十八届三中全会土地制度改革的探析

邓 阳，李 伟

(重庆理工大学 思想政治教育学院，重庆 400050)

近年来，土地制度改革，尤其是土地流转成为了社会各界关注的焦点之一，十八届三中全会召开前后各专家学者对土地制度改革的讨论、争论更是异常激烈；现存土地制度弊端的日益暴露，使得土地制度改革迫在眉睫、势在必行。十八届三中全会的重点改革之一就是农村土地制度改革，本次土地制度改革的最大亮点、最具突破性的是允许农村土地流转交易。所谓土地流转，是指拥有土地承包经营权的农户将土地经营权(使用权)转让给其他农户或经济组织或其他非经济组织，其农民自身保留承包权，让渡使用权。[1]现阶段我国农村土地不能通过市场流转，以至于农村规模生产难以实现，农民增收相当困难；并且形成了我国独特的以土地为支撑的经济发展模式，其发展中的不协调性、不可持续性弊端日益暴露。土地制度改革到底能不能解决当前暴露出的种种弊端，能不能收到改革的预期效果，这在社会上引起了广泛关注，专家、学者各抒己见。

1 现存土地制度与改革后的土地制度的对比分析

通过土地制度改革前后优劣对比分析(表1)，我们不难看出，原有的土地制度的各种弊端日益暴露，不仅不能增加农民的财产性收入，而且会大量浪费国家土地资源，甚至危及国家粮食安全。土地制度改革后，农村土地能够流转交易，在一定程度上能增加农民的财产性收入，而且还能实现土地规模化经营，促使种地成本降低，维护国家粮食安全。虽然土地制度改革会有一些弊端，但是这些都是改革过程中必然要遇到的问题，也是我们必须要花大力气去解决的问题，只有不断发现问题，然后解决问题，才能推动改革不断向前进步。因此，从表1我们得出，土地改革迫在眉睫，势在必行。

2 坚持现存的土地制度隐藏的问题

现阶段我国农村集体土地使用权不能通过市场流转，市场上流转的商品房建设用地、工业建设用地都是政府通过强制性手段征地后，以高于征地补偿费很高的价格转卖给各种开发商，以此增加地方政府的财政收入。这就导致许多弊端出现，例如，农村土地流转市场进入不平等、价格扭曲、增值收益分配等问题。土地由地方政府垄断交易，这样城市土地市场的供给就是政府依据不同的土地使用用途，采取不同的土地出让方式而独家垄断的。这种垄断方式导致拥有农地的农民的收入很低，这就在一定程度上加剧了城乡居民收入差距的进一步扩大，而且会造成我国经济的畸形发展，这不仅是严重的经济问题，而且无疑将造成严重的社会问题。

当前城镇化发展战略全面实施，由此产生了“征地热”；在通过政府强制性手段征用土地的情况下，被征地农民得到的征地补偿款很低，而土地的征用实质上导致农民变为新的“无产者”，再加上很多地方政府在征地过程中工作方式简单、粗暴，以及存在违反程序、克扣征地补偿款项等恶劣违法行为，导致农民强烈不满和抗争。[3]各地方政府的征地纠纷的愈演愈烈，导致人民群众和政府的矛盾不断加深，极大地破坏了党和政府的良好形象和公信力。

在现存土地制度下，土地不能直接流转交易，致使中国逐渐形成了现存的经济发展模式，中国经济增长过度依赖于土地的宽供应，国内生产总值增速与土地供应高度相关；工业化的快速推进主要依靠工业用地的低成本支撑，工业用地的地价水平远低于商业和居住地的地价水平；快速的城镇化主要依靠政府的强制性低成本征地硬性推动。综上所述，现存土地制度下，中国经济发展模式存在严重的问题。

在现存土地制度下，农民各自实行自给自足的小生产经营，在很大程度上阻碍了农业规模经营和农业现代化的发展。农民的粮食生产仅仅能够解决全家人的吃饭问题，农民的可支配性收入非常低，农民还在温饱线上挣扎，这无疑暴露出农村土地制度的巨大弊端。

3 当前土地制度改革面临的瓶颈难题

农民对土地流转顾虑重重，在思想观念上封建性的小农意识还很浓厚。土地是农民最重要的财产之一，大多数农民把土地视为命根子，存在某种程度上的恋地情结，不愿意实现土地流转，只有当政府或有关部门运用法律的或其他强制性手段的时候，迫不得已才肯流转土地；有的农民甚至小农意识非常浓厚，认为农民就是应该要踏踏实实地种地种粮，并且农业税的取消以及国家一系列的惠农政策在一定程度上强化了他们的这种思想观念。另外，一些农民，尤其是居住在城郊的农民，对土地还有保值增值的预期，认为保住土地至少是有利无害的。

