党的建设制度改革：改什么，怎么改

2014-03-29罗星

大连干部学刊 2014年6期

罗星

党的建设制度改革：改什么，怎么改

罗星

(中共中央党校, 北京 100091)

十八届三中全会提出了深化党的建设制度改革的命题，并第一次把党的建设制度改革和经济体制改革、政治体制改革等并列在一起。全面深化改革需要加强党的建设制度改革，但在当前党的建设制度中，还存在着一些问题与不足。为了深化党的建设制度改革，我们可以从领导体制和执政方式、改进作风常态化的制度、反腐的体制机制以及干部人事制度的改革等方面着手，进一步推进党的建设制度改革。

党的建设；制度；改革

十八届三中全会为改革设定了一个总体的目标：完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力的现代化。与此同时，全会还为这个总目标的完成界定了一个领导核心：全面深化改革必须加强党的领导，充分发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用［1］。全会在提出全面深化改革的总体部署的时候，创造性地提出了党的建设制度改革概念，并把党的建设制度改革与经济体制改革、政治体制改革、文化体制改革并列起来。这样一来，党的建设制度改革就有了双重的逻辑内涵：全面深化改革的总体要求中已经包含了党的建设制度的改革；除此以外，通过深化党的建设的制度改革，进而提高党建科学化的水平，为党领导改革提供了坚实的基础和保障。本文尝试从党的建设制度改革的意义，存在的问题着手，对党的建设制度改革进行相应的分析，并提出进一步改进党的建设制度的举措。

一、全面深化改革需要加强党的建设制度改革

党的建设制度改革的提出，相比与我们以前提的 “党的制度建设”，是一个重要的突破和创新。党的制度建设作为党的五大建设的组成部分，就是把党在其它方面建设所取得的种种成就和经验固定化的一个成果。党的制度建设应该包括两个方面：第一是执政党组织内部的制度建设，即包括民主集中制、党内民主制度、党的代表大会制度等各项制度设计。第二就是执政党处理和国家社会关系的制度，也就是指执政党领导的各项制度。正是因为制度问题带有根本性、全局性、长期性、稳定性的特点［2］，我们党一直把制度建设放在了一个重要的地位，把它作为一项根本性制度来抓。 “党的建设制度”的提出，是把 “执政党的建设”当成了一个主体，强调从整体的角度来进行党的建设，即在党的建设各个领域和环节都形成一套完备的体制机制。如果我们把党的制度建设当做一种过程的话，党的建设制度就是一种结果［3］。它强调把党的制度建设以及其他方面建设的成果固定下来，形成总体的党建部署。如果说党的制度建设解决的是制度有没有的问题，党的建设制度改革解决的是制度好不好的问题。党的建设制度改革就是要实现制度建设由传统到现代、由不足到完善的过程。

党的建设制度的改革，是新形势下实现党的建设科学化的必然选择。党的建设科学化，指的就是按照执政党建设的客观规律，进行党建目标的设定，进行党建方法的选择。党建科学化的目标，就包含着制度建设的科学化。制度的科学化，一方面包括了权力配置的合理、制度运行的有效。在各种制度的科学化之中，领导体制和组织制度尤为重要，它是能够影响党的建设大局的制度，是党的建设中的根本制度。另外一方面，还包括了制度建设的价值取向。即制度的设立的目的是为了实现党内的民主化。这些目标都要求了党的建设的制度要进行相应的改革，尤其是要不断完善党的民主集中制，以及具体领导的体制机制。党的建设科学化还要求以科学制度保障党的建设。这要求建立健全和完善党的各项制度，提高制度的执行力。其中最根本的就是不断增强党内制度和党的建设制度之间的严密性、完整性，既要重视实体性制度，也要重视程序性制度，在当前这些目标的完成也要通过整个党的建设制度进行改革才能得到实现。

