公共财政框架下我国财政监督模式的改革思考

陈 汀

（福建省三明市财政票据管理所，福建 三明 365000）

公共财政框架下我国财政监督模式的改革思考

陈 汀

（福建省三明市财政票据管理所，福建 三明 365000）

公共财政框架体系的完善要求优化和创新财政监督模式。目前我国财政监督体系仍然存在系统性欠缺、权威性有限、规范性不够、约束力较弱等问题。改革财政监督模式必须在公共财政的制度框架内明晰委托人（公众）和代理人（政府）之间的权责关系，理清各个监督主体之间权利边界。

公共财政框架；财政监督模式；改革

财政基本职能的实现离不开财政监督的手段，充分利用财政监督的有效工具，不仅优化了财政管理的方式方法，同时体现了财政管理的基本属性。随着我国经济发展日趋多元化、科学化，财政监督的重要性日益突出，结合经济形势变化的需要强化财政监督的功能、创新财政监督的方式、优化财政监督的方法，是学术界和职能部门面临的崭新课题。对此，笔者将在公共财政的框架下结合工作实践，探讨我国财政监督的规范化、科学化和制度化。

一、引言：问题的提出

当前，我国实施的财政监督模式日趋完善。从内容来看，财政监督的范围已经不再局限在审议政府预算报告，逐步拓展到审议政府职能部门预算内容。从覆盖范围来看，此前的财政监督大多集中在国家部委层面，较少涉及地方政府。目前我国开始对地方政府进行常规的财政监督或审计。从效果来看，财政监督发现的问题日益增多，财政审计查找的贪腐线索不断增加。从方式来看，以往的财政审计侧重进行事后检查，较少对事前、事中进行必要的监督和预防，这使得监管的作用有所削弱。现今，我国已经逐步构建起完善的财政监督体系，包括具备事前审核、事中监控和事后检查等完整流程的一体化监管，同时引进了多方监督主体，包括社会公众的舆论监督、社会中介机构、会计师事务所等监督力量，初步构建了多层次、全方面的新型财政监督体系[1]。尽管如此，但现有财政监督体系各个环节的监督约束作用差异甚大，一些监督主体职能的发挥十分有限。

在新的制度环境下，财政监督职能的发挥需要进行一番调整和改良，既要改变以往落后的做法，也要结合改革实践进行优化和创新。在此背景下，重新审视我国财政监督模式，仍然存在一些问题，诸如财政监管的权威性还不够，监管过程中的检查、整改、追责等一些环节还存在内部操作问题，还不能形成有力的威慑。另一方面，财政监督的滞后性亟待改变，我国暂时还未对财政监督的周期和具体做法进行规定，这使得监管方式较为随意，而且也不能做到及时有效。一旦监督流于形式，财政资金的使用难免发生被侵占、被浪费的情况。显然，这与财政监督自身找错查偏的职能定位是相背离的，那么如何才能发挥监督主体的约束功能呢？怎样在公共财政体系的制度框架内进行合理有效的财政监督？这些问题的解答正是本文研究的题中之义。

二、公共财政体系与财政监督

如引言所述，财政监督职能的发挥需要立足公共财政框架。而公共财政所具有的公共性要求财政监督必须是公开的，必须是公正的，这就要求公众能够参与。简言之，政府需要及时全面地披露财政监督的形式、方法和内容，而非被动地要求公众接受政府披露的各类报告，并且公众了解信息的渠道必须是畅通和便捷的。但目前我国仍未健全公众监督的参与机制，也没有法律或条文规定具体的操作方案及反馈程序，更没有相关职能部门受理公众的意见，如此一来，公众的监督渐行渐远，沦为空谈。那么，实践中是否存在引进公众监督的可能呢？显然，现有的宪政体制奠定了公众的议政基础，为财政监督的公众参与提供了可能，而必要时如果能够安排听证会，相信公众参与的程度将会更加密切。

