论扣押冻结处理涉案款物制度的规范化——以当前基层检察机关办案为视角

张永公 黄纯丽 杨丽媛

（湖南省泸溪县人民检察院，湖南 泸溪 416100）

论扣押冻结处理涉案款物制度的规范化
——以当前基层检察机关办案为视角

张永公 黄纯丽 杨丽媛

（湖南省泸溪县人民检察院，湖南 泸溪 416100）

目前基层检察机关在涉案款物的扣押、冻结、处理等方面仍然存在诸多程序瑕疵、实体违法、监督不力等问题，其原因主要包括涉案款物内涵法律界定不清、基层院办公办案经费普遍不足、涉案款物监督机制不健全等。故而完善立法、健全经费保障和工作激励机制，提高检察人员素质，强化内外监督，确保理性、平和、文明、规范执法，将是今后检察机关努力的方向。

基层检察机关；涉案款物；规范化；监督机制

扣押、冻结涉案款物作为刑事诉讼活动中的一种强制性手段，对收集和保全证据、打击犯罪以及保障诉讼活动顺利进行具有重要的作用。然而基层检察院在司法实践中受利益驱动等多种因素的影响，违法违纪扣押处理涉案款物的问题依然存在，这不仅严重侵害了公民的合法财产权利，而且极大损坏了检察机关的执法公信力，影响了社会主义法治的完善。构建合理完善的扣押、冻结、处理涉案款物制度，不但是保障当事人合法财产权的现实需求，也是实现公平正义和提高检察机关执法公信力和人民群众满意度的必由之路。

一、涉案款物管理方面存在的主要问题

（一）扣押、冻结程序不规范。主要表现在以下几个方面：一是办案部门在扣押涉案款物时存在没有书面告知当事人或者其近亲属有权按照有关规定进行投诉。二是处理涉案款物时，没有做到每案上缴，而是集中上缴财政。扣押款保管的财务部门虽然按规定将所有扣押、收缴的涉案款项全部上缴财政，但没有做到“一案一清，一事一清”，而是将不同案件中扣押、收缴的不同性质案款，或者是同一案件中不同当事人退出的案款一并上缴财政。在诉讼终结后处理扣押款不及时，未按规定在三十日内对扣押款物依法作出处理。三是收缴违纪、违反行政法规的资金，不移送有处理权的部门处理，直接上缴财政。高检院在扣押冻结处理涉案款物中规定，对违纪、违反行政法规资金，应当移送相关部门处理。但在司法实践中，为了提高地方财政的返还比例弥补办案开支，不少检察院将扣押的违纪违规资金直接上缴财政。

（二）个别违法违规办案不乏存在。受利益驱动，某些办案部门违法违规办案，案前扣押、冻结涉案款物，超范围扣押、冻结涉案款物，违法违规处理涉案款物等现象屡见不鲜，严重侵犯了案件当事人合法财产权。在个别犯罪情节较轻的不捕、不诉案件中，个别办案部门违规收缴处理当事人赃款赃物，使某些群众自然而然地将检察机关办案与金钱利益联系起来。如果默认、容忍、放纵这些问题的存在和蔓延，将会严重损害检察机关的执法公信力，危及党的事业。

（三）监督乏力并流于形式。主要表现在：一是某些办案部门对涉案款物既不及时上缴国库，也不主动积极向本院纪检监察部门、财务和案件管理部门备案，使内部监督乏力；二是对一些需随案移送的款物不随案移送，无法有效监督；三是事后经查明与案件无关或者是与法院判决、公诉机关指控无关的扣押冻结款物，办案人员未及时返还有关人员，甚至久拖不还，法律对于这些财产权益受侵害的当事人设置的救济途径较少，甚至一些人抱着舍财免灾的心态，发发牢骚，根本不去监督这些违法违纪现象。

