基层社会治理机制创新的探索与思考——以临沂市大官苑社区为例

董业东

（临沂市委党校兰山分校，山东 临沂 276005）

基层社会治理机制创新的探索与思考
——以临沂市大官苑社区为例

董业东

（临沂市委党校兰山分校，山东 临沂 276005）

人民群众是社会治理的主体，城乡社区是创新社会治理体制的重点。临沂市大官苑社区顺应城镇化的形势和群众的期待，健全治理框架使社区由“貌合”变“神合”，完善治理机制使社区工作由“过渡”化为“常态”，充分发挥党员作用使党员由“躲事”转为“干事”。大官苑社区的治理成效说明，要不断拓宽基层社会治理的范围，丰富群众参加基层社会治理的内容形式，把促进和谐稳定作为社区治理工作的中心任务，通过有效融合形成社区治理工作的强大合力，努力保障改善群众生活推进社区的长远稳步发展，实现政府治理与居民自治的良性互动，建立充满活力的基层社会治理机制。

社会治理创新；农村社区；大官苑

十八届三中全会提出要创新社会治理体制，习近平总书记强调，“社会治理的重心必须落到城乡社区，社区服务和管理能力强了，社会治理的基础就实了”[推进上海自贸区建设?加强和创新特大城市社会治理［N］．人民日报，2014-03-06.]。随着城镇化进程中合村并居的加快，大量的农村社区不断出现，成为基层社会治理创新的着力点。山东省临沂市兰山区柳青街道大官苑社区坚持政府治理和居民自治的良性互动，以社会化服务为方向，健全社区综合服务管理平台，积极回应居民利益诉求，使整个社区安定有序，群众安居乐业，破解了城市化进程中农村社区建设和治理中的许多困惑和难题，产生了一些有益的启示。

一、大官苑社区的基本情况

大官苑社区位于临沂市兰山区沂蒙路以东、沂蒙四路以西、青年路以南、三和四街以北，是柳青街道青年路以南8大农村还建社区之一，2008年11月，由兰山区政府批复成立。社区总占地1700亩，人口2352户7062人，由原大官庄、冉屯、单庄、前皮庄、后皮庄五个行政村合并改造而成，共规划建设了高层住宅楼25栋，办公服务楼1栋。辖区驻地范围内，还有金润小区、杏坛文化家园等居住小区和临沂四中等单位。2009年2月，中共兰山区委批复成立大官苑社区党委，社区党委下设5个小区党总支和1个老年老干党总支，党总支下设23个楼宇党支部、2个老年活动党支部，共有党员178名。在社区党委领导下，社区各类组织机构逐步健全，社区四大中心及活动设施渐趋完善，民主管理及服务能力不断增强。

大官苑社区是临沂市基层社区治理工作的一个典型，是新农村建设与城市发展接轨的代表。自成立以来，先后承接国家、省、市组织的各类现场会、调研会百余次，接待其他省、市、县（区）的党政考察团参观考察千余次。大官苑社区是山东省基层干部群众工作现场教学点，2010年11月全国群众工作统领信访工作在临沂召开，时任国务委员马凯专程到大官苑社区进行了视察指导。2011年9月全国加强和改进基层干部群众工作座谈会在临沂召开，中组部副部长王尔乘专程对大官苑社区进行视察指导，对社区治理工作给予了高度肯定。原中共中央政治局常委贺国强和原中共中央政治局委员王乐泉等领导同志先后到大官苑社区视察指导工作。社区先后荣获“全国创建学习型家庭示范社区”、“山东省先进基层党组织”、“山东省文明社区”、“山东省平安建设先进社区”等荣誉称号。

二、大官苑社区创新农村社区治理的实践

（一）转变治理观念，正确认识社区特点

大官苑社区是城市建设中由5个村合并而成的还建社区，而且是由农村短时间内直接变为城市社区，既区别于农村社区和一般城市社区，又不同于城市居改社区。在合并之初呈现出许多新的特点：

一是经济基础薄弱。各村原有企业全部都是土小企业，村集体收入本就有限。征收后，通过村企创收的途径被断绝，而预留商业用地发展尚未成规模，有的地块还没来得及开发，社区经济来源暂时缺乏，这给社区硬件建设带来了一定的困难。

二是治理体制落后。在居民入住初期，社区还沿用农村治理体制。从治理职能来看，更适用于抓好农业生产，而应对社区治理服务这项新内容，其组织机构和人员设置都不对称，制度上更是一片空白。

三是人员素质偏低。农村教育资源相对较少，农民整体素质偏低，很难适应城市社区的新生活。如：文化素质低、技能单一，影响培训和就业；卫生观念淡、习惯差，影响社区环境。干部素质普遍较低。

