关于服务型乡镇政府职能模式的研究

叶佳静

（江苏师范大学法律与公共事务学部，江苏 徐州 221116）

关于服务型乡镇政府职能模式的研究

叶佳静

（江苏师范大学法律与公共事务学部，江苏 徐州 221116）

当前我国正处于社会转型期，随着改革的进一步深入，原有的政府职能模式已不能适应社会的发展，转变政府职能模式已成为一种必然趋势，尤其是对连接国家与基层的乡镇政府来说，构建服务型乡镇政府显得十分必要。文中在对服务型政府模式进行研究的基础上，对乡镇政府的职能转变进行分析研究，旨在为构建服务型乡镇政府提供参考。

服务型政府；职能转变；乡镇政府

一、服务型政府模式的研究

虽然我国与西方国家的政治制度、经济基础和发展阶段存在极大差异，但是随着经济全球化的发展，世界各国的联系越来越紧密，在经济建设和构建和谐社会的过程中，我国与西方国家有着相同的时代背景和发展诉求，因此，系统分析西方国家社会公共服务模式的演变，对于我国公共服务体系改革与服务型政府的构建都具有重要的启示和借鉴意义。

（一）西方社会公共服务模式的演变

西方国家的公共服务模式大致可以分为三个阶段：

（1）“全能型政府”阶段，即传统官僚制阶段。这一阶段是以马克思.韦伯的“官僚制理论”为基础的，韦伯认为官僚制是一种以分部——分层、集权——统一、指挥——服从等为特征的组织形态，是现代社会实施合法统治的行政组织制度，而“全能型政府”正是这种行政组织制度的体现，在这种以政府为主导的公共服务管理模式下，政府制定的制度和规则是国家运行的基础，政府承担了几乎所有的公共物品和公共服务的供给，政府既是“掌舵者”又是“划桨者”。

这种管理模式在当时的社会背景下产生了一些积极的作用，比如在一些纯公共服务的提供上表现出很大的优势，尤其是在治安、司法、国防等方面，以政府为主导，有利于维护社会的稳定。然而随着社会的发展，这种管理模式也出现了一些弊端，由于缺乏监督，政府可以进入社会的任意领域，所以难免会造成政府机构臃肿、财政压力过大等问题，从而导致“政府失灵”。

（2）“企业型政府”阶段，即市场多元化阶段。这一阶段是以新公共管理运动的掀起而发展起来的，新公共管理理论的核心是将市场竞争机制和私营部门成功的管理方法引入到公共物品和公共服务的供给中来，它以“市场化”为导向，以合约出租、政府采购、特许经营公共物品、政府资助、政府参股等形式，鼓励私人参与到公共物品和公共服务的提供中来，以提高政府管理效率、转变政府职能。

“企业型”政府的管理模式使得公共物品的提供呈现出多元化的趋势，主要表现为提供方式多元化、供给主体多元化、效益多元化等方面，多元化的出现不仅提高了公共服务的质量，而且也重塑了政府的权威。然而，市场也是一把双刃剑，过分强调市场的作用会导致盲目崇拜市场，忽视市场的缺陷，从而导致公共服务碎片化等不良影响的产生。

（3）“整体合作型政府”阶段，即整体合作阶段。在对“全能型政府”和“企业型政府”进行批判和继承的基础上，“整体合作型政府”于20世纪90年代应运而生，这是一种着力于政府内部机构和部门的整体合作，将公共部门和私人部门以及社会的志愿组织联合起来，实现公共服务供给主体的多元化，从而实现善治的一种管理模式。在这一模式下，社会资源得到了高度整合，这样就有利于各部门间政策的协调性，从而避免政出多门或政策间的撞车现象，还有利于克服市场化阶段中为公众提供碎片化服务的弊端，实现公共服务的整体系统性。

虽然“整体合作型”管理模式在当时的社会背景下彰显出巨大优势，但仍难以协调自上而下和自下而上的关系，以及官僚体系和网络治理、碎片化和组织化之间的矛盾。

（二）我国公共服务型政府模式的构建

当前我国正处于社会转型期，在过去的一段很长时间内，我国实行的是计划经济，在这种体制下，我国所有的公共资源基本都是由各级政府掌握，公共服务也由各级政府所提供，总而言之，这个时期的公共服务体系是以政府为主导的。随着我国改革开放的进一步深入以及社会的转型，政府主导型的公共服务体系的弊端越来越明显，不仅导致各级政府机构庞大臃肿，而且还造成了比较严重的资源浪费、效率低下、服务成本高、服务质量低下等问题。因此，改革以政府为主导的公共服务模式势在必行，纵观世界潮流，构建以民为本的公共服务型政府是改革的大势所趋。在分析西方国家的公共管理模式的基础上，结合我国的现实国情，我国在构建服务型政府的过程中应做到如下几点：