另一方面，实施公共财政的重点是发展社会公共事业，提升人民生活水平。这就决定了财政资金的使用要以此为准则，尽管并不一定是直接的投入，但是从终极意义上来说，公民享有社会发展进步的利益是毋庸置疑的。这也就决定了财政监督的重点内容是检查财政资金使用是否合理、三公经费安排是否超标，如果背离了社会公共需求进行财政列支，不仅是政府职能部门的渎职，更是对社会公众利益的侵犯[2]。因此，任何项目的公共支出都必须按照既定的制度安排合理使用同时接受财政监督。

由此可见，公共财政的本质属性与财政监督的内容具有内在的一致性即公共性要求，尽管前者是目的，后者是确保目的实现的一种手段、一种工具、一种反馈。但离开了财政监督，财政所具有的基本职能包括计划、组织、领导和控制的效果难以得到有效的验证，而没有检验的财政收支活动即便形成所谓的符合公共财政要求的预算报表，也难以取信于民。另一方面，不同的财政体制决定了不同的财政收支活动，而我国也是在曲折探索中才确立了社会主义市场经济体制，才形成了与之相适应的公共财政体系。而该体制进一步完善需要构建系统的财政监督体系，以便不断优化、改良现有的公共财政体制，形成积极的正向反馈，促使体制机制最终健全。

三、我国财政监督现状及问题分析

（一）监督主体

我国财政监督包括内部控制和外部监管两个方面，其中内部控制主要由行政职能部门包括审计署、财政监督机构和税务稽查机构等组成，外部监管则由人大实施监督。相比之下，财政监督更为主要主体还是由政府职能部门实施的内部控制。并且在各个内部控制环节，财政部所辖的监管机构承担了较为重要的内容。由此可见，名义的多元监督主体实质上较为单一，这也使得财政监督存在主体缺位的现象。以下将分别介绍各个主体实施横向或纵向监管的具体情况。

1、审计署对财政活动的监管主要依靠各省市、地市的审计局，通过派出审计干部对地方政府、国有企业的财政收支和经济效益进行审计，主要的职责包括对地方政府本级、下级政府预算执行情况和其他财政收支情况进行审计，对国有企业的资产、负债、损益进行经济责任审计。当前，审计署逐渐扩大审计范围，不定期开展大规模审计，取得了较为明显的监督成绩。但是，由于审计人员配备有限，加上审计周期较长，审计署试图进行覆盖全国的全方位审计较为困难[3]。并且即便审计署发现了较多的违规线索，大多数问题由于积弊较深短期内难以整改，并且如果没有强大的行政施压，一些部门对整改也是敷衍了事、不甚关注。由此可见，审计署的财政监督作用较为有限。

2、财政部门相关的监督机构是实施财政监督的主要力量。目前担当这一职责主要是财政部监督检查局，所采取的监督模式是分级财政管理体制即中央和地方各自进行财政监督，并且按照一级政府一级财政实施监督。就监管的内容而言，财政部门比审计署更为细致和全面，除了对财政收支活动的检查之外，还会对财政政策、法规落实情况进行核实，也会对每年财政重点支出项目进行检查。尽管财政部门的监督内容日益完善，涵盖了收入、支出、会计等方面，然而日渐全面的监督内容并未建立在完善的制度基础之上，缺乏有效内部控制制度已经成为财政资金分配和管理的重大漏洞。此外，财政部门进行财政监督时不能准确地定位自身职能，在工作中与审计署等其他政府职能部门并未理清权责关系，不论是形式还是内容都有待进一步完善。

3、税务部门的稽查机构重点对纳税行为进行监督，总体而言，现有的税务稽查效率不高。主要体现在一些税务机关仍然采用较为传统的检查方式实施监管，仍然按照以往的标准进行一刀切式的核查，既不区分国有企业和民营企业的差别，也不理清新兴产业和落后产业的差别。如此一来，税源检查的力度有所打折。并且现有的税务稽查较为盲目和单一，稽查程序缺乏严密的论证，也没有完整的选案方法。实践中，稽查部门对纳税人的催缴存在畏难情绪，加之执法不严，当前稽查部门所起到的防止税款流失的作用还比较有限。