四是社区治理貌合神离。虽然不同村的居民住到了一起，实现了居住社区化，但班子、财务等仍维持原状，几个村支部各管一片，形不成发展合力。如：2009年以前，大官苑社区5个村党支部在社区公用设施建设的问题上曾多次协商无果，原因是各村从自己的小利益出发，都不愿过多出钱出力。

五是思想纷繁复杂。在大变迁的特殊时期，居民各种利益冲突集中压缩，其中有征收、分房时遗留下的消极情绪，也有因入住后生活习惯不适应而产生的恋旧情结。这些情绪如果不能被合理引导疏通，就可能产生消极作用。在社区工作中，需要时时注意，考虑周全。

（二）健全治理框架，社区由“貌合”变“神合”

在社区党组织设置上，实现了从分到合、从无到有的转变。2009年2月，大官苑社区试点成立了社区党委，同时取消了原5个村党支部，改设5个社区党总支和1个老年老干党总支，党总支下设23个楼宇党支部、2个老年活动党支部和4个挂职党支部。由社区党委主持成立了社区管委会，代行居民自治职能。接着又相继成立了社区工会、团委、妇联、综治办、调解室、文明办、市民学校、警务室、卫生服务站、业主委员会等服务组织，聘用了高资历物业公司对社区进行规范治理。社区治理服务一体化工作网络初步形成。

在社区领导班子配置上，实现了从内到外，从上到下的革新。选配了对社区建设思路新、业务精、能力强的街道副科级干部兼任社区党委书记，负责全面工作，既强化了街道对社区建设的直接参与和领导，降低了街道工作的重心，又方便了社区事务的协调，提高了社区建设的水平。原村支部书记担任社区党总支书记，其他原任村干部分流到社区各服务组织和楼宇党支部任职，既充分发挥了原任村干部熟悉情况、便于开展工作的优势，又维护了社区班子稳定，为顺利过渡铺平了道路。驻社区大单位党组织负责人挂职社区党委委员，这样就将“几家人变成了一家人”，凝聚了社区建设合力。社区部分职位面向社会公开招聘，吸引了大批素质高、年轻能干的社会人才参与到社区建设中来，并为考聘社区干部创立了先河，明确了方向。

在社区干部综合素质上，实现了由低到高、由会到精的转化。由区委组织部牵头，区直16个部门轮流对兰山区社区干部集中开展业务培训，培训社区干部800人次，增强了社区干部的业务能力。临沂市委党校在大官苑社区成立了社区党员干部教育培训基地，对社区党员干部开展理论教育，提高了社区党员干部的理论素养。由柳青街道组织召开社区建设经验报告会，邀请省、市示范社区主要负责人前来作经验报告，开阔了社区干部的视野，激发了创新意识。

在矛盾纠纷化解上，实现了居民矛盾不出社区。以退休干部刘庆田个人命名了“庆田调解工作室”。“张家长、李家短，庆田帮您管一管”，自2009年成立以来，这个调节室每年接待来访200多人次，解答咨询210多人次，调解民事纠纷130多件起。

（三）完善治理机制，工作由“过渡”化为“常态”

完善工作推进机制。市委、市政府专门成立了北城新区社区建设指导组，以文件的形式明确了30个相关部门在指导社区建设中的具体责任。兰山区委、区政府及区直各部门积极协调资金300多万元，培训干部200多人，对口支援社区建设，帮助打破了无钱办事、无人办事的困局。柳青街道积极协调成立社区卫生服务站、警务室等服务单位，并派驻机关干部、专业技术人员到社区任职，帮助开展工作。

创新社区工作制度。制度是工作保障，是长远之计。针对社区出现的新事物、新组织及新的工作内容，在社区工作中不断分析新问题，总结新经验，反思新做法，逐步明确了楼宇党支部、社区服务组织、挂职单位的职责分工，建立起各自的工作运行制度。建立健全党员活动和管理制度，增加了党员联系居民户制度和无职党员设岗制度，建立了党员电子档案，对党员活动及奖惩情况实行动态录入，调动了党员投身社区建设的积极性；探索社区服务承诺制度，不断完善社区便民服务受理、实施和反馈程序，增强了社区服务的规范性，提升了服务质量和水平。

健全考评监督机制。大官苑社区在认真研究社区工作新情况的基础上，重新确定了考评内容，制定考评办法，将社区楼宇党支部、社区服务组织等工作纳入量化考评范围，定期检查验收。将评选优秀社区干部、五星级楼宇党支部书记作为个人考评的重要内容。通过公示服务组织及个人工作职责、联系电话，设立意见箱、工作网站和群众工作室，自觉接受群众监督。

