瑞安公司全面质量管理经验对政府公共管理的启示

李俊杰，姜 丽

（1.共青团涪陵区委，重庆 408000；2.长江师范学院，重庆 408100）

企业质量管理体系建设，是企业降低成本、规范流程、提高客户满意度和工作效率的重要手段。政府全面质量管理就是一种全员参与的、以各种科学管理方法和手段改进公共组织的管理与服务的，对公共组织提供的公共物品和公共服务进行全面管理，以获得顾客满意为目标的管理方法、管理理念和制度[1]。公共部门推进全面质量管理的体系建设，对当前形势下政府提高执行力，提升服务形象，提高群众满意度尤为迫切。

一、政府机关全面质量管理的动因与现实意义

（一）全面质量管理的内涵

全面质量管理（Total Quality Management，简称TQM）来源于企业管理领域，是一个组织以质量为中心，以全员参与为基础，目的在于通过让顾客满意和本组织所有成员及社会受益而达到长期成功的管理途径。全面质量管理的核心是全面性、全过程性和全员参与的管理，集中体现了现代质量管理的理论体系和工作方法。

全面质量管理在管理实践上的精髓体现在四个方面：第一是服务理念和顾客导向的思想，以服务顾客和企业发展战略为最终目的；第二是过程管理和流程化思想，将企业的各项业务工作流程化、规范化、标准化，在管理的每个节点、每个过程细节进行控制，从而达到全面质量管理；第三是监督控制和持续改进的思想，通过“PDCA”质量管理环，对每一过程环节进行监督监控，持续改进，螺旋式提升；第四是培育质量文化。质量管理结合生产经营实践，不断培育和内化，促进整个单位良好质量风气形成，实现质量管理的自觉性，提升质量效益。

（二）政府推行全面质量管理的动因

政府本身的公共性和垄断性，使其容易产生低效，需要推进全面质量管理加以矫正。正如德鲁克所说：掌管公共服务机构，尤其是掌管政府机构半年以后，即使那些最有企业家创新精神的人，其行为也会变得像最糟糕的混日子的官僚和争权夺利的政客一样[2]。目前，无论从政府内部管理机制改革来看，还是从政府适应民众民主参与意识的觉醒来看，加强全面质量管理都有迫切的现实意义。

政府部门管理机制中存在诸多问题和诟病，是加强质量管理的直接动因。第一是政府“缺位”、“越位”和“错位”并存。从传统计划向市场转型的过程中，很多政府部门在意识上仍未根本转变。对公共资源的垄断和在资源配置上的主导地位，使政府习惯于将行政权力过度延伸到市场中去，“看得见的手”伸得过长，干预得过多。同时，政府在市场体制的构建、市场制度和交易规则的完善等方面，滞后于市场的需要，形成“缺位”、“错位”。第二是行政行为的低效。政府在决策上的短期行为、时效性差等原因，造成政府有时很难对公众形成有效的回应。在具体的行政行为上，由于公共部门缺乏有效的激励机制，行政人员很难有提高效率的动机。第三是部门利益和局部利益。政府部门同样具有“经济人”的特征[3]。行政过程是各方利益相互冲击的过程，由于利益驱动，决策倾向于部门利益和局部利益，损害整个政府的行政工作质量。同时，个别公务人员素质不高、贪污腐败、吃拿卡要等违法违纪行为，也损害着公众对政府的信任。第四是政府绩效未能科学衡量。政府部门的绩效评价长期以来得不到量化，或者有量化而起不到激励、约束的作用，没有实质性的评价机制。同时，我国正进入改革发展的攻坚阶段。一方面面临改革发展和利益再分配的压力，另一方面又面临政府责任的加强和保持稳定的压力，加强政府自身质量管理，既是政府自身改革的前提，也是各项改革顺利进行的保障。

随着市场化的加深，政府不得不正视其面临的服务对象的需求、社会发展的需要等大趋势，推行全面质量管理的制度环境。市场化改革的深入，使市场意识深入人心，市场的力量也逐渐强大。市场意味着选择、市场意味着竞争、市场意味着机会。市场经济深入人心，市场化程度加深，市场机制的运作和多元化程度，要求政府不能机械地仍然沿用过去计划式、层级式的管理思维。政府部门在机关的管理、重大问题的决策、重大项目的推进上，必须按市场原则办事，才能取得更佳的效果。

公众参与意识的觉醒是政府加强全面质量管理的社会基础。改革开放以来，利益格局的变化和利益关系的调整极大地激发了公众的参与热情。党的十七大、十八大均提出保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权，增强决策透明度和公众参与度。公众参与从根本上改变了政府传统的获取民意的方法，由封闭转为公开透明，由政府和官员主导一切变为公众能主动参与，由“官控”变为“民动”，从而使决策和治理变得更加科学、客观和反映民意[4]。加上民众法治意识的增强，对政府服务的需求意识更强，对政府行政行为的监督更强，政府部门必须以更高效、更廉洁、更科学的形象和更优良的服务态度出现在公众视野。

