论 “推进国家治理体系和治理能力现代化”理论创新与意义

刘孝阳

（南开大学 马克思主义教育学院，天津 300071）

中共中央十八届三中全会通过的 《关于深化改革若干重大问题的决定》（以下简称 《决定》），在总结30多年改革开放经验的基础上，对深化社会主义全面改革作了全新部署，第一次在党的文献中提出了 “国家治理体系和治理能力现代化”的论断。这是中国共产党深刻认识国内外发展形势，顺应时代潮流，立党为公，执政为民作出的重大决策。这一新的论断不仅从理论层面上实现了马克思主义中国化的新发展，而且在实践层面上对指导未来五到十年中国发展，助推实现中华民族伟大复兴的中国梦具有重大现实意义。

一、新理念丰富了对中国现代化内涵的认识

十八届三中全会提出的推进国家治理体系和治理能力现代化，立足于中国现实国情、社会发展需要，把过去、现在和未来有机地融合在了一起，具有重大意义。

第一，从历史层面和理论层面上来看，现代化是中国近代以来发展的客观要求和必然趋势。现代化目标设计的是否合理，直接影响着现代化建设的成败。现代化目标的设计受制于不同历史时期生产力发展水平社会需要和人民需求。新中国成立前后，中国共产党结合中国国情，不断调整中国现代化建设的顶层规划与设计。1949年中共七届二中全会明确指出，革命胜利以后，要使中国稳步地由农业国转变为工业国。1953年中央在过渡时期把实现国家工业化确定为过渡时期的任务。由此可见，这一时期中央把现代化建设目标确立为实现国家的工业化。1954年，中央认为仅实现国家的工业化还不能实现中国富强，开始向 “四个现代化”转变，即工业现代化、农业现代化、交通运输现代化和国防现代化，这是对工业化战略的深化和发展①中央根据国情和社会发展需要不断调整“四个现代化”内容，1964年，周恩来总理在第三届全国人民代表大会第一次会议上正式提出“把我国建设成为一个具有现代农业、现代工业、现代国防和现代科学技术的社会主义强国”作为现代化建设目标。。纵观改革开放之前的国家现代化历程，无论是国家工业化战略，还是确立 “四个现代化”目标，其着力点都是注重物质文明建设。1978年中共十一届三中全会后，中央逐渐意识到 “四个现代化”不是现代化建设的全部内涵，还应包括社会主义民主政治和社会主义精神文明。1987年中共十三大开始以 “社会主义现代化”代替 “四个现代化，”并把现代化建设目标拓展为 “富强、民主、文明”。1997年中共十五大在此基础上明确把建设社会主义政治文明，发展社会主义民主政治作为国家现代化建设的新目标。2002年中共十六大后，中央以科学发展观为指导，提出把建设社会主义和谐社会同物质文明、政治文明、精神文明建设统一到现代化建设目标中，明确指出 “富强、民主、文明、和谐”的社会主义现代化建设目标。2012年中共十八大提出建设社会主义现代化的总布局为五位一体，即 “建设社会主义市场经济、社会主义民主政治、社会主义先进文化、社会主义和谐社会、社会主义生态文明”，分别从经济、政治、文化、社会和生态建设角度描述了社会主义现代化目标。中共十八届三中全会 《决定》提出的 “推进国家治理体系和治理能力现代化”理论，是在中共十八大“五位一体”总布局基础上，着重于制度建设层面提出的现代化目标，完善了社会主义现代化建设目标体系，把建设目标和制度目标的完善有机结合在了一起，丰富和发展了中国现代化的内涵。“所谓国家现代化，是一个不断增加新的现代化要素，用现代化要素改造传统要素和传统要素不断现代化的过程。”[1]因此，从中国共产党对现代化内涵的理解历程来看，中共十八届三中全会提出的推进国家治理体系和治理能力现代化表明了中国共产党对现代化内涵的认识迈上了新的历史台阶和理论水准，具有重大历史意义和理论意义。