（四）发挥党员作用，党员由“躲事”转为“干事”

对党员实行“一徽、三卡、五星”式管理。“一徽”即党员自觉佩戴党徽，言行举止接受群众监督。“三卡”即向党员发放先锋活动记录卡、学习教育一卡通和岗位服务卡。党员开展联系居民户、帮带居民户等活动时，其先锋事迹要随时记录在先锋活动记录卡上，并由居民户签字认定；党员借助学习教育一卡通，可在社区电子阅览室、远程教育播放室和社区及驻社区单位的图书室内自由学习充电。借助岗位服务卡，公示社区党员的岗位及服务内容，督促党员开展优质热情、满意度高的岗位服务。五星，即根据党员开展联系居民户活动情况，每半年对党员进行一次星级评定。五星级党员由所在社区免费赠阅两类报刊或杂志。建立党员电子档案，党员奖惩情况及时录入电子档案。党员亮形象，受监督，不但激发了党员的责任意识和干事激情，也带动起社区居民参与社区建设的热潮。

抓好发展党员工作。楼宇党支部充分发挥基层党组织的前沿优势，注重发现楼宇内愿吃苦、肯上进、头脑活、能负责的同志，吸收成为入党积极分子，经常考察、教育、培养，为党组织积累更多后备力量，促进党组织的不断发展和壮大。

重视对党员的关怀激励。对困难党员、无职党员和老年党员开展定期走访和节日慰问活动，对个人或家庭遭遇不幸的党员及时走访，送去温暖。设立社区党员关怀基金，由党员、单位和纳税大户自愿捐款，用于救助困难党员，积极为社区无职党员设立绿化、治安、民调等岗位，纳入岗位服务创优活动考评，并根据情况予以奖励。号召年轻党员主动照顾老党员身体，积极向老党员征求社区工作的意见和建议。

（五）保障改善民生，社区由“繁杂”奔向“和谐”

解决社区群众后顾之忧。一是解决居住之忧。社区按照每户还建一位楼房和每人40平方米（30平方米为安置价，10平方米为优惠价）的标准给予群众安置还建住房（其中，还建楼房为多层的30平方米以内按均价750元每平方米、10平方米的优惠价为均价850元；还建楼房为高层的30平方米以内部分按均价800元每平方米、10平方米的优惠价为均价900元）。二是为群众购买养老保险，解除群众后顾之忧。市政府从土地收益中拿出三分之一、村集体从土地收储中拿出三分之二的资金，为男满60周岁、女满55周岁的群众一次性购买养老保险。三是预留商业用地开发，解除群众长远生活之忧。按每人10平方米的标准预留商业用地，作为以后的发展用地，由集体统一建设商业用房、购物中心、超市等，自行经营或出租，所得收入按股分红，量化到人，确保群众的生活就业门路。四是解决群众当前之忧。把各村土地收储资金统一存放，按年计算收益，定期给群众发放粮油，解决了群众当前的生活之忧。

社区民生服务形式实现了多样性。社区建起了集就业、代收费等为一体的一站式为民服务大厅，设立一站式为民服务窗口，集中办理民政、计生、信访、物业、劳保、代收费等便民业务。依托楼宇服务栏，公布楼宇党支部书记、楼长、物业办、警务室4个便民电话，发布天气预报、菜篮子信息、就业信息和社区动态4项便民提示，如手足口病宣传、社区义诊、法律服务等活动信息，居民不出楼就能知道。组建志愿服务队伍，根据居民需求开展护理、义诊、义教、维修等入户服务，护绿宣传、清洁卫生、节电节水等公益性服务。广泛开展阵地服务，社区卫生服务中心的医生、护士是由街道卫生服务中心选派来此工作的，服务中心开展了健康查体、新农合报销等业务，并为居民建立了健康档案，每年两次为60周岁以上的老人免费健康查体，极大地方便了群众就医。以市民学校为阵地，开展公民道德教育、法律法规宣传、健康知识讲座、劳动技能培训等服务。社区图书室藏书2万余册。电子阅览室共有30台电脑，全部开通了网络，党员群众可以在此上网查阅信息、接收远程教育节目。该站点是省级远程教育规范化站点。以图书室和电子阅览室为阵地，开展全民读书活动。以健身室、棋牌室、舞蹈室、书画室、社区广场等文体活动场所为阵地，组建社区秧歌队、棋友聚乐部、书画协会等活动组织，开展形式多样的文化健身活动。