党的建设制度的改革，也是深化改革的前提。在当前，改革进入深水区，这要求我们在 “摸着石头过河”的同时要注重 “顶层设计”。在顶层设计的主体中，最重要的主体就是中国共产党。党的问题解决得好，办好中国的事情就稳操胜券。党的问题解决的不好，就给中国问题的添加增加了一个最大的未知数［4］。在当前，随着改革的不断深化，以及经济改革的不断进行，给执政党的活动带来了很大程度的挑战。比如说，社会阶层的变化，要求我们重新认识党的执政基础；思想观念的多元化，要求执政党注重意识形态上的包容性；民间组织的兴起，要求执政党正确处理好和它们的关系。这些变化要求党必须从整体的角度推进自身的建设，不能够分散的、孤立进行各个方面建设。我们的改革是全方位、系统的工程，这也要求我们党通过对整个党的建设的制度进行全局性的改革，以提高我们党科学执政、民主执政、依法执政的水平，进而为深化改革提供强有力的保障。

二、当前党的建设制度中存在的主要问题探析

推进党的建设制度的改革，首先需要我们能够认识到我们当前党的建设制度体系中的成就以及存在的问题。我们党在改革开放的30年来在党的建设制度体系的构建上，取得了重大的成就，建立了以党内法规为核心的党内制度体系，党代会和党内选举制度不断完善，党管人才的制度创新以及实践创新也在不断推行。但是，在制度的设计上，还存在诸多盲区；在制度的执行力上，还有待加强；在制度体系的构建上，还需要进一步完善。

（一）制度盲区：党内制度制定的较多，规范党与社会关系的制度相对较少

改革开放30年以来，以党内法规为核心的党内制度建设取得了很大的成就，在党内法规的基础之上，我们构建了一系列规范党内生活的制度，包括以民主集中制为核心的根本组织制度、还有党内民主制度、党内监督制度、干部选拔制度。这一系列制度充分保障了执政党能够处理好自身内部的各种关系。但是，现在的民主政治突出地表现为政党与国家、社会之间的一种良性互动。如果说我们过去在处理党和国家之间的关系中已经构建起了很多的制度，党的领导方式和执政方式的改革已经取得了很大的进步，但处理党和社会关系方面的制度，就略显不足了。一方面，社会主体利益的多元化要求执政党应该更加注重社会整合的功能，能够尽可能多地反映社会上不同阶层人们的诉求，这需要我们党构建出与一套相应的与社会沟通的体制机制。虽然我们在国家的层面上建立了诸如 “市长信箱”的制度，人大代表、政协委员联系群众的制度以及信访的制度，但是就执政党本身来讲，缺乏一个固定的、常态化的与社会沟通、联系群众的体制机制。另一方面，伴随着民主政治的发展，民间组织的大量产生也要求党要学会应对民间组织的发展。党在领导民间组织的时候，应该特别重视用民主和法治的手段进行领导。但是目前国内对于规范民间组织的法律很少，缺乏体系性［5］。党的依法管理、民主管理缺乏相应的体制机制，党的领导缺乏相应的法律规范。这都需要我们进一步加强党的建设在这些方面的制度改革，从而使我们的制度的覆盖面的盲区变得越来越少。

（二）制度离散：制度要素构建的多，制度体系构建的少

制度，就是规范人们活动的相应的规则。党的建设制度，就是为了保障党的建设的顺利进行，从而制定的一系列法则、规则以及程序。在这个方面，我们党已经构建了相当多的制度、规定以及条例。但是，有了这些规定、条例，并不等于能够构建起良好的制度。良好的制度除了要有这些具体的要素之外，还要有相应的制度体系为保障。在当前党的建设制度中，突出的问题就是各项制度相互独立，缺乏相应的衔接。我们在党内制度的建设方面，存在着相应的缺失，并没有正确处理好实体性制度、程序性制度以及保障性制度之间相应的关系。在制度建设上，往往是实体性制度的建设比较多，而后两者的制度建立的比较少［6］。比如说我们在党员的权利中，我们通过制定《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》，提出了 “鼓励和保护党员讲真话，讲心里话。”但是，由于在现实的执行过程中，没有对这一点做出相应的程序性制度建设，没有完善对讲真话的党员的相关的保护机制，这一点落实的并不是很到位。由于党的建设制度体系的不到位，甚至会导致党内 “潜规则”的盛行，许多领导干部会扭曲对制度的理解，把 “GDP评价标准”绝对化、片面化。可见在没有制度体系的条件下，单个的制度虽然看上去没有什么问题，但是执行起来很可能走向变形。