土地制度改革中土地流转加快，虽然在某种程度上能够增加农民的财产性收入，短期内能缩小与城镇居民的收入差距，但是从农村地区解放出来的大量劳动力将何去何从，如何实现再就业的问题，成了土地改革中相当严峻的问题。对这部分人的去向问题处理的好与坏不仅直接影响着土地流转的实现效果，而且会带来严重的社会问题，造成新一轮的城市病。

土地流转虽然实现了农民从土地中解放出来，虽然增加了农民的财产性收入，但同时也增加了农民流离失所的风险。因为其收入的增加并不能保证能在城市买到属于自己的住房，相对于城市高企的房价，农民增加的收入却显得微不足道、杯水车薪。

农村集体土地流转加快，原本一直由地方政府控制的土地交易格局将被打乱，势必会破坏地方政府垄断土地交易的平台，同时也就冲击到地方政府财政，这势必造成地方政府较为强烈的反对，最终导致地方政府对土地流转试点的阳奉阴违，导致改革进展缓慢。

农村土地流转后可能会造成国家基本粮食作物的减产。土地流转的加快，虽然在一定程度上为规模化经营和现代农业的发展提供了条件，但是在经济效益的强烈诱导下，流转后的土地很大一部分用于种植比粮食作物经济价值更高的蔬菜和水果，这将减少粮食作物的种植和产量；另外一部分土地则用于经济价值更高的工业厂房的建设和商品房的建设，两者都会造成不同程度的“非粮化”现象的出现，都会危及国家粮食安全。

4 土地制度改革中土地流转的几点思考

(1) 国家应在政策法规上逐渐消除农民的重重顾虑。为了消除农民在思想观念上对土地流转的重重顾虑，国家应对实现土地流转的农民予以政策上的保护和优惠。例如，土地流转用于工业建厂用地，企业应该保证原持有土地所有权的农民能直接到该企业实现就地就业，保证农民的正常收入，增加农民的可支配性收入，提高其生活质量；同时也能给其他农户带来正面的影响，积极促进改革；另外，土地流转用于种植蔬菜和水果等经济价值更高的作物，农民则能够直接在其种植园上班，这也能在一定程度上增加农民收入。

(2)土地流转绝不能让农民流离失所，失去最基本的保障。土地流转虽然赋予了农民更多的财产权，但是，这些财产权没有得到充分的政策和法律保障，国家应通过制定相应的保护农民财产权的法律法规，让农民流转土地后无后顾之忧。在土地流转用于住房用地时，我们必须在尊重农民权益，让农民失去土地后能得到合理补偿的同时保证农民有房子住，保证农民最基本的居住权利，真正实现农业转移人口转为城镇居民，真正做到不让农民流离失所。

(3)农民在土地流转过程中必须具有高度的法律意识。十八届三中全会土地制度改革方案的出台，土地流转是法律允许的，但是在这个过程中农民是弱者，农村地区农民大多对现存的土地制度与法律知识知之甚少，为了能够保证农民在土地流转中得到相应的利益分配，不至于上当受骗，我们必须要加强农村法制教育，强化农民法律意识。体现在具体的实施中，就要逐步推广规范化的书面合同，逐步消除书面合同在农民认识上的“情景性合约”印象，以更好地保护农民的合法利益不受侵害。

(4)合理解决土地流转的利益分配瓶颈，必须处理好各方利益分配关系。农村土地流转的利益分配主要由农民、村集体、地方政府、中央政府四方组成，在土地流转试点的过程中，国家应在充分保证农民利益的前提下，实行土地流转；在这个过程中如果中央政府或是地方政府征收高额的土地增值税，使政府或是其他利益方成为利益分配的主体，那土地流转将举步维艰，将直接影响改革试点的效果和土地改革的进程。这样土地制度改革将胎死腹中、功亏一篑。而在农民自己可以直接进行土地流转情况下，土地流转带来的大部分收益会被农民截取，这样地方政府土地财政方面就会陷入尴尬的境地，这就会直接打击地方政府在试点土地流转中的积极性，这样障碍就会比较大。因此，合理地解决土地流转的利益分配就显得尤为关键，直接影响土地改革的成败。

(5)保护并提高粮食种植积极性，努力为实现农业规模化和农业现代化创造良好的条件。为了防止“非粮化”现象的出现，保护国家粮食安全，需要国家出台相应的政策保护并提高其粮食种植的积极性；国家应出台相关的政策法规，明确规定土地流转后，特别是优质肥沃的土地用于种粮的比例，在此基础上再适当提高种粮补贴，这样双管其下，才能真正实现农业规模化和农业现代化，才能最大程度地保证国家粮食安全。

参考文献：

[1]丁如君.土地流转改革或列入十八届三中全会议题[EB/OL].新华网，2013-10-16.

[2]刘守英.警惕：现行土地制度的五个不持续[J].半月谈，2013，(19):38.

[3]王全宝.集体土地制度弊端日益显现—专家称改革时机成熟[J].中国新闻周刊，2013，(10):13.