城市房屋征收补偿中的政府作为

李亚文

（安徽大学法学院，合肥 230601）

城市房屋征收补偿中的政府作为

李亚文

（安徽大学法学院，合肥 230601）

论述了我国城市房屋征收补偿的整个过程中涉及到行政管理、政府职能、《物权法》、《行政法》等众多领域，如何真正落实好这项工作，需要认清相关立法和实践活动中存在的问题。指出提倡政府部门加大对被征收者的提供合理的保护和补偿，出台适合本地征收实际状况的政策，对房屋征收补偿中涉及的各方主体之间的关系做好协调工作，妥善解决矛盾，从而使得城市房屋征收补偿活动能顺利进行，最终促进城市建设的发展。

城市房屋;征收补偿;政府职能

一、我国城市房屋征收补偿的背景

（一）社会背景

随着我国现代城市的不断飞速发展，城市化的一步步深入，必然会需要获得更大的空间、要求整合旧城区已有的城市资源、以及建立起不同职能的城市区域。而要实现这样的新规划，必然需要把原来的城市房屋中存在着大量的严重影响市容市貌，扰乱城市规划管理的不合法、不合理的部分建筑进行拆除。另一方面，随着人们生活水平的提高，城市居民对于居住环境的要求也越来越高，居民区周围环境的改造和新建等工程都需要从城市房屋征收补偿这一步做起。

现阶段我国的城市拆迁活动主要包括危旧小区改造、城中村改造以及违章建筑拆除等。可以说，城市拆迁是当代社会城市大规模发展、社会进步的必然会经历的步骤。房屋对人们的重要性不言而喻，而房屋征收关系着人们的基本权利变迁，因此成为近几年热点的话题之一［1］，而由于房屋的征收补偿工作没有科学有效地应对各地实际进行开展，各种关于“钉子户”的报道也屡见报端。如何使城市征收补偿活动在合理合法的范围内有效进行，如何合理补偿被征收人的各种损失，化解政府和被征收人的矛盾，以及行政机关如何在该活动中有效发挥积极作用等问题就显得至关重要。

（二）立法背景

我国《宪法》、《物权法》等法律法规都明确规定了对公民房屋以及其他不动产的保护，而原本一直指导着我国城市拆迁工作的《城市房屋拆迁管理条例》的具体规定和其他法律规定存在一定的矛盾：该条例赋予了行政机关决定拆迁范围的权利。这样跳过司法程序处理公民房屋等不动产，直接由政府主持拆迁，明显缺乏程序正当性与合法性。一般来说开发商在房屋拆迁过程中要向当地政府缴纳一定数量的土地使用权出让金，土地差价可以达到几十倍之多。在这样的利益驱动下，如何保证政府作为的科学行与合理性，谁来监管政府行为的合法性呢?房屋拆迁问题涉及到公民人身、财产权利的保护，能否正确、妥当地处理好房屋征收补偿安置等问题，不仅关系着人们群众的生活质量，也关系着一个城市社会的安定和谐。针对原城市拆迁过程中频频出现的矛盾冲突事件，2011年《国有土地上房屋征收与补偿条例》正式出台，指导我国现阶段城市房屋征收补偿的工作。

二、《国有土地上房屋征收与补偿条例》中存在的不足

2011年《国有土地上征收与补偿条例》中用“征收补偿”替代了原来的“拆迁管理”一词，体现了立法理念的进步。同时用司法强制执行取代了行政强拆，对此前长期存在的“暴力拆迁”进行了强有力的回击。并且还改进了征收补偿的范围和标准等，这些都是新条例所具有的进步性的规定，但还是存在种种不足。

（一）对“公共利益”的界定有漏洞

《国有土地上征收与补偿条例》中明确规定：“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，确需征收房屋的，由市、县级人民政府做出征收决定。”但是这样就存在一个明显的漏洞：如何界定公共利益?条文之中并没有明确规定哪些征收对象属于“公共利益”的范围。市、县级政府在决定城市的某些建筑需要为“公共利益”让位的时候，是不是真的就科学合理?城市房屋征收所涉及到的经济利益无可估量，而市、县级政府在这样一个“公共利益”的范围内拥有的决策权没有受到明确的限制，在重大的利益诱惑面前，谁来监督政府决定的合理性与合法性?若一旦被冠以“公共利益”的名号，以扫除商业运作中可能遇到的程序障碍，避免成本的增加，由此造成的后果便是对公民私益的极度侵害［2］。