第二，从现实意义上来说，没有制度现代化，中国就难以真正实现现代化。因此，推进 “国家治理体系和治理能力现代化”的实质就是制度的现代化[2]。从历史经验来说，一个国家的现代化包含国家建设的现代化和制度的现代化两个层面。在国家建设层面上，中共十八大将其发展为 “五位一体”的总布局。在制度建设层面上，十八届三中全会提出的 “通过全面深化改革……不断推进中国特色社会主义制度自我完善和发展”，即全面深化改革的总目标就是完善和发展中国特色社会主义制度。改革开放30多年的发展历程，就是实现国家制度不断现代化的过程，就是不断消除旧的体制的弊端，发挥社会主义在制度上的根本优势，最终实现社会主义国家制度现代化的目标。当前，中国正站在新的历史起点上，面对历史机遇和挑战，只有解决好制度现代化的关键环节，才能从根本上使国家的现代化之路更为顺畅。对此，中央明确指出：“改革开放是决定当代中国命运的关键一招，也是决定实现 ‘两个一百年’奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的关键一招，实践发展永无止境，解放思想永无止境，改革开放也永无止境，停顿和倒退没有出路，改革开放只有进行时、没有完成时。”[3]因此，推进“国家治理体系和治理能力现代化”具有重大的现实意义。

二、新理念注重提升国家治理能力的现代化

“国家治理能力则是运用国家制度管理社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面”[4]。推进国家治理能力现代化是实现国家进步的重要手段，是提高国家综合国力、促进社会和谐、实现可持续发展的客观要求。如何建设好治理好社会主义国家，尤其是在经济文化十分落后的情况下，马克思主义经典著作中并没有提供现成的答案，苏联等社会主义国家也没有解决好这个问题。新中国成立后至改革开放前，以毛泽东同志为核心的第一代中央领导集体对国家治理作出了艰苦探索，虽然走了一段弯路，但积累了许多宝贵的经验和历史教训。1978年中共十一届三中全会后，以邓小平同志为核心的第二代中央领导集体在总结国内外社会主义建设经验教训的基础上，拨乱反正，解放思想，果断地停止了阶级斗争，把党和国家的工作重心转移到以经济建设为中心的轨道上来，实行改革开放的伟大决策，在国家治理能力上取得了举世瞩目的现代化建设成就。经过了30多年的治理和发展， “我国政治稳定、经济发展、社会和谐、民族团结，同世界上一些地区和国家不断出现乱局形成了鲜明对照。”[4]

改革开放在取得巨大成就同时也带来了新问题。“发展中不平衡、不协调、不可持续问题依然突出……城乡区域差距和居民收入分配差距依然较大……社会矛盾明显增多……一些领域存在道德失范、诚信缺失现象……一些领域消极腐败现象易发多发”[5]。首先我们应当认识到这些问题是随着中国改革开放和社会主义市场经济体系的建立逐步出现的，是社会转型中难以避免的。改革开放30多年来，中国从高度集中的计划经济体制转向了充满活力的社会主义市场经济体制，“从原来相对封闭单一的社会，向一个开放多元的社会转型”[6]，其最大意义就是激活了 “社会内部微观个体、地方与企业的竞争活力”，“使一种小规模、多元性、自主性与流动性相结合形成的竞争性体制，在中华大地上得以蜕变演化出来”[7]。这一变化极大地调动了人们创造财富的积极性、主动性，改变了原来的经济关系、社会关系和利益格局，以及协调经济关系、社会关系和利益格局的传统道德价值体系，传统的社会规范在社会转型过程中逐渐失去了有效力和约束力。这些社会转型带来的新问题和各种利益冲突，靠其自身是难以实现自我矫正的。面对这些由改革和社会转型带来的新问题，一些地方政府的治理能力存在着极大的缺陷和不足，习惯于运用传统的思维方式处理问题，虽能暂时解决问题，但是不能起到长治久安之作用，显得十分滞后。一些西方国家趁机向中国兜售所谓的 “灵丹妙药”。面对重重问题和严峻挑战，中共十八大明确指出，我们 “既不走封闭僵化的老路、也不走改易旗帜的邪路”[8]。只有坚定不移地高举中国特色社会主义旗帜，结合中国国情革新国家治理方式，提升国家治理能力才是正路。《决定》提出的 “全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”[9]这一创新性论断顺应了历史潮流和人民意愿，提升了党和国家的改革目标，是中国共产党在新时期对国家治理能力的重构，而非权宜之计。

