浅论住房公积金管理的法律缺欠及完善的对策

李林蔚

（赤峰市住房公积金管理中心，内蒙古 赤峰 024000）

浅论住房公积金管理的法律缺欠及完善的对策

李林蔚

（赤峰市住房公积金管理中心，内蒙古 赤峰 024000）

住房公积金制度的深化，必须从法律角度上得到明确与落实，解决住房公积金管理过程中的问题，最重要、最有效的是加强住房公积金的法制建设，运用法律手段，规范促进住房公积金事业沿着法制轨道健康有序发展.

住房公积金；法律缺欠；完善；对策

住房公积金制度在全国城镇普遍建立和迅速发展，已经成为备受社会各界关注的一项新的保障制度和民生制度，为支持住房消费，改善职工居住条件，推动经济和社会发展起到了积极促进作用.新的形势下，为保障住房公积金事业健康有序发展，当务之急是进一步加强住房公积金的法制建设.尽管住房公积金法制体系建设在逐步完善，但离实际工作的需要还有一定的差距，造成了住房公积金管理上的法律缺欠，这种法律缺欠主要表现在两个方面：一是立法，二是执法.由于立法上的不健全，不完善，造成了执法上的缺欠和困难.

1 立法方面存在的问题

1.1 层级效力.《住房公积金管理条例》（以下简称《条例》）是国务院发布实施的，法律层级是行政法规，是部门法的下一个层级，离住房公积金管理的实际需要，在层级效力上还有一定的差距.

1.2 内容上.包括体制上的设立、财政列支及不到位的处罚问题、住房公积金管理中心的执法手段、个人对单位不缴住房公积金是否可以直接起诉等方面规定的不具体，需要在内容上进一步完善.

1.3 《条例》与规范性文件的冲突.缴存比例的确定、住房公

积金支取的程序和条件等.

2 执法方面存在的问题

住房公积金管理中心法律地位的限定，造成了执法实践中的无力.《条例》虽然赋予了住房公积金管理中心部分行政职能和行政处罚权，但由于规定的过于原则和执法手段上的先天不足以及认识上的偏差，实践中住房公积金管理中心感到执法无力.主要表现在以下两个方面：

2.1 对用人单位不为职工设立住房公积金账户、不缴或者欠缴住房公积金的违法行为，住房公积金管理中心作出的“责令限期办理”、“责令限期缴存”的行政处罚决定，无法操作和落实.《条例》中规定了住房公积金管理中心有行政处罚权，由于《条例》没有规定住房公积金管理中心具有劳动和社会保障部门那样的查阅用人单位的用工情况和工资、财务账册等相关资料的行政执法检查权，在单位不配合、不协助或者拒绝提供有关凭证的情况下，住房公积金管理中心无法确切知道用人单位应当为多少职工，按照什么标准设立账户，应当缴纳多少住房公积金.因此，住房公积金管理中心作出的“责令限期办理”、“责令限期缴存”的行政处罚决定，由于缺乏具体的执行内容（金额），在申请人民法院强制执行时，人民法院往往以“执行标的缺乏可执行性”的理由不予受理.另外，用人单位对住房公积金管理中心作出的“责令限期缴存”的行政处罚决定，可以申请行政复议或者向人民法院提起行政诉讼，由于住房公积金管理中心对作为行政处罚所依据的数字不能保证其真实与合法，在复议或者诉讼中可能会导致住房公积金管理中心的败诉.

2.2 住房公积金管理中心对用人单位作出行政罚款处罚后，用人单位仍不改正的行为是否还能够给予处罚，认识上存在着差异.这个问题实际上是对行政处罚法的“一事不再罚”原则的理解和认识.行政处罚法第二十四条规定，“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚”.这就是行政处罚法的“一事不再罚”原则的具体规定.以上，因而导致住房公积金管理中心的行政执法成本加大，行政执法和行政处罚无法落到实处.

2.3 产生住房公积金管理中心执法不力的主要原因是：

一是住房公积金管理中心执法资格有待进一步落实

1999 年国务院颁布了《条例》，并于2002年进行了修改，明确赋予住房公积金管理中心行政处罚的权利，但住房公积金管理中心的行政执法资格没有具体落实，同时本身又无直接强制执行权，作出的行政处罚决定必须申请法院强制执行.由于法院对住房公积金的强制执行以前从来没有实践过，缺乏依照程序和必要经验，强制执行难以真正启动，所以如何在现实中具体落实住房公积金管理中心的执法资格，有待于进一步努力去完善.

二是住房公积金管理中心自身执法能力缺失，主动执法不够.

首先，住房公积金管理中心执法的权威性不强，《条例》明确规定，住房公积金管理中心是不以营利为目的的独立的事业单位.因此，尽管住房公积金管理中心依照行政法规的授权取得了行政执法的权利，但事业单位的性质决定了其不像行政机关那样具有执法主体权威性，相比司法机关，差距就更大了.其次，住房公积金管理中心自身执法机构和人员配备空缺比较普遍，致使不能主动行使执法权.根据《行政处罚法》和相关法规的规定，住房公积金管理中心要作出行政处理、处罚的决定，必须在遵循法定程序的前提下，对案件进行调查取证.这就给住房公积金管理中心的机构和人员的配备提出了要求.一方面，要设立专门的执行机构和执法人员；另一方面，这些执法人员应熟练掌握法律知识，具备良好的素质，能严格做到依法行政.这种机构和人员的配置，在全国很多住房公积金管理中心几乎是不具备的.另外，住房公积金管理中心主动执法不够.