（二）房屋征收补偿存在不足

该条例中明确规定必须是基于公共利益的需要征收房屋，并且还需要给予公平的补偿，并且事先征收补偿费用应足额到位、专款专用等，这与之前相比无疑是法治意义上的重大进步，但是与众多大陆法系和英美法系的国家实行的“完全补偿原则”相比，就显现出一定的不足。例如在英国，除了依据土地市价、对房屋的搬迁、营业迁移等进行补偿外，还为对民众可能造成的损失进行全面补偿，例如因为租赁被征收房屋未到期而导致的损失等。而我国政府现阶段主要以实际损失为根本来指导征收补偿的具体活动，没有全方位维护好被征收人的利益。也没有做到以人民利益为根本核心，政策的制定者闭门造车，没有充分了解百姓所需。一个政策制定下来，乍一看很是理想，可实际是与当地目前的实际相脱节，实行起来难度可想而知。这也是我国房屋征收补偿活动中矛盾最为尖锐的问题。

（三）政府信息公开程度不够

城市房屋征收主要是为城市规划建设或打造新的城市格局而服务的，在这样强大公权力支撑的公共利益面前，个人利益似乎显得微不足道。居民一般没有足够的发言权，并且他们的意见往往会被有意无意的忽视。可是社会公共利益的最大化实现，不应该成为随意践踏和牺牲个体利益的借口。

我国政府信息公开基本上是采取主动公开方式，现在各地房屋征收中所公开的信息主要包括：房屋征收活动基本情况介绍、拆迁执行的主体各个部门概况、征收活动涉及到的法律法规的公示、指导公民申请公开的程序、行政复议和行政诉讼的程序等。但是还有例如投诉记录和结果、进行行政复议或诉讼的结果等很多内容却很少公开。除此之外，内容上缺乏公共管理过程的公开，公开的拆迁信息实用性差、针对性弱、更新速度慢［3］。有的地区政府对于政策的宣传很有限，没有信息公开化，每次一个政策的出台，政府部门只是说某政策开始执行了，但是具体的政策内容是什么从来没有透露多少，内部操作层出不穷，政府信息的不透明化带来了很大的问题。对于房屋征收补偿工作，政府监管力度不足，会导致城市房屋征收过程中的各种问题产生。政府对不正当行为的视而不见，会使听证制度流于形式。在征收补偿的过程中，政府不仅要把自有的信息公开，还必须把公众反馈给政府的信息同样公之于众，这样才能达到真正的互动和监督。

三、相关对策与展望

（一）坚持以公共利益主导

城市在进行改造的同时，必定会增加道路、地铁、公园、广场等公共设施，这些设施又会促进该区域商业发展的重要因素，紧接着会引起地价、房价的攀升。由此可见，房屋征收不仅仅是公共利益的问题，更伴随着巨大的商业利益。在公共利益与商业利益之间进行博弈的过程中，政府更加应发挥积极的引导作用。同时，由于当前我国正处在社会大转型的关键时期，多元化的社会发展中，政府部门也应该积极承担责任。目前绝大多数被征收群体仍处于弱势地位，其私权益需要得到真正的维护。在这个过程中必须坚持以“公共利益”为主导，政府的决策需要真正能体现公共利益。政府只能在尊重民意的基础上、在符合法律的要求上制定政策，但不能成为执行者甚至裁决者，司法部门应当介入纠纷环节。在这个过程中，必须细化“公共利益”的范围和对象。

（二）依法行政，规范征收行为

城市发展的大背景提出了新的任务和要求，加之随着改造步伐加快，政府职能转变在新城市迅速崛起的进程中依然需要与时俱进，使政府职能改革进一步深化。从目前来看，由于政府的地位与被征收的地位不平衡，在实际工作中，因不满意政府的作为而引发的冲突频频发生。政府机构在整个城市房屋征收过程中应扮演债务人的角色，通过这个角色的确定，我们有利于规范政府机构的权利义务，同时也有利于确定被征收对象的权利义务，这样有助于社会公平与公正。政府在城市房屋征收活动中应该起到决策、协调和监督的作用，这是其基本职能。

