央行存款准备金缴存管理：瓶颈分析与破解路径

中国人民银行上海总部 饶 艳

存款准备金最初是金融机构为保证资金清算以备储户的提取需要而缴存于中央银行的现金准备，后来演变为中央银行宏观调控的工具，用于调节市场流动性。当流动性过剩时，适时提高存款准备金率，能够引导金融机构缩小贷款投放规模，减少市场的贷款总量和货币供应量，预防通胀；当流动性不足时，适时降低存款准备金率，能够引导金融机构扩大贷款投放规模，增加市场的贷款总量和货币供应量，防止通缩。存款准备金作为货币政策工具的三大法宝之一，无论是凯恩斯学派还是货币主义学派都从理论上肯定了存款准备金制度在调节货币供应量方面发挥的重要作用。然而实践中存款准备金这一货币政策工具在传导货币政策、促进金融机构稳健运行以及防范金融风险方面究竟发挥了多大的作用？许多学者就存款准备金政策实施的效果进行了研究，得出的主要结论是“存款准备金制度由于存在种种缺陷，效果并不明显”。这不禁让人反思，为什么存款准备金制度在实践中所发挥的作用没有理论上所说的那么显著？究竟是何种原因导致了应有效果的抵消？

一、央行存款准备金缴存管理瓶颈制约与症结分析

（一）非现场会计核算模式无法审核缴存数据真实性 调查发现，存款准备金业务的会计核算模式以非现场核对为主。在金融机构数量多、存款准备金业务量大的地市，存款准备金会计核算的现场监督存在缺位。现行的《中央银行会计集中核算系统操作规程》要求央行的会计核算部门按旬对一般性存款余额进行核对，法人金融机构每旬后5日内报送上一旬末一般性存款余额表且月底报送月末日计表等会计资料。月末日计表仅能与下月上旬的一般性存款余额表进行比对，而中旬、下旬的一般性存款余额只能依据金融机构报多少缴存多少，没有其他予以核对的资料。这种非现场的会计核算模式仅仅只是核对了会计报表数据及其科目归属情况，没有深入核实金融机构是否将应吸收的一般性存款全部纳入存款准备金的缴存基数，难以保证缴存数据的真实性和完整性。

（二）存款准备金会计核算系统“允许”日间透支 目前，存款准备金账户同时兼具缴存法定存款准备金和进行日常资金清算的功能。由于金融机构对票据交换中其他金融机构的“提入代付”票据款项无法进行事前预测和控制，因此存款准备金缴存不足的机率大幅上升。此外，当前的中央银行会计核算系统对存款准备金缴存不足不具备日间提示功能，只有在日终登账后才提示法定存款准备金缴存不足的信息。央行存款准备金会计核算人员日间无法有效掌握存款准备金的缴存情况，极易出现未经审批在账户内擅自动用法定存款准备金的行为。有些基层央行已经关注到以上现象，发现个别金融机构利用日间的监管缺位进行短期投资，实施日间透支但日终划回的短期操作。金融机构之所以能够利用日间透支进行短期投资，是因为存款准备金会计核算系统客观上“允许”日间透支。现有存款准备金会计核算系统的缺陷为个别金融机构擅自动用巨额存款准备金并获取不当得利提供了可乘之机。

（三）存款准备金缴存基数计算不科学 现行的存款准备金采用旬末一般性存款余额作为缴存基数，此方法操作简单，但不够科学。在统计学上，时点数与时期数是有区别的，旬末存款余额属于统计学中的时点数，以金融机构存款的时点数反映该金融机构某段时间的存款状况，不够科学和合理。受商业银行经营规律和业务考核的影响，月末是存款余额的高峰，而上旬末则是余额的谷底。金融机构只要将一些存款负债业务如企业贷款产生的派生性存款业务等，按照需要调节业务发生时间，就能改变计算期的存款余额，从而改变应缴纳的存款准备金数额，这也正是经常出现大量“旬末现象”的症结所在。因此以旬末存款余额作为存款准备金的缴存基数，不能合理反映金融机构一旬资金持有的真实状况，无法使存款准备金工具充分发挥对货币供应量的调节作用，也无法显现存款准备金制度应有的实施效果。

