公平视域下我国农民工市民化政策的偏差与矫正

高 飞，冯冠华，张家平

（1.东北财经大学 经济与社会发展研究院；2.东北财经大学 金融学院；3.东北财经大学 公共管理学院，辽宁 大连 116025）

公平视域下我国农民工市民化政策的偏差与矫正

高 飞1，冯冠华2，张家平3

（1.东北财经大学 经济与社会发展研究院；2.东北财经大学 金融学院；3.东北财经大学 公共管理学院，辽宁 大连 116025）

我国农民工市民化问题难以解决与我国市民化政策出现偏差有关，偏差包括目标偏差、主体偏差和市民化方式偏差.偏差出现的原因与我国财政体制与政绩考评机制有关.通过深入分析，我们提出改革公共财政体制、构建更加合理的政绩观与考评指标体系、制定灵活的农民工市民化策略及坚持缩小公共服务差异为导向的户籍制度改革.

农民工；市民化；政策偏差；矫正措施

1 引言

农民工市民化问题是当前我国经济社会领域的一个热点问题.截至2012年，我国城镇化水平已经达到了52.57%，但若按户籍人口计算，这个数字只有35.29%，两者之间有着17%的差额.这意味着大量农村人口迁向城市，并常住城市就业、生活，但他们无法在社会保障、公共服务以及政治权益等方面得到与城市居民同等的待遇，甚至在工作上也同工不同酬.也就是说，相当一部分农民成功实现了职业的转变，成为城市里的农民工（非农化），却没有实现身份的转变，成为与城市户籍居民一样身份的城市居民（市民化）.我们认为这与我国长期实施的二元政策有关，更与当前我国的政府行为出现偏差有关.

农民工问题的长期存在，无益于经济的健康发展，也增加了社会不稳定因素.为此，中央政府提出大力推进农民工市民化，制定并实施了一系列政策.然而，就执行的力度与效果而言，农民工市民化政策存在许多偏差，严重影响了政策的执行与实施，使政策效果大打折扣.因此，对于如何推进农民工市民化，许多学者在政策层面进行了研究.席雪红（2009）认为应该改革城乡分割的户籍制度，建立全国城乡统一的劳动力制度、社会保障制度和公共服务体系.欧阳慧（2010）从当前农民工市民化存在的现实困境入手，提出了推进农民工市民化的总体思路.宏观经济研究院课题组（2011）提出根据不同地区和不同规模城镇的条件，考虑流动性不同的农民工在城镇就业和生活的需求，从而兼顾地方政府职能调整与积极性调动.胡杰成（2012）较为全面地论述了推进农民工市民化的政策思路.

通过上述研究，我们发现近几年越来越多的学者开始关注农民工市民化问题，但是从研究内容来看，往往提出政策建议，并未对现行的农民工市民化政策进行反思，我们认为这是研究的不足.因此，本文从农民工市民化政策存在偏差入手，深入分析当前政策出现偏差的内在原因，并提出相应的改善建议.对此，本文剩余章节安排如下：第二部分寻找政策出现偏差的方面；第三部分分析政策出现偏差的原因；第四部分提出政策改善的建议；最后是本文结论.

2 我国推进农民工市民化的政策偏差

2.1 目标偏差——追求效率而不是公平

政策目标的偏差是当前农民工市民化政策出现的首要偏差.按照马克思主义政治经济学的经典理论，生产过程分为生产、分配、交换和消费.农民工市民化虽与上述四个方面都有联系，但是，由于涉及大量的公共服务支出，农民工市民化严格来说，是政府收入的再分配过程，既然是属于分配范畴，农民工市民化问题的价值判断依据必须首选为公平，而非追求效率.但是，地方政府为了短期的经济增长，制定的福利政策目标却只是针对城市市民，并通过户籍壁垒制度将农民工严格地排斥在外.因此，在一个城市内部就形成了这一现象，外来农民工与本地居民之间的贫富悬殊拉大，居住环境差距明显，本地人享受各方面福利待遇，没有户籍的外来人口享受不到这些待遇；当地政府聘用本地户籍人口管理外来人口，社会纠纷有时得不到公正处理.这一政策不仅直接加大了农民工在城市的生活成本，而且从根本上动摇了农民工在城市的发展基础，减少了农民工平等发展的机会，使农民工处于城市生活与个人发展的双重边缘化状态.也正是因为政策目标的偏差，制约了城市化进程的健康发展，导致了一系列社会问题的产生，强化了农民工在城市违规、违法、犯罪活动的动机.