（三）政府推行全面质量管理的现实意义

如今，政府越来越像一个全能的政府，建设社会主义和谐社会更是把政府推上前所未有的全民“责任共同体”的高度。如果再不革除政府在职能和行为方式上的弊病，势必影响人民对政府的信任和预期。政府推行全面质量管理将从三个方面推进政府和社会的发展。第一是促进无限政府向服务政府的转变。服务理念的树立，有助政府部门克服“官本位”和树立“民本位”的观念，推进政府部门的改革和自身效率的提高。公共服务提供主体多元化，也有利于政府分散责任，化解无限政府的窘境，提升政府公信力和满意度。第二是能有效提升全民公共管理的质量意识，对于公共部门乃至其他社会部门追求卓越也有积极意义。政府的诚信和卓越是社会诚信与卓越的风向标，政府带头推进服务的标准化，必将使服务的理念、质量的理念、卓越的精神深入人心，推进社会整体质量意识、服务水平和诚信水平的提升。第三是扼制腐败，提供高效高质的公共服务。高质量的公共服务是社会的润滑剂，能有效减少整个社会的交易成本，能有效减少官民之间的摩擦，有效维护社会稳定，改善社会环境，促进社会发展，为社会和谐作出贡献。

ISO质量管理体系以其顾客导向的服务理念、过程控制的标准化管理原则，从而在企业、服务部门和公共部门的实践中具有很强的普适性。正如ISO秘书长Alan Bryden所说：“自从1987年第一个ISO9000标准公布以来，这种确保组织输出质量的方法首先是被制造业吸收，其次被服务部门吸收，到最近几年才开始被公共管理部门吸收了，如果不是ISO9000方法为执行它的组织提供了看得见的好处，这种进展是不会发生的。”

因此，20世纪90年代以后，国外逐步出现用企业家精神改造政府的呼声，以英、美等发达国家为首，掀起了在公共部门以服务顾客为中心，实行全面质量管理的浪潮。我国在加入WTO以后，越来越多的公共部门加入到这一浪潮中来。江门市从2003年10月开始试点，成为最早实施ISO9000质量管理的城市。此后，广州、南宁、绍兴、深圳、成都等城市陆续跟进。事实证明，推进全面质量管理在公共服务的理论、效率和品质等方面都收获了可喜的成绩。

二、瑞安公司加强全面质量管理的主要经验

香港瑞安集团是一家集地产开发、建筑材料、物业等一体的港资上市集团，瑞安成功的亮点在于它实施的是一种将地产开发、产业发展和城市功能三方面的有机结合、相互促进的房地产开发模式。在企业管理上，以全面质量管理体系为基础，强化制度规范、强化企业文化，将科学管理与人本管理相结合，将西方文化与中国传统文化相结合，从而形成了独特的企业管理模式，在产业开发领域形成独特的竞争力。

（一）注重以人为本和利润导向的服务理念

瑞安公司有明确的经营要旨。利润为衡量公司长期业绩的总目标；为客户提供优质服务和产品、为员工提供一个让他们能够发挥所长及与公司并肩成长的环境是公司追求的社会价值体现。公司品质管理中的政策宣言也明确提出“公司矢志向顾客提供最优良和最可靠之产品和服务，以期在他们心中成为中国最优秀及具创意的房地产开发商”。公司树立经营即服务的理念，将科学管理与人本管理有机结合起来，从为顾客、为人力资源服务的过程中，创造最大业绩，实现最大价值。事实证明，服务理念给公司赢得了良好的口碑，带来了丰厚的利润。

（二）注重流程规范和标准工序的品质管理

公司的品质文件包括优质政策宣言、品质手册、运作制度、标准工序指引以及表格记录。瑞安公司政策宣言明确提出公司产品、服务和质量目标。品质手册、运作手则与标准工序提引分别从不同层面逐步细化各部门、各项工作以及各工序流程的规范要求和控制环节，同时提供统一的表格用于上下工序之间的审核和传递。品质管理系统对项目的每个细节和易出现问题的环节进行控制，以保证公司产品的品质目标的实现。通过细化品质管理和品质考核，交付零缺陷率、平均单元缺陷数、漏水数量等品质管理指标KPI逐年上升，第三方评分由2010年的60分上升为2012年的75分。