三是行政干预严重，导致住房公积金管理中心行政执法困难

随着住房公积金归集资金的逐年增加，行政干预住房公积金使用的现象时有发生.如有些地区违规挪用住房公积金用于非住房建设、用于发放职工工资等.而住房公积金管理中心是事业单位，不是政府法定职能部门，加上住房公积金管理中心级别低，授权行政执法难以到位.据了解有的地方出现挪用、挤占住房公积金现象，多与有关上级机关的行政行为有关.因此，住房公积金管理中心要依法履行执法又谈何容易.

3 完善法律缺欠的对策

3.1 加快《住房公积金管理法》立法的步伐，在内容上进行充实完善，做到有法可依

3.2 加强住房公积金管理行政执法.通过对住房公积金行政执法的现状和存在困难的分析，无论是从自身的职责和维护职工合法权益，还是从对已发生的侵权事实，实施住房公积金的行政执法是住房公积金管理中心当前急需开展和今后的一项重要工作.然而，执法是一项非常严肃的工作，住房公积金管理中心今后如何开展行政执法，在行政执法中又如何依法行政，应做好以下几项工作：

（1）以贯彻《条例》为契机，采取多种形式，深入开展住房公积金的政策法规教育.

一是通过各种新闻媒体进行多种形式的强力宣传，主动与有关部门配合，深入基层单位，结合实际，开展《条例》等政策法规的宣传教育，尤其要有针对性的办一些专题培训班，使有关政策深入到千家万户，以提高有关领导和全体职工的认识，使广大职工了解住房公积金与自己的密切关系，深刻认识住房公积金非搞不可，不搞就是损害职工利益，从而促使职工由不了解到了解，由抵触到支持，甚至自发的要求单位维护自己的权益，缴交公积金.

二是住房公积金管理中心自身在思想上要高度重视.应该认识到《条例》是行政法规，具有强制性，可使住房公积金管理法制化、规范化、制度化.明确加强行政执法不仅关系到法律法规的统一贯彻执行、法制的权威不可侵犯性，还关系到职工正当利益的保护.单位不缴存住房公积金的理由在单位看来可能的确“事出有因”，但从住房公积金管理中心的角度看，职工的利益已受到损害.因此，加强行政执法，不仅可以保证住房公积金的高覆盖率、高归集量，充分发挥规模资金效应，还可以体现住房公积金的重要地位，加强单位和职工对住房公积金的正确认识.

（2）严密法律程序，提高住房公积金管理中心的执法能力

首先，要落实住房公积金管理中心的执法资格.一个单位能否开展行政执法工作，首先，要看这个单位有没有执法的主体资格，不具备执法资格的部门是无权开展行政执法工作的，所以住房公积金管理中心要尽快向政府申报确认行政执法权，通过新闻媒体发布公告，以示社会.其次，在住房公积金管理中心设立执法机构，配备执法人员.设立专门的稽查部门，选配合适的工作人员，专门负责住房公积金的监督检查和行政执法工作.其三，加强住房公积金管理中心执法人员的培训，提高他们的执法能力和执法水平.

3.3 采取多种形式，加大执法力度

首先，住房公积金管理中心要严格按照《条例》第六章“罚则”的规定，做到秉公执法，对不办理、逾期不缴住房公积金的单位，按照《条例》规定严格查处，给予罚款或行政处分，情节严重的可以申请人民法院强制执行，直至追究刑事责任.这既是维护职工合法权益的有力保护，也是维护职工合法权益的有力保证.其次，要建立单位、职工缴存住房公积金档案，制定稽查计划，有针对性的开展住房公积金行政执法工作.第三，对严重违反《条例》逾期仍不缴存公积金的单位，需向人民法院申请强制执行的，住房公积金管理中心的执法人员须主动做好各项配合工作.第四，对严重违反《条例》规定的行为，住房公积金管理中心要坚持原则，严肃查处，该受处罚的，不管是谁，一律受惩罚，不允许有任何人违了法又可以逍遥于法律制裁之外.坚决贯彻执法必严、违法必究的执法基本要求.同时通过电视、报纸等新闻媒体给予曝光，从而让《条例》更加深入人心，突出《条例》的权威性，督促单位及职工履行其义务.

3.4 规范执法工作，完善执法程序

依法行政不仅要求行政职权的行使符合实体法的规定，还要求遵循法定的程序.从一定程度上将程序合法与程序公正居于一种更重要的地位.

第一要明确工作人员的执法身份.按有关法律规定，行政人员执法必须是二人或二人以上，并持证上岗.即开展案件调查前，先向当事单位出示个人行政执法证.

第二要制作统一规范的法律文书.法律文书，既是办案程序中每个阶段的工作需要，又是记载整个案件的重要文书资料.在住房公积金行政执法工作中，应尽快制作统一规范的法律文书，以适应当前工作的需要.

F293.3

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1673-260X（2014）03-0070-02