（四）存款准备金缴存范围笼统，会计科目设计有缺陷 存款准备金的缴存范围依据资金性质分为财政性存款的缴存范围和一般存款的缴存范围。但在实际操作中，财政性存款的缴存范围与一般存款的缴存范围和会计科目存在重叠。农行“代理乡镇国库业务款项”纳入财政性存款的缴存范围，而农村信用社“代理乡镇国库业务款项”却纳入一般存款的缴存范围。“同业存放款项”会计科目本来是金融机构之间为了代理结算的需要，相互存放一定活期存款用于清算的科目，根据《中国人民银行关于调整部分商业银行缴存款范围的通知》，其不属于应缴存存款准备金的存款科目。但调查发现有的金融机构却在“同业存放款项”科目核算一般存款；有的金融机构利用“同业存放款项”科目存放同业拆借交易资金，进行实质上的同业拆借交易，恶意规避同业拆借市场的监管。此外，不同银行间的缴存科目不一致。《中国人民银行关于改革存款准备金制度的通知》（银发［1998］118号）规定，财政预算外存款不属于应向人民银行全额缴存的财政性存款。但总行核定的金融机构缴存财政性存款会计科目范围却不一致。如《关于调整部分商业银行财政性存款和准备金存款范围的通知》（银发［2007］59号）将工商银行“2198财政预算外存款”、中国银行“8144财政预算外存款”、农村信用社“2015县级财政预算外存款”作为财政性存款的会计科目，但建设银行的同种科目却没有纳入财政性存款管理。

（五）存款准备金缴存违规行为处罚随意性大 调查发现，个别基层央行对透支存款准备金上亿的金融机构因其“两年内第一次发生欠缴行为、未造成不良后果且能主动纠正违法行为，及时补交存款准备金”不予处罚。而有的基层央行对存款准备金透支不足百元的金融机构适用减轻处罚，执行“交存存款准备金不足部分每日万分之六的比例”的处罚标准。可见，各地基层央行对存款准备金违规行为的处罚差别较大。首先，存款准备金缴存违规行为的处罚标准不统一。《中国人民银行法》规定的存款准备金违规行为的罚款金额下限为五十万元，上限为两百万元。而《商业银行法》规定的存款准备金违规行为罚款金额下限为二十万元，上限为五十万元。两部法律规定的处罚力度差别较大，对商业银行的存款准备金违规行为应该适用《中国人民银行法》还是适用《商业银行法》，在实践中存在争议。其次，对于存款准备金违规行为适用减轻及免于处罚的规定，有泛滥之势。调查发现，基层央行对于绝大部分存款准备金的违规行为都适用减轻或免于处罚的规定。“交存存款准备金不足部分每日万分之六的比例”已成为基层央行对存款准备金缴存违规行为予以处罚普遍执行的标准。

（六）财政性存款监管缺位影响存款准备金缴存管理效果 尽管《金融违法行为处罚办法》对违规缴存财政性存款的行为予以处罚进行了相关的规定。但《中国人民银行法》和相关规章及规范性文件均忽视了财政性存款对货币政策实施效果的影响，未对财政性存款缴存违规行为的监督处罚作出规定，对财政性存款缴存业务的监管职责也没有明确规定。这在一定程度上导致了监管“真空”。调查发现，大部分的基层央行对金融机构财政性存款缴存业务从未组织过现场检查。央行对财政性存款的缴存管理，仅限于形式上审核金融机构会计科目反映的财政性存款是否全部纳入缴存管理，并未深入核实金融机构是否将应缴存的财政存款全部纳入规定科目予以缴存。财政性存款从根本上说，属于不生息资产类型，目前央行只能按其日平均余额的万分之五计付手续费，手续费收入较低，远不如将财政性存款转化为一般性存款所获得的收入。因而有的商业银行资金紧缺，处于利益的追逐，为扩大信贷资金的投放，便在财政性存款上“动脑子”。利用核算科目的转移，将本应全额缴存的财政性存款转入一般性存款。如金融机构在代理财政性存款业务时，仅把税款收入中必须纳入“待结算财政款项”科目的资金纳入财政性存款科目核算，而把财政收入中的非税收入、预算外收入作为一般存款科目核算。因此，财政性存款资金的流失，导致一般性存款虚增，误导了存款准备金管理的决策，影响存款准备金缴存管理的效果。