（三）注重过程监督和持续提升的监控机制

瑞安公司质量管理的监督机制表现在三个方面：第一，制度规范的约束。包括各个部门的行为规则，员工的行为规范、奖惩条例，每项工作的操作和审批流程等。新入职员工都会领到一本员工手册，对员工关心的纪律、绩效、待遇、员工发展与辞退等事项进行明确。制度规范犹如神经系统，企业在制度的约束下自我运转。第二，商业道德的加强。专门印发纪律守则，对员工的廉洁自律、馈赠、处理机密资料、与合作伙伴的关系等提出明确规定。第三，持续提升的机制。在项目管理中，针对项目运营的各个阶段的重点环节，制定严格的制度流程和监督措施。严格执行“PDCA”质量环，由品质管理、项目管理、第三方对项目进行定期评估和优化组成，促使质量不断提升。

（四）注重管理哲学和企业精神的质量文化

瑞安公司在业务管理上形成人人参与人人有责的管理哲学，以共同信念为基础建立一套有自身特色的机构文化。瑞安公司一方面有流程化的工作，另一方面也有弹性化的工作。流程化的工作可以由品质管理系统保证，弹性化的工作的有效完成，由得益于属于自己的企业文化系统。它包括一个委员会，即瑞安企业文化促进委员会，由管理层和部门员工组成；一个精神，即“尽善创新、诚信谦勤”的瑞安精神，宣扬团队精神、勇于承担、终身学习、敬业乐业；一系列机构，包括康乐会、绿色办公室、海鸥社、瑞安荟、咖啡角等非正式机构，负责策划读书、游泳、环保等各类活动，以人为本，为员工服务，旨在激发员工的进取心、奉献心、学习意识和主人翁意识。企业文化系统使集团经营要旨深入人心，关注顾客需求、关注人力资源发展，使管理哲学和机构文化渗入每个员工骨髓，将理念变成个体自觉行动。

在瑞安公司的全面质量管理体系中，服务理念和以人为本、利润导向的战略目标是企业运行的基础，管理流程化和制度体系是管理工作顺畅运作和产品质量的重要手段，管理体系的内在监督机制是企业执行力的有效保障，管理哲学和文化为有效管理提供了润滑剂。企业全面质量管理体系对企业发展起着重要的推进作用：第一是降低成本、提高效率。规范的操作指引能有效避免易错环节，把握住关键的控制节点，大大降低因错返工的成本，同时也能提高工作效率。第二是提高品质、赢得市场。严格的流程产生良好的品质，使瑞安在竞争对手林立的上海拥有一席之地，并在旧城改造、科技型社区、大型城市综合体、交通枢纽型商业中心等方面积累了丰富的经验，打造了核心竞争力。第三是打造品牌、凝聚人心。瑞安公司每一个项目都力争做出特色、做出品牌，在顾客心目中形成了良好的美誉度。品牌效应使顾客在每个项目推出时都有所期待，从而凝聚了客户。同时，良好的品牌也是对员工的激励，留住优秀员工，并有效激发他们的忠诚度。

三、瑞安公司全面质量管理经验对政府公共管理的启示

随着经济社会的发展，政府以及其他社会组织不断努力满足社会公众的需求，这一趋势激励政府及公共机构引进全面质量管理的思想[5]。政府推进全面质量管理的核心是以顾客满意为目的，以质量为中心，以全员参与为基础[6]。由于当前经济发展正处于转型阶段，全面质量管理的推行，从而构建无缝隙政府，为经济转型提供相对规范、科学、高效的行政环境支持。无缝隙政府是以顾客为导向，以竞争为导向，以结果为导向，使政府每一项资源投入、人员活动、公共产品或服务的提供等，都能真正而有效地符合顾客的需求，顾客能够在任何时间和任何地方得到服务，真正实现为人民服务的目标[7]。顾客导向，是指政府的职能、行为、改革等都要围绕着顾客——公共服务的消费者与参与者的需求和满意度来展开，与顾客需求无缝隙对接；竞争导向是指公共机构与民营机构以市场竞争法则，提供公共服务。政府必须娴熟运用企业的流程化管理技术，公共部门内部协调分工无缝对接，从而在竞争中保持优势；结果导向，是指政府运行的成果衡量和绩效要与区域经济社会发展的战略规划和目标无缝对接。

政府推进全面质量管理，打造无缝隙政府，要充分借鉴企业全面质量管理的服务理念、过程管理、持续提升、质量文化等经验，以服务型政府代替管理型政府，以流程化取代官僚化，为顾客提供方便、快捷、高质量的公共服务，使政府的回应能力、决策能力和行政效率大大提升，最终提高政府生产力和竞争力。