2.2 主体偏差——中央政府与地方政府博弈多过合作

推进农民工市民化的主体是地方政府，但是起主导作用的应该是中央政府.这是因为一方面中央政府具有矫正地方政府行为偏差的职责和作用，另一方面，我国农民工群体中，很大比例为跨省流动，特别是东部地区对农民工的吸引力较强，这是因为东部地区二、三产业的就业弹性高于中西部地区，即使东部地区产业升级战略取得成效，由于生产性服务业仍将进一步带动生活性服务业的发展，服务业相对较高的就业弹性使得跨省流动的农民工规模仍然较大，如果中央政府不能采取措施加以引导，将会出现两种局面，地方政府要么不推进农民工市民化，要么地方政府只推进本省农民工市民化，一旦打开外省农民工市民化的阀门，短期内任何一个城市都无法承担巨大的公共服务支出规模.从这个意义上讲，中央政府与地方政府在推进农民工市民化的进程中混淆了彼此的角色，中央政府过多依靠地方政府推进农民工市民化问题，这对地方政府来说确实存在困难.

2.3 方式偏差——扩大户籍而不是缩小公共服务差异

从短期来看，扩大户籍要比缩小公共服务差异更能体现政府政绩，但是这种方式并没有降低城市内部农民工身份转变的“门槛”，容易形成城市内部的二元结构，造成城市内部不同居民的对立.而且，扩大户籍很容易造成地方政府推进农民工市民化行为的更大偏差.近年来，大多数地区实施的扩大户籍的市民化政策——“蓝印户口”政策，基本上成了各大城市吸纳投资、引进人才、拉升房地产价格的办法，这些规定表面上已经推进农民工市民化，但实质上却是肯定了户籍制度的合理性，由于这种政策对要素具有“选优”作用，从当地政府来看，这种政策带来的收益远比成本要高很多，作为理性的地方政府，当然愿意执行扩大户籍的市民化政策以促进经济增长.然而，这种户籍制度改革的出发点和目的与户籍制度改革真正应该秉持的宗旨背道而驰，强化了城市居民对农民工的歧视，促使城市社会采取更高的进入“门槛”，放慢户籍制度改革和配套改革步伐，推迟了农民工的市民化进程.同时，加剧了社会分割，增加了社会不安定因素，无形之中加大了社会摩擦，提高了社会运行成本.

3 我国农民工市民化进程中政府行为出现偏差的原因

3.1 财政体制不能有效提供支持农民工市民化的物质基础

3.1.1 地方政府财权与事权不对称

我国现行的财政体制，无论是收入和支出责任的划分，还是转移支付制度的设计，都是以假定人口不流动为前提的，以辖区的户籍人口为基础.在这种体制框架下，各地政府按户籍人口来提供公共服务.然而，推进农民工市民化措施改变了这一前提.这就要求无论是纵向的，还是横向的财政关系都需要进行调整，尤其是处于流动状态的庞大人口的公共服务的提供，这为各地公共服务的供给带来了难题，形成了公共服务供给上的真空.所以，城市政府不愿意放开户籍、推进市民化的真正原因，主要是城市政府财权与公共服务事权不对称，缺乏稳定的能随人口增加而增长的财政资金筹集渠道.

3.1.2 地方财政倾向于投资性支出

在财政分权体制下，地方财政收入直接与经济发展挂钩，与地方GDP直接相关.为了追求财政收入的快速增长，地方政府采取各种方式推动地方发展.在这种导向下，地方政府把大量投资投向与经济发展密切相关的并能产生直接效应的交通、道路、通讯、能源等生产性基础设施项目，降低了农民工市民化的冲动.同时，通过户籍制度制定出台各种吸引投资的优惠措施，吸引其他地方资金流向本地，扭曲了市民化的行为.