二、存款准备金缴存管理瓶颈的破解

（一）开发会计核算系统存款准备金数据集中审核功能 利用会计核算系统的数据通道，优化存款准备金会计核算审核模式。通过向金融机构提供一般性存款余额数据报送接口、设置一般性存款余额表数据审核功能、统一数据报送格式等功能，由金融机构将其内部系统生成余额电子信息，进行数据格式的处理后，通过接口向央行报送，由系统进行自动审核，审核不通过的，系统自动向金融机构反馈。更重要的是，通过开发系统自动的审核功能，可以将会计核算人员从繁重的人工审核中解放出来，使其能够集中人力、物力开展金融机构报送数据真实性的现场检查工作，改变对存款准备金数据仅仅形式上审查，不作实质性审查的现状。

（二）完善会计核算系统数据提示功能 建议在中央银行会计集中核算系统中完善存款准备金日间缴存不足的提示功能，从技术层面实现对存款准备金日间透支行为的实时监督。增加系统对存款准备金缴存不足的实时提示功能，能够实现存款准备金账户金额与法定准备金的下限临界状态的实时比对。在系统运行期内，一旦存款准备金的账户金额低于法定准备金的下限，出现存款准备金缴存不足的现象，系统将会进行实时的“报警”，有效改进现有系统仅在次日才产生“存款准备金透支”的提示的现状。

（三）以旬内一般存款日均余额作为存款准备金缴存基数 根据现有条件，将期末余额计算法修改为日均余额计算法。以一旬作为一个计算期，且以旬内存款每日的平均余额为基础，采用加权平均法进行计算，得出旬内日均存款余额，再以旬内日均存款余额作为基数，按照相应的存款准备金率计算应缴的存款准备金。这种计提方法相对科学，能够有效防止金融机构通过期末减少存款余额，如采取往账提前划账、来账推迟划账、往返汇款、把款项转入在途或转存等手段来较少当期存款准备金的缴纳数额，从而更真实地反映金融机构存款准备金的缴存状况。

（四）统一存款准备金缴存标准 对金融机构使用的会计科目核算内容进行统一、明确、细致的界定，统一缴存标准，变加法管理为减法管理。现有的存款准备缴存范围的核定模式是由各家金融机构自行上报缴存科目，央行逐一核定、不断增加的加法管理模式。然而这种核定模式面对金融创新业务爆炸式发展，已经不适应当前的业务发展需求。新增科目的不断涌现客观上也增加了央行会计核算人员认定和审核的难度。建议出台统一、完善且具备法律效力的存款准备金缴存标准和非缴存范围的相关规定，明确科目核算内容，变追逐市场变化的加法管理为以不变应万变的减法管理。

（五）科学设立存款准备金缴存违规行为处罚规定 存款准备金的违规行为应考虑主观恶性，区别为故意的违规行为和过失的违规行为。例如金融机构违规将财政性存款转至一般存款，应属于故意的违规行为。而金融机构因工作人员计算错误导致的未按规定交存存款准备金，则应属于过失的违规行为。此外，应该设定存款准备金违规行为罚款的下限。有些透支存款准备金的金额不足百元，如果具有减轻处罚的情节，适用“存款准备金不足部分每日万分之六”的标准，只处罚几元钱。而对金融机构存款准备金透支行为进行处罚，除了需要会计核算部门的会计主管审签的“金融机构存款准备金透支清单”货币信贷部门也要出具的“现场取证记录”、“行政处罚立案审批表”、以及经法律事务部门审核的“行政处罚意见告知书”和“行政处罚决定书”。显然，处罚程序所花费的成本、耗费的时间与处罚金额不匹配。建议对《中国人民银行关于加强存款准备金管理的通知》中“对于未按照中国人民银行规定缴存存款准备金的金融机构，依法减轻处罚的，对其缴存存款准备金不足部分按每日万分之六的比例处以罚款”的条款加以补充，增加存款准备金违规行为罚款的下限。

（六）改进和完善财政性存款准备金缴存管理 一是建议结合财政性存款缴存业务的实际，明确界定财政性存款缴存范围和具体科目。将财政性存款和一般存款的缴存管理进行整合，形成完善的存款准备金缴存管理制度。二是强化现场监管，明确财政性存款监督管理职责。确定各部门在财政性存款管理中的角色划分，探索建立科目核定、会计核算、监督检查为一体的工作联动机制。三是制定统一的处罚办法，细化欠缴、少缴、迟缴、漏缴财政性存款等违规情形的惩罚措施和处罚流程，严格落实处罚措施，使逃避存款准备金监管而在财政性存款上“动脑筋”的违规行为无所遁形。

［1］汪昊：《央行和商业银行视角下存款准备金率的实证分析》，《上海经济研究》2011年第9期。