北京：中国人民大学出版社，2007：137.

［2］韩大元.如何维护宪法权威 ［EB/OL］.http：// www.calaw.cn/article/default.asp?id=10099，2014-11-01.

［3］习近平在首都各界庆祝现行宪法公布施行30周年大会上的讲话［EB/OL］.http：//news.xinhuanet. com/politics/2012-12/04/c_113907206.htm，2014-11-11.

［4］中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定［EB/OL］.http：//news.xinhuanet.com/2014-10/28/c_1113015330.htm，2014-11-11.

［责任编辑：左眉］

D90

A

1671-6183（2014）11-0005-03

2014-10-30

国家行政学院2013年度科研重大项目 “用法治思维和法治方式履行政府职能研究” （项目编号：13ZBZD010）的阶段性研究成果。

王祯军 (1973-)，男，辽宁大连人，国家行政学院法学部博士后流动站工作人员，中共大连市委党校应急管理教研部副主任，副教授，法学博士；研究方向：宪法学、行政学。王申成(1962-)，男，辽宁抚顺人，中共大连市委党校公共与社会管理教研部副教授；研究方向：公共管理。