3.2 政绩考核体系异化了农民工市民化进程中的政府行为动机

3.2.1 政绩考核体系导致地方政府行为出现偏差

首先，当前的官员考核体系导致地方政府经济行为的短期化.首先，地方官员为了晋升，由于资历、年龄的限制，必须尽可能短的时间内做出尽可能大的政绩.这些晋升方面的规定和限制，必然导致地方官员注重短期行为，注重“短平快”的项目，注重显性项目.然而，农民工市民化的正面作用需要长期影响，这与官员考核体系的相矛盾，不利于市民化的推进.其次，在政绩考评体系的作用下，各地区地方政府将全部精力放在这些考评指标的增长上，对于那些不属于考评范围内的指标漠不关心，市民化并没有在考评体系内，或者说在考评体系内的权重较小，因此，对农民工市民化自然采取消极态度.而指标权重较大的集中在GDP总量、财政收入、吸引的外商直接投资额及上缴多少税收等方面.再次，在政绩考核体系的作用下，地方政府之间为了实现晋升存在着激烈的竞争，地方政府尽可能使本地区的各项考评指标高于其它地区，因为政绩排序的考评机制意味着地方政府不仅要竭力提高本地区的各项经济指标，更重要的是这些指标要超过其它地区，这种政绩排序的相对水平考核意味着只要超过其它地区，不管绝对水平怎样，仍然会得到政治晋升，在发展是第一要务的环境下，突出地方经济发展绩效无疑是最佳的选择，在这样的发展逻辑下，农民工市民化自然没有收到应有的重视，更不用说积极推进农民工市民化.

3.2.2 中央政府与地方政府的存在利益博弈

毫无疑问，承担农民工市民化的主体应该是各级地方政府.自从公共选择理论将“经济人”假设引入到政府行为研究中以来（Downs，1957；Niskanen，1971，1975），布坎南认为政府是自利的，是追求自身利益最大化的组织.Anthony Downs认为，政府官僚就是其产出不能通过市场途径来衡量的组织或个人，政府官僚只依赖其上级来晋升，所以，他们的行为准则是上级的偏好.综合布坎南与Downs的观点，可以看出，政府是自利的、晋升偏好的.正是由于政府存在上述特征，地方政府根据其成本收益计算后会做出如下选择：如果中央政府的政策使得地方政府执行该政策能够获得晋升时，地方政府会积极执行中央政府的政策；而当执行中央政府的某些政策，地方政府尽管能够获得晋升，但自身利益却受到损失时，地方政府会利用中央政府监督的高成本、信息的不对称，采取消极的态度予以执行.

4 推进农民工市民化的政府行为矫正偏差的措施

首先，进一步完善分税制财政体制改革，确保地方财政有稳定可靠的税源.分税制财政体制的实质是要规范中央与地方以及地方各级政府财政分配关系，其完善与否直接关系到各级政府职能能否得以正常履行，也是农民工市民化能否得以推进的关键.其次，进一步调整城镇财政支出结构.根据公共财政基本框架的要求，城镇政府的主要职责是提供覆盖本城镇范围内的公共物品和劳务.城镇财政支出的重点也就应放在这些公共物品和劳务上，原则上是给本城镇的居民以等量利益.最后，户口登记与财政待遇相结合，以财政管理促进户口管理.可以学习其他国家在人口管理上的先进经验，将户口登记制度与财政予以的相关待遇结合起来，以财政管理促进户口管理.但是，我们也应清醒地看到，农民工对农村的依赖也不可能在短期内消除、对城市生活的适应和城市文明的接受也很难在短期内形成，所以，即使通过户籍制度改革，农民工在名义上成为市民，但农民工真正融入城市还将是一个长期的过程.

〔1〕刘晓峰，陈钊，陆铭.社会融合与经济增长：城市化和城市发展的内生政策变迁 [J].世界经济，2010(6).

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〔3〕国务院发展研究中心课题组:农民工市民化进程的总体态势与战略取向[J].改革，2011(5).

〔4〕国务院发展研究中心课题组:农民工市民化对扩大内需和经济增长的影响[J].经济研究，2010 (6).

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〔10〕胡杰成.农民工市民化面临的障碍与对策[J].宏观经济管理，2012（3）.

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1673-260X（2014）01-0044-03