社区民生服务对象实现全覆盖。一是面向老年人的服务。保障“老有所养”：为居民缴纳养老保险金，凡男满60周岁、女满55周岁的社区老年人每人每月可领取生活费。突出“老有所乐”：以社区老年活动中心为阵地，由老年、老干两个党支部组织成立老年人文体协会，开展文化健身活动。力求“老有所为”，组织开展以老年人为主体的“夕阳红”治安巡逻守望活动。二是面对青壮年的服务。力争“壮有所长”：由社区或相关部门聘请高级技师，免费为青壮年居民进行计算机、美容美发、电气焊等专业技能培训，共培训居民700余人次。实现“壮有所用”：组织社区招聘会，为社区居民提供各类就业岗位60个；积极拓展道路绿化、公共卫生、社区治安等就业岗位，吸收居民400余人。三是面向少年儿童服务。达到“幼有所教”：成立了社区幼教中心，定期组织社区亲子活动等幼教活动；“少有所学”发挥少年之家等活动场所作用，在学校放学后家长下班前这一时间段，由管理员引导青少年开展读书、辅导、上网、健身等活动。四是面向残疾人服务。实现“残有所助”：在社区成立了残疾人协会，对社区残疾人进行登记，并在卫生服务站专门设立残疾人康复训练中心，对残疾人进行健康指导。

三、大官苑社区治理实践的启示

（一）创新——解决社区新问题的有效途径

在组织形式上创新。合村并居社区有其自身特有的情况，普通形式的组织设置不一定能适应社区发展需求，这就要根据社区情况创新适合其发展的组织设置形式。如大官苑针对社区村多人杂的情况，在社区成立楼宇党支部的做法就是对组织形式的有效创新。在服务内容上创新，要围绕社区居民需求，找准管理工作和群众需求的契合点，切实服务群众。要建立有利于创新的工作机制，建立一套工作意见征求和居民监督体系，确保群众始终能够参与其中，做到敞开心胸搞治理，打开门窗促整改。要形成能不断发现新问题、改进新方案的动态党建模式，接受监督，及时整改，使治理工作常做常新，不断完善。

（二）融合——形成社区治理工作的强大合力

还建社区属于合村并居式社区，底子薄、基础差，要在短时间内实现高点起步、争先进位、与城市示范社区看齐的目标，就要想方设法凝聚建设合力。一是要促进班子融合，通过重设党组织和成立临时管委会，打破原有设置，建立有利于合村并居式社区一体化发展的组织网络。二是促进居民间的融合。通过统一组织社区活动，共享社区资源，淡化“村”的意识，强化社区概念。三是驻社区单位的融合。大单位可以实行负责人在社区挂职的方式，参与社区治理活动，形成建设合力。

（三）务实——推进社区稳步发展的长远之策

“社会治理要以大力发展经济、保障和改善民生为治本之策，从源头上减少社会矛盾和问题”[李立国.创新社会治理体制[J].求是，2013，(24)：17.]。正视居民生活问题，切实解决居民养老、医疗、教育和生活开支来源问题。在社区治理中，要切实将居民生存问题摆上重要位置，如大官苑社区为居民办理养老保险、合作医疗，高标准建设社区卫生服务站，引入临沂四中、临沂二小等全区重点学校，对原有中小学进行提升改造，优化了教育资源。为社区居民每人预留10平方米商业用地，成立北城新区置业开发有限公司，实行联合开发。居民以土地入股，解决了长远生活之忧，也为社区长远发展奠定了基础。对社区现有财务进行了股分制合并，以各村资金总量划分股权，实现财务平稳过渡。

（四）和谐——社区治理工作的重要任务

社区工作的最终目的和中心任务是促进社区文明和谐，打造居民满意家园，实现人的全面发展。这就要求社区及时掌握居民需求，不断跟进配套设施、配套服务。要开通群众工作室、意见信箱、网上留言簿、电话投诉等居民诉求渠道，并定期开展走访活动，了解民情、体察民意、倾听民声，根据群众需求，完善社区服务。如大官苑根据部分家长下班晚、学生放学早的情况，依托“青少年之家”的丰富资源，开设了“四点半学校”，成为学生乐去、家长放心的“民心学校”。要注重“软件”建设，多种途径开展居民教育培训活动，从整体上提升居民文明素质，使居民有能力成为社区的主人，为文明和谐奠定基础。

D632.9

A

1671-5136(2014)04-0032-04

2014-09-27

董业东（1972—），男，山东临沂人，临沂市委党校兰山分校讲师、法学硕士。研究方向：中共党史和党的建设。