4、人大实施财政监督主要是在与会期间对政府提交的综合预算、部门预算、执行情况进行审议，通过表决予以批准或修改后批准。从结果来看，人大对财政收支活动实施监督的职能恐怕很难发挥。但是这种监督方式是宪政体制下公众参与的重要途径，有其存在的客观必要。需要指出的是，人大实施财政监督应该要求被审议的财政职能部门提前公布相关预算编制情况，为实施监督预留足够的审议时间，同时便于社会公众提出整改意见[4]。并且人大肩负的立法职责也包括完善财政监督的相关法律，其中最为主要的是落实《政府预算法》的细则。即便短期内立法难以实现，但要求规范编制政府预算必须尽早纳入议程。如果不能从法律层面加以确立，单是依靠各级人大在短暂的会期中审批预算，这样的公众监督只会陷入表面化。

（二）监督模式

目前我国财政监督模式主要实行委托-代理机制。其中，委托人是财政监督的终极主体即社会公众，代理人是负责监管的政府职能部门，即政府职能部门代理人民的监督职权规范财政收支行为。在该种模式下，由于信息不对称，委托人和代理人之间的利益较难协调，容易导致财政监督主体缺位。由于政府职能部门兼具执行和监管的双重身份，如果政府自身不能形成有效的内部约束机制，该模式的运行最终恐怕流于形式。当前政府一方面大力实施简政放权，同时又强调减少政府干预并对违规行为进行纠偏。由此可见，该种监管模式运行的外部环境日益健全，而最终能否顺利实施监管，很大程度上还取决于委托人与代理人之间的博弈，以及代理人各个层级之间的博弈[5]。换言之，即便中央政府试图强化财政监管，引导财政资金走向，也需要地方政府的协同合作，任何一方的不配合都会阻碍财政收支的合理安排。而现行的监管模式作为权衡利弊之下的选择也被验证是较为有效的方式。对此，笔者认为，该种模式在大政府小市场的背景下确实能够较好地发挥作用，但需要化解的困境是如何划清各自的权利边界，避免监管交织重叠。

（三）监督内容

公共财政框架下财政监督的内容包括预算管理、财政收支和国有权益等。其中，预算管理重点是检查政府财政活动的范围和方式，主要以对预算单位的预算情况监督为主，并对执行情况进行审议。对财政收支的监管主要是对收支行为的合理性进行检查，对落实情况进行稽核。而对国有权益的监管重点是确保国有资产保值增值，避免其无效率流失，同时对应收缴的国有企业税后利润分配进行审查。除此之外，涉及公共性资金的收支行为都需要纳入监督范围，并不能因科目较为繁杂、收支数目较少而有所疏忽。

把握财政监督的主体和内容有利于全面实现公共财政的职能，防止财政分配陷入无序的状态，理清财政监督的重点能够保证财政政策得到落实，能够优化资源配置，避免财政资金浪费，顺利实现财政职能。而本文也将围绕这些重点探讨如何在公共财政框架下优化设计财政监督模式。

四、公共财政框架下我国财政监督模式改革思考

（一）公共财政框架下财政监督模式设计

首先，基于委托代理机制下的财政监督组织架构应该明晰委托人（公众）和代理人（政府）之间的权责关系，具体而言，财政监督机构监督检查，公众既可以以人大形式参与其中，也可以委托第三方对预算报告等政府披露的材料进行审议，同时还可以依据法律申请公开政府相关财政收支活动。进一步地，政府内部的财政监督部门包括审计署、税务稽核等在内的各个职能部门应该理清彼此的权利边界，避免监管缺位、监管错位、监管越位，以便形成有效的合力。其中，需要由财政部监督机构作为牵头部门，以整合各个职能部门之间的工作关系，做到政令顺畅，监管得当[6]。

其次，在委托代理关系理清的前提下，需要明确公共财政体制下财政监督的层次结构即以宪政作为统领，下辖立法、行政和人大等机构，其中，立法在前，行政其次，人大最后。这既是监管流程顺畅进行的必要安排，也是层次递进的必然选择。