（1）坚持以民为本。《世界人权宣言》第22条规定：“每个人，作为社会的一员，都有权享受社会保障，并有权享受他的尊严和人格的自由发展所必须的经济、社会和文化方面各种权利的实现，这种实现是通过国家努力和国际合作并依照各国的组织和资源情况”。政府改革的基本趋势是从政府本位、官本位向社会本位、民本位转变，我国是人民民主专政的社会主义国家，人民是国家的主人，因此，政府在提供公共服务时，必须把人民放在第一位，做到权为民所用，情为民所系，利为民所谋。

（2）合理统筹公共服务财政支出，更加关注社会公平。我国幅员辽阔，各地资源分布不一，各地的经济发展水平也不一样，因而所需要的政府扶持力度也不同，然而现实情况则是我国目前的社会性公共服务支出不合理，尤其是在教育、医疗和社会保障等基本性的公共服务方面的支出过少，而且还存在地区差异，即城市多，农村少；发达地区多，落后地区少，这样就加剧了社会不公平现象，不利于维护社会的稳定，所以必须合理统筹公共财政支出，政策更多地向贫困地区和落后地区倾斜，真正做到各地区的协调发展。

（3）建立健全公共服务管理的监督机制。绝对的权力导致绝对的腐败，所以有必要建立监督机制来制衡权力的集中，建立监督机制就是要加强对公共服务主体的监管，尤其是政府机构的内部监管，逐步建立起官员问责制，真正做到公共服务的好坏由公众裁决，接受公众的监督与评价；同时也要加强舆论监督，随着网络时代的到来，舆论监督的方式也越来越多样化，应充分发挥这些监督方式的积极作用。

二、转变政府职能是建设服务型政府的必由之路

（一）转变政府职能是社会主义市场经济的必然选择

改革开放以前，我国实行的是计划经济，在计划经济体制下，政府统包统揽，几乎所有的公共服务及公共物品都由政府来提供，总而言之，这个时期的政府是一种管制型的政府。改革开放以后，我国逐渐由计划经济走向市场经济，市场成为资源的主要配置者。在以市场为导向的经济体制下，管制型政府的弊端越来越凸显，出现了许多与社会发展不相适应的问题，所以为了适应市场经济的发展，转变政府职能迫在眉睫，从管制型政府向服务型政府的转变是一种大势所趋。

（二）转变政府职能是应对加入WTO的迫切需要

WTO是一个以贸易自由化为宗旨，以市场经济为基础，按照非歧视性与透明度原则制定的有关贸易政策的多边协定，是当今世界多边贸易体制框架的基石。经过长达13年的马拉松艰苦谈判，2000年6月，我国与欧盟就中国加入WTO达成协议，135个WTO成员国中要求与我国进行双边市场准入谈判的37个国家均已与我国达成协议，中国“入世”已成定局。加入WTO客观上需要转变政府职能，提高政府管理效率，所以转变政府职能是应对加入WTO的实际需要。为了顺应加入WTO的新形势，政府部门需要在观念、职能和管理方式上都作出相应的转变。

（三）转变政府职能是制度创新的要求

目前我国正处于社会转型期，随着改革的不断深入，现行行政管理体制的矛盾和弊端越来越突出，为了改革行政管理体制，促进社会发展，政府必须转变职能、提高行政效率、构建服务型政府、加快制度创新步伐。这就要求建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府；切实履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务；管理方式实现从权力本位转向权利本位，从管理本位转向治理本位，从全能本位转向有限本位，从规定本位转向规则本位，从指令本位转向指导本位，从审批本位转向监督本位[1]。

三、乡镇政府职能转变是构建服务型乡镇政府的客观要求

在农村税费改革之前，乡镇政府主要承担着两项职能：一是“整合”，二是“汲取”。所谓“整合”，又称国家的一体化，即通过国家的经济、政治、文化等力量将国家内部的各部分和要素结合为一个有机的整体；所谓“汲取”，是国家基于自身的存在和发展的需要，对基层社会进行资源抽取，这两项职能是相辅相成的，显然，这两项职能都倾向于“管治”的目的[2]。农村税费改革之后，农民彻底告别了延续2600多年的“皇粮国税”，农村的经济结构和利益分配格局都开始出现根本性的变化，随着建设社会主义新农村口号的提出，乡镇政府改革面临着前所未有的契机，逐渐由“管治”向“服务”过渡。

当前我国正处于社会转型期，各个阶层和群体的利益不断分化，利益主体逐渐多元化，由此引发的利益矛盾也逐渐增加。乡镇作为我国的基层政权，其行政生态环境也变得日益复杂，农村中的各种不和谐现象越来越严重，例如农民失地增多却没有相应的社会保障、城乡收入差距进一步扩大以及生态环境污染越来越严重等，这些现象导致了乡镇治理面临着深刻的历史性挑战，这也与构建服务型乡镇政府的初衷是背道而驰的，究其原因，主要是因为乡镇政府的职能没有得到彻底的转变。