三、新理念注重加强制度建设

国家治理体系和治理能力现代化的关键在制度的改革和创新，要想实现社会的和谐稳定、国家的长治久安，就必须有一套成熟完善的制度。中共十八届三中全会顺应历史潮流，主动革除一切不适应时代发展和实践需求的旧条条框框，提出实现 “国家治理体系和治理能力现代化”就必须创新 “治理体制”，形成政府、社会组织和个人等共同参与的治理格局，构建符合现代化潮流的国家治理制度。因此，每一个治理主体都必须把自身的功能定位、职责范围以及目标诉求规范到成熟的制度上。《决定》提出完善和发展中国特色社会主义制度是全面深化改革的总目标：到2020年，在重要领域和关键环节改革上取得决定性成果，形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟，更加定型。

（一）治理主体从一元单向治理向多元交互治理转变

从 “国家管理”到 “国家治理”虽然只有一字之差，但是其实质却发生了根本性变化。在现代政治学中，管理 （Govern）的主体是政府 （Government），以命令—服从为特征。但是在现代社会中，这种一元的单向政治行为忽视了日益增长的国际性因素和全球化因素。此外，政府以外的社会团体、家庭、商务、学校和其他教育机构，也都超出了政府的管制范围。这意味着国家治理的主体不仅有政府，还有社会组织和个人。换言之，处理一个日趋复杂的社会不仅仅是政府的任务，还需要其他公共的、社会的和个人的广泛参与，因而有了比 “管理”（Govern）内涵更加宽泛的 “治理”（Governance）概念，它把命令—服从关系变成了以法制为基础的政府与社会关系的良性互动。

《决定》提出 “推进国家治理体系现代化”，“发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”[10]的创新性，首先在于它打破了以政府为主体的一元性封闭式治理结构，适应时代潮流，形成了政府、社会组织和个人等元素组成的多元共治的开放性体系。其次是这一论断进一步厘清了政府与社会、个人之间的关系。它标志着国家治理从过去的单向性治理发展到现在的多元交互共治，意味着政府不仅是国家治理主体的组成部分，也是被治理对象。社会和个人不仅是被治理对象，也是国家治理主体的重要参与者。在现代化的国家治理体系中，政府以 “建设法制政府和服务型政府”“推进治理现代化”为目标，实现 “有效的政府治理”。社会组织在 “政社分开”原则下 “明确权责”，实现 “自治”，个人在守法基础下参与国家治理并且获得自由全面的发展。简言之，就是在政府、社会、市场和个人之间形成既相互制约，又相互支撑的良性关系，进而实现国家的 “善治”（或 “良治”，Good Governance）。这一重大理论突破，势必会推动一切积极性因素，激发社会活力，“让一切劳动、知识、技术、管理、资本的活力竞相迸发，让一切创造社会财富的源泉充分涌流”[11]。

（二）治理价值取向从注重和维护社会稳定向国家重视公平正义转变，从注重社会稳定向激发社会活力、完善人民民主、增进市场自由转变

改革开放初期，为了维护改革开放大局稳定，党中央在分析社会治安形势的基础上提出 “社会治安综合管理”，从根本上预防和化解不稳定因素，为改革开放和社会主义现代化建设创造了良好的社会环境。随着改革开放的深入，社会治安综合管理迈向了国家管理，以稳定社会环境为主要任务。社会秩序的稳定是必要的，也是社会治理的价值选项之一，但是它仅仅是初级的价值目标，而非社会主义所要追求的最终价值目标。中共十八届三中全会明确了实现国家治理体系和治理能力现代化的价值取向。

第一，激发社会活力。活力孕育着创造力，是全面建成小康社会，实现社会主义现代化的关键。改革开放的最大意义在于激活了社会活力，“革命是解放生产力，改革也是解放生产力。推翻帝国主义、封建主义、官僚资本主义的反动统治，使中国人民的生产力获得解放，这是革命，所以革命是解放生产力。社会主义基本制度确立以后，还要从根本上改变束缚生产力发展的经济体制，建立起充满生机和活力的社会主义经济体制，促进生产力的发展”[12]，因此，推进 “国家治理体系和治理能力现代化”就是通过全面深化改革，“既改革不适应实践发展要求的体制机制、法律法规，又不断构建新的体制机制、法律法规，使各方面制度更加科学、更加完善，实现党、国家、社会各项事务治理制度化、规范化、程序化。”[13]调动一切积极因素，“让一切劳动、知识、技术、管理、资本的活力竞相迸发，让一切创造社会财富的源泉充分涌流”[14]。