（三）制度虚置：制度设计的较多，制度的执行力相对较弱

党的建设制度，既要注重制度的建设，更要注重制度的执行。制度的效用取决于制度的执行力［7］。制度虚置的问题，就是指我们关于党的建设虽然已经形成了一系列的制度，但是这些制度在实践中没有得到很好的实施。当我们解决完制度的有无，以及制度的优劣之后，需要重点关注的就是制度的执行效力的问题。但是，我们在这个环节存在着大量的问题。具体说来，在党的建设制度的制定中，许多制度本身的操作性就是比较差的，重视着眼于从大的宏观角度制定规则，提出 “不许”、 “禁止”，但是自身没有什么保障措施，司法机关也无法进行相应的查处。在对制度运行的监督和考核的过程中，缺乏相应的规范，往往更多靠党员的自律，但这种自律往往不到位。如果我们建立了相应的党建制度，却由于种种原因没有得到良好的执行，不仅会损害制度本身的权威性，而且会对党的公信力造成巨大的损害。从这个角度来讲，制度执行力的建立会成为今后党的建设制度改革的重中之重。

三、大力推动党的制度建设的改革创新

党的建设制度的改革对于我们深化改革有着非常重大的意义，我们在党的建设制度建设方面，虽然已经取得了很大的成效，但还是有着许多的不足。在当下，推动党的建设制度改革，可以从领导体制和执政方式的改革、改进作风常态化制度的改革、反腐败体制机制的改革以及干部人事制度的改革入手，推进党的制度建设的向前发展。

（一）领导体制和执政方式的改革——执政党科学执政的制度保证

改革党的领导方式和执政方式，首先要按照党总揽全局、协调各方的原则理顺党政关系、党群关系以及党际关系。在党政关系的处理上，在充分发挥党的领导作用的同时，要科学界定各级领导干部的职责范围，对党政部门以及相关机构的权力进行科学配置，划出 “权力清单”，以提高行政效率、降低行政成本、优化政府结构为目标推行行政体制的改革，以理顺部门之间的职责关系，推动机构编制的科学化、规范化。在党群关系的处理上，继续推行党的群众路线教育实践活动，实现党的群众路线教育活动的常态化、机制化，加强党的群众工作的制度建设，通过健全党群对话沟通的机制，维护人民群众利益的机制，以及群众参与的机制，进一步密切党群关系。在党际关系的处理上，坚持和完善中国现有的政党体制，增强政党体制的弹性和张力，完善中国共产党同各民主党派的协商，完善民主党派直接向中共中央提建议的制度，进一步推动政治协商、民主监督、参政议政工作的制度化、科学化以及规范化的水平。其次，要完善党的科学决策的体制机制，提高党决策的科学化、民主化水平。在决策的民主化上，通过发展社会主义协商民主制度，坚持协商于决策之前以及决策之中，充分吸收全党以及人民群众的智慧。在决策的科学化上，通过建立相应的决策系统，以及思想库的建设，对于重大措施的出台要建立专家的论证，决策评估的制度，以确保把重大的改革落在实处。

（二）改进作风常态化的制度改革——执政党联系群众的制度保证

推行改进作风常态化制度，首先要建立健全领导干部直接联系和服务群众的制度。我们党最大的优势是密切联系群众，执政后最大的危险是脱离群众［8］。在当下，执政党的各级领导干部要探索新形势下做群众工作的方式，要更多借助于新兴媒体，充分利用网络媒体、电视媒体与群众进行沟通，扩宽信息来源的渠道，最大程度地了解民意。要进一步实现群众工作的方法有单向到双向、由被动到主动的一个转型。同时，我们也可以大胆借鉴国外政党联系群众的具体做法，用制度性的安排，比如说通过一些文件、决议以及党内的奖惩条例来激励领导干部联系群众、服务群众。对待新产生的民间组织，要实现由 “管理”思路向 “治理”思路的转变，把它们当做群众表达自身利益的一种重要渠道，要给予一定的引导和支持。其次，要改革财务预算、核准以及审计制度，规范领导干部的生活保障。一些党员干部的特权行为，既给党的形象造成巨大损害，也大大疏远了党群之间的关系。通过实行一系列的 “不准”，以及对官邸制的探索，约束领导干部的特权行为，保障党密切联系群众的作风一直能够发扬光大。