二、影响涉案款物管理的主要因素

（一）涉案款物内涵法律界定不清，为不规范扣押处理涉案款物提供了空间。当前，赃款赃物、违法所得界定标准不确定，从而导致执行主体不明和执行程序的混乱。根据刑事诉讼法及相关司法解释，扣押、冻结款物既可能包括涉嫌犯罪所得，也包含其他违法所得及与案件无关的款物。但立法没有对犯罪所得、违法所得进行严格区分，导致实际操作中无法明确执行主体。如《刑法》第六十四条规定：“犯罪分子违法所得的一切财物，应当予以追缴或者责令退赔”，其中的违法所得只是一个抽象概念。2010年5月9日最高检颁布的《人民检察院扣押冻结涉案款物工作规定》（以下简称《工作规定》）第二条第二款规定：“犯罪嫌疑人、被告人实施违法犯罪行为所取得的财物及其孳息属于违法所得”。其中哪些是违法行为所取得的财物，实际上也没有予以明确界定。法律法规不完善，容易造成在扣押冻结处理涉案款物工作中的操作不统一、处理不一致。一是各地检察院由于认识上的差异，在扣押违法所得时，往往会导致“一样的情况，不一样的结果”。二是法院判决有的只涉及罪有罪无、罪轻罪重、赃款赃物，未涉及宽泛意义上的违法所得，以致《工作规定》中关于“人民检察院应当严格按照人民法院的生效判决、裁定处理扣押、冻结的款物”的条款成了“无本之木”，为各地检察院在处理时各行其是提供了很大空间，这其中不乏在利益驱动下，想方设法打擦边球，甚至逾越法律底线违法违规扣押处理涉案款物。

（二）基层院办公办案经费普遍不足，是不规范扣押处理涉案款物的根源。长期以来，基层检察院经费主要靠地方财政保障，特别是在一些欠发达地区的基层检察院，由于地方财力有限，经费缺口较大。虽然自2009年以来，随着中央及省级财政的专项经费和转移支付逐年增加，一些欠发达地区基层检察院的检务保障逐年改善，但经费缺口仍然存在。一般情况下都是通过地方财政返还检察机关扣押处理的涉案款的途径来弥补。因此，只有多扣押、多处理，才能多返还，可以说要保证基层检察机关正常运转（含激励办案部门办案积极性），就必须保证有足够上缴财政的扣押处理款。因此这一“缺口”在一定历史条件下成了催生不规范扣押涉案款物问题的温室和土壤。

（三）涉案款物监督机制不健全。一是在执法观念上，有些干警保护犯罪嫌疑人合法财产的意识不浓。保障犯罪嫌疑人合法财产不受侵犯，是检察干警必须履行的宪法义务和职业责任，但有些干警切实保护犯罪嫌疑人合法财产的意识不浓，自觉性、主动性不强，有人认为只要有足够的证据证明犯罪嫌疑人犯罪就算办得成功，至于在扣押冻结处理涉案款物的程序上有点瑕疵无关紧要。在这种思想支配下，有些办案人员很容易在执法中出现未立案扣押、多扣押、扣押物品保管不善和扣押款物该返还未及时返还等问题。二是对扣押冻结处理涉案款物内部监督（领导监督、财务监督、纪检监督、案管监督、诉讼监督等）不力，也是导致不规范扣押冻结处理涉案款物的重要因素之一。

三、完善基层检察院扣押冻结处理涉案款物制度的建议

(一)保障办案经费,从源头上遏制经济利益驱动

司法实践中,侦查机关受利益驱动是扣押、冻结、处理权被滥用的重要因素。因而要切实保障司法机关办公、办案经费,避免受利益驱动办案。一是建立健全检察经费保障体制和机制，推进检务保障机制的完善，实行按需预算，从根本上解决经费保障不足问题。通过逐步建立对基层检察院特别是欠发达地区基层检察院的经费保障机制，不断加大对欠发达地区县市院的经费扶持力度，让财政拨入经费与上缴扣押处理款完全脱钩，为基层检察院规范扣押冻结处理涉案款物提供坚实的物质基础，坚决纠正受利益驱动办案的问题。条件成熟时可由中央财政负担司法机关的办案办公经费并将罚没款上缴中央财政,实现从物质基础的源头上保障扣押冻结处理涉案款物的规范有序进行。这样不仅能够避免司法权力地方化的倾向,树立司法权威,推进依法治国,而且能够最终避免司法机关受经济利益驱动办案和非法处理涉案款物。