第二，促进市场经济发展。自由不仅是实现人的全面发展的根本价值目标，也是激发社会活力的根本要义。中共十八届三中全会 《决定》中主要从经济层面确认了推进国家治理体系和治理能力现代化中的价值取向，明确提出市场在资源配置中起决定性作用，“加快完善现代市场体系”，使 “消费者自由选择、自主消费，商品和要素自由流动”[15]；“构建开放型经济新体制”“促进国际国内要素有序自由流动”[16]，“放宽投资准入”[17]，加快自由贸易园区建设，“促进自由贸易”[18]。这一创新性论断的意义在于理顺了政府和市场的关系，促进了经济要素的自由流动，激发了社会内部微观个体、企业和地方的活力，将解放和发展社会生产力。“国家治理体系和治理能力现代化需要的一个前提就是社会自治程度的提升”[19]，经济要素的自由流动势必促进社会自治程度的提升，进而形成符合中国国情的、具有中国特色的更加民主、更加开放、更加自由的社会制度。

第三，加强社会民主建设。民主是一种现代生活，是社会主义的本质要求，“没有民主就没有社会主义，就没有社会主义现代化。”[20]人民民主是社会主义的生命，“是我们党始终高扬的光辉旗帜”[21]。《决定》提出了加强社会主义民主政治建设，必须 “以保证人民当家作主为根本，坚持和完善人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度，更加注重健全民主制度、丰富民主形式，从各层次各领域扩大公民有序政治参与，充分发挥我国社会主义政治制度优越性”[22]。

第四，注意社会公平正义。公平正义是中国特色社会主义的内在要求，是社会主义国家治理的价值追求。实现国家治理体系和治理能力现代化的重大任务就是营造良好的公正的社会环境，促进社会正义的最大化实现。改革开放30多年以来中国共产党在促进社会公平正义方面取得了举世瞩目的成就，与此同时，中国共产党也认识到在现行的社会主义初级阶段还存在着大量违背公平正义的现象，不解决这一现象将会极大地动摇人们对改革开放的信心，严重损害社会主义制度的优越性。十八届三中全会通过的 《决定》强调，要 “以促进社会公平正义、增进人民福祉为出发点和落脚点”[23]，着眼于创造更加公平正义的制度环境和体制环境，不断克服各种违背公平正义的现象，消除各种损害社会主义优越性的消极因素，让发展成果更多更公平惠及全体人民。《决定》认为科学有效的社会治理体制必须 “紧紧围绕更好保障和改善民生、促进社会公平正义深化社会体制改革，改革收入分配制度，促进共同富裕，推进社会领域制度创新，推进基本公共服务均等化”，唯此才能确保社会既充满活力又和谐有序[24]。《决定》强调，实现社会治理现代化，必须坚持依法治国，“建设公正高效的社会主义司法制度，维护人民权益”[25]。

第五，坚持以人为本。以人为本是国家价值的最高标准，是马克思主义的核心价值观，在中国特色社会主义理论体系中居于核心地位。坚持以人为本就是坚持人民群众是历史的创造者，尊重人民群众的历史主体地位。改革开放取得了巨大成就的原因就在于满足了人民的要求，获得了人民群众的支持。 《决定》提出 “坚持以人为本，尊重人民主体地位，发挥群众首创精神，紧紧依靠人民推动改革，促进人的全面发展”[26]，这意味着要推进国家治理体系和治理能力现代化，必须坚持以人为本原则，“与人民心心相印、与人民同甘共苦、与人民团结奋斗”[27]。只有这样，才能够凝聚共识，共同推进社会主义建设的全面改革。

[1][2]胡鞍钢.治理现代化的实质是制度现代化[J].人民论坛，2013（11）.

[3]习近平.关于《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的说明[N].人民日报，2013-11-16.

[4][27][13]习近平.切实把思想统一到党的十八届三中全会精神上来[N].人民日报，2014-01-01.

[5][8][20]胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗[M].北京：人民出版社，2012：5、12、25.

[6]尹传刚.通过改革提升国家治理能力[N].深圳特区报，2013-04-23.

[7][23]萧功秦.中国的大转型[M].北京：新星出版社，2008.

[9][10][11][14][15][16][17][18][22][24][25][26]中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[N].人民日报，2013-11-16.

[12]十三大以来重要文献选编（下）[G].北京：人民出版社，1993：1851.

[19]萧功秦.从邓小平到习近平:中国改革的再出发[EB/OL].http://www.21ccom.net/articles/zgyj/ggcx/article_2013 121997274.html.

[21]十五大以来重要文献选编[G].北京：人民出版社，2000：30.