（二）公共财政框架下财政监督机制的设计

1、强化财政部门对预算单位的监管效率和威慑

为了提高财政监管效率，规范监管程序，财政监管部门有必要事先确定监督标准，然后对照标准对财政收支活动进行衡量和评价，并且可以先预估取得的绩效，然后和实际绩效对比，通过衡量误差来检验标准是否得当，分析原因，找出理论与实践存在差异的原因。如此反复地试错和纠偏旨在形成一套科学、合理的评判标准。此外，为了提高财政监督的规范性和实效性，有必要建立系统的内部控制体系。该体系的确立应遵循全面、主动、预警的原则，确保内部控制体系能够及时顺畅地推进监管流程，同时解决管理部门之间相互推诿的“堰塞湖现象”。

2、完善税务稽核部门对纳税人的强制约束作用

实施财政监督离不开财政预算编制，而预算编制必须围绕着财政收支，作为财政收入的重要组成部分，能否按时足额上缴法定税款，从根本上决定了财政收支活动分配的内容。因此，有必要对纳税人的缴税完成情况进行监督。由于征税具有强制性的特征，因此，实施监督必须严格依照法律，包括《税收征收管理法》、《行政处罚法》在内的制度。同时，还要形成具有操作性的、完整系统的稽查制度，如果能够将该制度确立为纲领性的条款，将有利于规范税务稽查执法的权限和程序。同时要严厉打击偷税漏税特别是违法违规者，以典型案例作为示范，发挥预警揭示作用，形成强大的震慑力。

3、健全人大对财政监管部门的监督机制

发挥人大的财政监督作用，必须将人大实权化，增强人大参政议政的实质性，避免人大因缺乏有力的监督而缺位。首先，应当行使税后立法权，统一预算内外收支。目前预算内资金的外延虽然不断拓展涵盖了国有资产收益、罚没收入，但大量的行政性收费、基金和附加收入仍未并入预算管理。这就使得部门财政资金没有受到约束，导致资金管理混乱。因此，人大有必要明确财政预算内外资金，逐步涵盖政府的一切开支。同时，严格履行审查和批准执行情况的报告，并逐步调整现有的票决制度，避免人大的监督流于形式，成为表面[7]。而且要建立专门的预算审查机构，强化预算约束力，不允许政府随意地更改预算的科目和数额，若有违规挪用资金或是背离预算安排，则应该进行必要的追责。

4、逐步建立社会公众参与财政监督的机制

目前我国公众参与财政监督的深度还不够、积极性还不高。尽管这与人民参政意识薄弱有关，然而财政监管职能部门也没有营造良好监管环境，也没有建立必要的舆论反馈通道。同时，财政预算报告的具体内容也没有在网页上进行全面、完整、及时披露，在此情况下，即便公众具有参与意识和热情，也没有任何的载体能够去负载如此的舆论反馈。因此，财政监管职能部门应当注重夯实公众参与监督的基础，积极听取公众的意见和建议。此外，还应该努力建设透明财政，及时向公众披露预算文件、决算账户，定期公开预算编制、执行和报告。一旦这些做法落实，成为常规，人民的建议权必将得以强化。在此基础上，设置必要的反馈通道或是定期开展听证会议，不仅能够直接听取公众的意见，也不失为是改革创新的有益探索。

[1]张艳秋,高文河.浅谈构建公共财政框架下的财政监督体系[J].科技经济市场,2006,(6).

[2]徐云华,韩鹏.转型期我国公共财政监督体系的创新思路[J].中共郑州市委党校学报,2007,(7).

[3]蒋兆才.论公共财政框架下的财政监督[J].生产力研究,2009, (2).

[4]谢肖璞.创新公共财政财政框架下的财政监督[J].商情,2009, (14).

[5]陈小霞.论我国财政监督机制建设[J].生产力研究,2011,(5).

[6]贾新红.完善财政监督体系的理性思考[J].现代商业,2014,(4).

[7]刘剑文,耿颖.新形势下人大财政监督职能之构建[J].河南财经政法大学学报,2014,(1).

F810.2

A

1671-5136(2014)03-0047-04

2014-06-26

陈汀（1975—），女，福建福州人，福建省三明市财政票据管理所经济师。研究方向：经济管理。