近年来，我国农村群体性事件一直呈频发和上升的趋势，因土地调整、土地征用、房屋拆迁、民事纠纷等问题引发的群体性事件不断发生。于建嵘教授在基于湖南的调查报告中指出，农村的群体性事件在数量、规模和对抗程度方面都在增长。与此同时，农民的政治诉求也发生了重大的升级，在内容上变得有进取型，并提出了在政治上组织起来的要求[3]。在向服务型政府过渡阶段，我国农村群体性事件不再是农民与农民之间的抗争，而是农民为了捍卫自身利益与乡镇政府进行抗争，这就使得乡镇政府的管理受到了极大挑战，到了不得不加快职能转变的地步。总而言之，促进乡镇政府职能转变，建设和谐新农村是构建服务型乡镇政府的客观要求。

四、服务型乡镇政府的职能定位

在农村税费改革之前，乡镇政府的主要职能是收税收费和计划生育，随着税费改革的进一步推进和农业税的免征，乡镇政府逐渐从这些职能中解放出来，其工作量发生了改变，而能量却一直处于饱满状态，因而为其向服务型政府转变提供了条件。随着农业税在全国范围内的取消，乡镇政府的职能也相应地发生了改变，服务型乡镇政府的主要职能是加强社会管理和公共服务，这与强化公共服务、严格依法办事和提高行政效率的要求是相一致的，总体而言，服务型乡镇政府职能的科学定位应该是“责任明确、精干高效、透明度高、廉洁诚信”。具体而言，服务型乡镇政府的职能主要体现在以下方面：

（一）贯彻和执行党中央和上级政府关于三农问题的方针和政策。乡镇政府的工作总体上是在党的大政方针指导下进行的，乡镇政府是维系党中央和基层群众的桥梁，乡镇政府开展工作的有效程度对维护党的形象和体现上级政府的管理意志至关重要。在执行政策方面如何做到正确宣传、有力贯彻和全面落实，乡镇政府应从以下方面予以把握：一是重点落实好党的各项惠农政策，切实维护好广大农民群众的合法权益；二是正确解读党中央在农村的各项政策，确保政策的有效性和时效性，注重政策的反馈意见，确保乡镇政府的重大决策更加科学，更加顺民心合民意；三是增强农民的法规和法律意识，提高农民依法维护自身利益的自觉性；四是提高依法执政的能力，把政策法规作为规范执政的依据，由“人治”向“法治”转变。

（二）基础设施建设和公益事业管理。乡镇政府的服务职能主要体现在公共事务的管理和公共产品的提供上，为了更好地履行服务职能，乡镇政府应做到以下几点：一是将政府职能的范围进一步扩大到公共领域，确保公共产品的提供，提高公共责任意识；二是将市场机制引入到公共事业中来，积极探索部分公共事业的社会化和市场化；三是经济发展与社会管理协调发展，改变过去偏重经济发展的局面；四是扩宽农民表达利益的渠道，不断听取老百姓的意见和建议，用实实在在的服务为农民提供便利，促进农村经济的进一步发展。

（三）市场培育职能。目前对大多数乡镇来说市场功能显得比较单一，与产业化、集约化的要求不相适应，所以乡镇政府的职能之一是加强市场体系建设，增强市场的辐射能力。为此，乡镇政府应做到以下几点：一是要为农民拓展本地和外地市场，广辟流通渠道，进一步提升市场功能，增加农民的收入；二是积极引导农民进入市场，鼓励发展以农民为主体的农产品销售队伍，保证农产品的销售渠道；三是打破地域界限，形成与外地大市场相衔接的网络，开辟商品流通的新渠道。

（四）引导发展与生产的职能。乡镇政府是农业生产发展的组织者和引导者，可以说，农村发展的好坏在很大程度上取决于乡镇政府，所以乡镇政府应因村、因地制宜，及时为农民提供产前、产中和产后服务，引导村组干部转变观念，切实为农民解除后顾之忧。

（五）从事社会管理、调解乡村纠纷、维护乡村的秩序与稳定。乡镇政府的社会管理工作主要是推进政务、村务公开，抓好人口和计划生育工作，保障妇女儿童合法权益，保障人民群众的生命财产安全，加强安全生产和公共安全管理。近年来，农村群体性事件不断频发，为此，乡镇政府应制定社会应急机制，妥善处置群体性事件，确保农村社会的和谐与稳定，促进农村经济与社会的发展。

总之，服务型乡镇政府是乡镇政府职能的科学定位，是社会主义的内在要求，建设服务型乡镇政府有利于农村社会的稳定，有利于全面建设小康社会历史重任的实现。

[1]金太军,赵晖.转变政府职能与建设服务型政府[M].广东人民出版社,13-15.

[2]徐勇.国家整合与社会主义新农村建设[J].社会主义研究, 2006,(1).

[3]于建嵘.农民有组织抗争及其政治风险[J].战略与管理,2003, (3).

D630

A

1671-5136(2014)03-0026-03

2014-09-19

江苏师范大学科研创新一般项目《服务型政府建构过程中乡镇政府职能转变研究》。

叶佳静（1989——），女，江苏昆山人，江苏师范大学法律与公共事务学部研究生。研究方向：行政管理。