（三）反腐败体制机制的改革——执政党自我净化的制度保证

为了保证执政党 “自我净化”的功能，从根本上我们要建立相应的权力监督和制约的机制。要把权力关进制度的笼子里，改进对于主要领导干部权力的监督和制约，用行政监察、审计监督的方式，探索在党的内部建立相应的分权制度。在相应的法律法规体系的建设上，不仅要强调建立惩治腐败的法规体系，也要建立预防腐败的法规体系，做到预防腐败与惩治腐败并举。探索建立领导干部报告个人有关事项、公开财产的相关制度，同时以党内民主为主线强化党内监督，以依法治国为重点强调法律监督，以规范引导为重点加强舆论监督。在具体的领导机制上，改革纪委的领导体制和工作机制，强化上级纪委对于下级纪委的领导，查办腐败案件以上级纪委领导为主，各级纪委领导的提名也以上级纪委和组合部门为主［1］，全面落实中央纪委向中央一级党和国家机关派驻纪检机构，改进巡视制度等。在对于制度的执行的监督方面，要落实党风廉政建设的责任制，明确党风廉政建设中不同的部门应该负有的责任，即党委负有主体责任，纪委负有监督的责任，这就为反腐败制度时实施提供了良好的保障。

（四）干部人事制度改革——执政党选贤任能的制度保证

中国的干部选拔制度有自己独到的优越性，这体现在中国共产党从上到下建立了一套 “选拔加选举”的制度，这套制度为中国共产党 “选贤任能”提供了良好的制度保证［9］。为了继续保持党在这方面独到的优势，我们要从以下四个方面继续推动干部人事制度改革。一是改革和完善干部选拔和任用制度。首先要转变观念，落实党管干部的科学化，从执政党推动社会发展的角度加强干部工作的管理。要建立公开、公正的选人用人机制，落实好广大党员的知情权、参与权。其次还要在干部选拔中注入更多竞争性的因素，适当扩大差额选举的比例。区分好 “选任制”干部以及 “委任制”干部的不同，对于前一种干部的选拔，要通过完善党内选举制度来提高选拔质量。而对于后一种干部，则主要通过加强党内协商来保证选拔的公正性和科学性。二是改革和完善干部评价标准的制度。干部选拔标准解决的是干部能不能上的问题，干部评价标准解决的是干部该不该下的问题，这两者是一个完整的体系，缺一不可。在这里，我们要改变传统的“唯GDP是从”的评价机制，着力解决面子工程、形象工程的问题，引导领导干部树立良好的政绩观。三是建立干部流动的机制。要大力扩展干部选拔的渠道，加强不同部门的干部之间的交流，从而提高不同类型干部的执政能力和应对复杂局面的能力。同时要注意破除那种 “只能上不能下”的传统观念，借助依靠领导干部问责制从严对干部队伍进行管理。四是建立各种人才的聚集机制。在对人才的选拔上，在党管人才原则的指导下， “不拘一格降人才”，打破体制的壁垒，突破身份的限制，大胆选拔各类人才。在人才的流动方向上，通过相关激励机制的建立，鼓励人才向西部流动，向偏远地区流动同时，加快形成自己在人才选拔上的制度性优势，增强人才政策的开放度，吸引一切优秀人才，从而为深化改革提供组织保证。

［1］中共中央关于全面深化改革的若干重大问题的决定［M］.北京：人民出版社，2013：36-37.

［2］邓小平文选［M］.北京：人民出版社，1994：333.

［3］周感华.论党的制度建设和党的建设制度改革［N］.贵州日报，2014-04-17.

［4］王长江.2014执政党建设研究年度报告［M］.南京：江苏人民出版社，2014：1-2.

［5］王长江，祝灵君.执政党如何应对民间组织发展［J］.学会，2006（2）：54.

［6］任铁缨.关于中国共产党党内制度的衔接［J］.天津市委党校学报，2007(2)：29.

［7］胡锦涛.建设科学严密完备管用的反腐倡廉制度体系，不断取得党风廉政建设和反腐败斗争新成效［N］.人民日报，2010-01-13.

［8］王增杰.发挥党的最大优势以避免执政后的最大危险［J］.探索，2003(1)：34.

［9］张维为.选贤任能挑战西方民主［J］.求是，2012 (23)：64.

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1671-6183（2014）06-0005-04