城市房屋征收补偿规划是必须以城市规划为基础的，对不符合城市发展目标的地区必须进行整改。［4］比如有的老厂区应该部分改造而非全面拆除，有的城区应加强基础设施建设，有的地区适合建设公民居住区而非厂房等等这些问题，都应该统筹规划，先建后拆。建议可以先建成一定规模的拆迁安置用房和廉租房，加大新建小区基础设施投入，完善市政道路以及教育、医疗等公共设施，注重做好小区绿化美化等环境建设，再实行危改拆迁。当地规划局可会同相关部门，结合城市建设，统一安排拆迁安置用地，各区政府根据安置房建设计划，对危旧小区进行统一拆迁。房改房和私有产权住宅按合法证照面积实行“拆一还一”。为了加速实现各个城市的自身的经济发展目标，也为了科学合理地利用好有限的城市土地，最大可能发挥城市改造带来的综合效益，同时为了协调城市的建设布局和综合部署，作为拆迁规划者的政府在城市房屋征收补偿的活动中，无疑需要发挥好宏观调控的职能。

（三）注重政府信息公开

房屋征收活动是否能够最终合法地有效进行，在很大程度上与政府的决策信息和执行过程是否公开透明有关。整个征收补偿过程中的每一步其实都应该按照信息公开的具体程序进行。作为决策者的政府与征收活动的具体执行者以及被征收人三方之间应该建立起平等通畅的对话机制。政府在征收活动进行之前需要进行全面的政策宣传和拆迁方案的事前公示，使得被拆迁人能在此基础上明确自己的权利义务，了解房屋征收活动的利弊。另外，还应该按期举行听证会，把城市中不同收入层次、不同职业团体的代表都纳入到听证活动中，使得被征收人能够在最大程度上参与到决策形成之中，使其能在补偿标准、补偿数额、安置方案等关系到切身利益的问题上充分表达自身的意愿，以追求最大程度上的公平。在鼓励公民从房屋征收补偿的各个方面参与讨论的问题上，可以借鉴我国有些城市大力推广的“群众公议”制度的经验，以尽力保障民意的表达。“公议机制运作的理论基础在于社会制衡原理与公众参与原则［5］”这正是城市房屋征收补偿中应该秉持的重要理念。城市拆迁要想赢得公众的认可，尤其是获取被征收人的合作，需要靠科学的城市拆迁理念以及政府部门拆迁决策、规划和实施行为所展现的无与伦比的竞争力，需要公众通过社会组织等渠道主动参与、表达意见并获得足够的尊重与采纳。

（四）出台条例实施细则

《国有土地上征收与补偿条例》公布实施的三年以来，我国房屋征收补偿活动中原来存在的尖锐矛盾也得到了一定的缓和。但是，很多地方政府并没有以此为依据制定符合本地实际的地方细则。有的甚至为了保证当地的土地财政利益，对于条例实施之前的各种违法规定不加以改正，或者延缓新的地方细则的出台。因此，各级政府应该在深入调研和听取广泛意见的基础上，尽快因地制宜地制定出城市房屋征收管理的操作细则，真正落实《国有土地上征收与补偿条例》的相关规定，最终实现城市发展和公民财产权益保护的合理平衡。

［1］ 侯雪梅．房屋拆迁中私人财产权利的法律保护［J］．法学论坛，2004（5）：47．

［2］ 朱娟．土地征收与房屋拆迁中的公共利益界定［J］．南京审计学院学报，2012（2）：86．

［3］ 张振．拆迁信息公开的法律探讨［J］．理论界，2011（8）：40．

［4］ 温雅琴．城市房屋拆迁中行政不当行为研究［D］．长沙：湖南师范大学，2009（5）：11．

［5］ 李晓新，王永杰．行政处罚公议机制的理论基础与制度完善：以合肥市行政处罚群众公议制度为样本［J］．国家行政学院学报，2011（3）：96．

Act of government on urban house expropriation and compensation

LI Ya－wen
（Law School of Anhui University，Hefei230601，China）

Many issues on the administration，government functions，real right law and administrative law are involved in urban house expropriation and compensation．To manage urban demolition properly，the associated issues in legislation and practical activities need to be clarified and analyzed．It suggests that the government should provide more reasonable protection and compensation for relocates，introduce effective local policies，coordinate the relationship between the main parties and resolve their conflicts properly，so that the expropriation and compensation can be smoothly carried on in order to finally improve the urban construction．

urban house;expropriation and compensation;government functions

DF45

A

1009-8976（2014）02-0026-03

10．3969/j．issn．1009-8976．2014．02．008

2014－03－11

李亚文（1989—），女（汉），湖北丹江口，硕士主要研究民法学。