（一）借鉴企业全面质量管理服务理念，树立服务意识和质量意识，打造理性政府

行政部门要明确目标，树立服务理念与质量意识。把科学发展观贯穿于政府工作的始终，落实到政府确定战略规划目标、制定政策、履行职能和提供公共服务的全过程，体现到政府全面质量管理的各个环节。整合行政资源，推行大部门改革，建立激励约束机制，在可以市场化的部门，积极引入市场竞争机制。在西方，政府改革过程中强调引入市场机制，比如采用的方式有民营化、合同外包、委托代理、分散决策、内部市场[8]。促使各公共部门之间，公共部门与私人部门之间为公共物品和服务的提供展开竞争，赢得竞争并提供优质服务的单位才能生存与发展。建立一整套科学、规范、合理、详尽的质量管理体系，完善政府行政行为的运行机制、责任追究机制、法律和社会监督机制等。从而使政府的决策、运行、监督运行通畅，使政府的行政行为沿着理性、公众满意的轨道前行。

（二）借鉴企业全面质量管理流程意识，增强精细管理和组织协调，打造高效率政府

管理活动的流程化和标准化是有效保证管理工作效率和手段的重要手段。第一是要树立程序化观念，用标准化的流程改造行政工作，通过质量管理细则明确各岗位工作具体内容和细节、办理期限，把服务意识变为可操作性的规则和标准。通过业务流程再造，保证公共服务达到预期性目标。第二是树立公开观念，在追求效率的同时，全面落实公开行政、服务承诺，让公众充分监督，使政府行政工作质量得到提高。与此同时，将服务标准和方法公之于众，为社会公众提供可供选择的服务资源和舆论手段及表达意见的途径。第三是树立法治观念。保证政府行政工作章要循，避免以权代法、以言代法的发生，维护政策法规的公正性使政府行政工作走向制度化和法治化管理轨道。让政府行政工作程序化、公开化、法治化，促使政府履行承诺，提高政府透明度，树立高效、守信、透明政府的形象。

（三）借鉴企业全面质量管理监管机制，加强廉洁意识和监督意识，打造自律政府

行政部门工作人员须加强个人自律，尤其是领导干部廉洁自律建设。加强督促检查，严格执行领导干部报告个人有关事项、经济责任审计等制度。加强国家工作人员内部自律机制，强化各级行政工作人员责任意识、求真务实的态度，克服形式主义、官僚主义和损害群众利益的不正之风，从严查处腐败案件。创新公务员监督管理和责任追究机制，健全公务员考录、使用与辞退机制，严格管理，增加公务人员违法、违规成本，使公务人员不敢违法违规。加强自律政府建设，更加尊重市场规律，转变政府职能，处理好政府与市场、社会的关系，明确政府与市场的边界，发挥市场配置资源的基础性作用；从立法和执法两方面，将权力的施行限制在制度约束的框架内，使政府成为担当维护市场健康运行、提供公共物品的自律型政府。

（四）借鉴企业全面质量管理的文化观念，培育人文意识和行政文化，强化管理软实力

组织文化是一种为所有组织成员共同遵守的信念和价值观，是一种集体意识。一个组织中拥有共同信念的人越多，文化对组织内部个人行为的影响就越大，文化意识就会成为一种积极的因素。在公共部门进行质量改进的过程中，特定的公共组织文化可以为公共组织持续地进行公共服务质量的改进创造一个有利的、具有支持性的组织氛围与组织环境[9]。一方面，培育高效、透明、公正、法治的行政文化有利于破除传统的扯皮推诿、不作为、乱作为、态度恶劣等官僚习气，改变官本位的文化。另一方面，行政管理中有相当部分是柔性化管理的工作，弹性比较大，需要灵活处理。这就必须充分发挥公共部门政府行政文化的作用，通过培育适应全面质量管理体系的组织文化，使相关行政管理人员在组织文化理念指引下，妥善处理这些柔性化的管理工作。

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[2][美]戴维·奥斯本，[美]特德·盖布勒.改革政府——企业家精神如何改革着公营部门[M].周敦仁，等译.上海：上海译文出版社，1996.

[3][美]V·奥斯待罗姆.美国行政管理的危机 [M].江峰，等译.北京：北京工业大学出版社，1994.

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[7][美]戴维·H·罗森布鲁姆，[美]罗伯特·S·克拉夫丘克.公共行政学：管理、政治和法律的途径[M].张成福，译.北京：中国人民大学出版社，2002．

[8]陈振明.公共管理前沿[M].福州：福建人民出版社，2002.

[9]党秀云.公共部门的全面质量管理[J].中国行政管理，2003（8）：31-33．

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[11]刘 黎.政府部门实施ISO9000管理体系存在的问题及对策研究——以广东海事系统质量管理体系建设为例[D].中山大学，2010.

[12]聂 军.社会组织公信力缺失的原因分析[J].三峡大学学报（人文社会科学版），2013（1）.