（二）完善法律法规，确保公平公正执法

一是建议人大常委会及“两高”通过相关立法解释或司法解释对如何处理赃款赃物之外的违法所得的涵义、范围进行明确具体的界定和解释，同时构建对不捕、不起诉和撤案案件中违法所得和法院判决未予以认定的涉案违法所得的处理程序，以便各地检察机关在司法实践中按统一标准操作，为有效遏制由于法律不规范、制度不健全造成违规违法行为提供有力的保障。二是财产权与人身权同为公民的基本权利，在法制日益完善的社会中，犯罪嫌疑人的财产权同样应当受到重视。检察机关在进行刑事诉讼的过程中，不仅要重视对犯罪分子的惩处、对受害人的慰藉，同时也要关注对被追诉人正当权利的保护。扣押处理涉案款物，应当严格执行在规定的期间内及时通知当事人或者其近亲属，给当事人或其近亲属以申辩和投诉的权利，确保程序公正。只有这样才能全面体现法律的公平与正义。

（三）健全激励机制，强化内外部监督

其一，制订激励有效、约束严格、权责明晰、奖惩分明的内部控制制度。通过完善绩效考核体系，加大薪酬的正向激励，强化内部监督，保障基层检察院不需办、不必办、不能办、不敢办利益驱动案件。同时通过加强引导广大检察人员进一步更新执法理念，从规范检察权运行、提高执法公信力的高度，改进执法作风，规范执法行为，严明执法纪律，防止违规违法扣押、冻结涉案款物行为的发生，促进检察机关公正廉洁执法。其二，探索建立上下级院联网办公条件下的扣押涉案款物审批权上提一级制度。借鉴自侦案件批捕权收归上一级检察机关行使的司法改革成果,同样将检察机关对涉案款物的扣押、冻结、处理审批权上提由上一级检察院行使,并明确增设当事人不服时的申诉程序和两级院纪检监察部门对不服申诉的同步审查制度,充分保障犯罪嫌疑人程序性救济权利的实现。其三，强化检察机关执法办案的内外部监督。一方面检察机关的纪检监察部门和案件管理部门应切实发挥作用，建立协作机制，共享数据、合力执行，对扣押冻结涉案款物处理进行全程监督，发现问题要及时指出和监督纠正，对违法违纪人员要坚决处理。同时可根据扣押冻结涉案款物的程序特点建立起完善的管理监督制度，并在实践中不断强化监督管理。通过充分发挥案件管理部门的全程监督作用，认真抓好扣押款物“进口”后的备案审查和“出口”时的审核，加强对业务部门扣押或者处理涉案款物是否存有不规范乃至违法现象进行实时内部监督。同时，通过探索建立纪检监察部门和案件管理部门的联动机制，从检察机关内部实现对赃款赃物扣押、接受、入库、保管、移送、处理等环节的动态监控、全程监控。另一方面，通过充分发挥人民监督员制度、规范定期向人大报告工作机制、完善当事人权利受损救济机制等方面，强化涉案款物外部监督，促进检察机关理性、文明、公正执法，最终有效保障涉案款物案件当事人的切身利益，维护国家法律监督机关的尊严和形象。

D925.2

A

1671-5136(2014)03-0044-03

2014-06-15

张永公（1974-），男，湖南泸溪人，湖南省泸溪县人民检察院监察室主任。